OBH 1027/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kelemen László

Az eljárás megindítása

A meghatalmazás alapján társadalmi szervezet által képviselt hivatásos katona panaszos ellen a munkáltatói jogkör gyakorlója a honvédelmi miniszter kezdeményezésére fegyelmi eljárást indított az Alkotmány által tiltott politikai tevékenység folytatása, valamint a fegyveres szerv feladatával ellentétes tevékenységet folytató szervezethez való csatlakozás gyanúja miatt. Mivel az ügy érinti a jogbiztonságot, a tisztességes eljáráshoz való jogot, a véleménynyilvánítási jogot és az egyesülési jogot [Alkotmány 2.§ (1), 57., 61. és 64.§), az ügyben vizsgálatot indítottam. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-a (1) bekezdése szerint a panaszos akkor fordulhat az országgyűlési biztoshoz, ha a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőséget kimerítette, illetve, ha ilyen lehetőség nincs számára biztosítva. E rendelkezést az Obtv. 29. §-a (1) bekezdésével egybevetve alakítottam ki azt a gyakorlatot, mely szerint a hivatásos katonáktól érkező panaszokat általában csak akkor tartom vizsgálhatónak, ha a törvényben biztosított panaszjogukkal (1996. évi XLIII. tv. 194. §) éltek. A panaszos nem élt e panaszjogával, ezért ennek okára nézve nyilatkozatot kértem. A képviselő szervezet előadta, hogy mivel panasszal csak ahhoz a honvédelmi miniszterhez lehetett volna fordulni, aki a panaszos ellen a fegyelmi eljárást kezdeményezte, a panasz benyújtásának nem lett volna értelme. Ezt az álláspontot akceptálva az ügyet vizsgálhatónak minősítettem. Figyelemmel voltam az Obtv. 19. § (2) bekezdésére is, amely mérlegelési jogkörben lehetővé teszi még nem jogosulttól érkezett panaszok vizsgálatát is. 

Az üggyel való összefüggés folytán a panaszost képviselő szervezet jelzésének megfelelően az Obtv. 16. § (2) bekezdésében foglalt jogkörömben eljárva vizsgálatomat hivatalból kiterjesztettem a katonák politikai szabadságjogaira vonatkozó jogi szabályozásnak  a konkrét ügyön túlmenő általános összefüggéseire is.

A megállapított tényállás

A honvédelmi miniszter 1998. november 24-én a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem (ZMNE) rektorához írt átiratában (1239/2/1998.) fegyelmi eljárás lefolytatását kezdeményezte az egyetem állományába tartozó panaszossal szemben, mivel úgy ítélte meg, hogy a Hadkötelezettséget Ellenzők Ligájában (HEL) betöltött ügyvezetői funkciója, valamint a nyilvánosságra került egyes nyilatkozatai az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdése szerint a hivatásos katonák számára tiltott politikai tevékenységet valósítanak meg. A miniszter konkrétan a következő kijelentéseket kifogásolta:

"A Magyar Honvédségnek két fő ellensége van: az egyik a pénztelenség, a másik a kényszersorozott fiatalok." (DUNA TV, 1998. november 14. MTI)

"A HEL nem hadseregellenes, tiszteli a haza védelmét önként ellátókat, de nem az a fontos, hogy mit akar a politika. A döntő érvnek annak kell lennie, hogy a fiatalok és a társadalom mit szeretne." (1998. november 14. MTI)
	
Ezen túl a miniszter véleménye szerint a panaszos megsértette a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (Hszt.) 21. § (2) bekezdését is azzal, hogy olyan szervezethez csatlakozott, melynek tevékenysége a fegyveres szerv feladataival ellentétes.

Az átirat alapján a rektor a fegyelmi eljárást megindította, és a Hszt. vonatkozó előírása szerint vizsgálóbizottságot hozott létre. A bizottság szerint a hadkötelezettség kérdésében a Kormánynak és az Országgyűlésnek van joga dönteni, ezért az e döntés bárminemű befolyásolására irányuló nyilvános tevékenység, így önmagában a hadkötelezettség ellenzése is politikai tevékenység. Ugyancsak ennek minősítette a bizottság a HEL a Kormányhoz írt nyílt levelét. (Ebben tárgyalások kezdeményezésére kérik a Kormányt a szomszédos államok kormányaival arról, hogy egymás nemzetiségeit a jövőben ne hívják be sorkatonai szolgálatra. Ezt a levelet a panaszos ügyvezetői minőségében aláírta.) A panaszos ezirányú védekezését elutasítva a fegyelmi vizsgálóbizottság hangsúlyozottan rögzítette: A politikai tevékenység tilalma nem azonos a pártpolitikai tevékenység tilalmával, hanem annál szélesebb, általánosabb kategória, következésképpen a panaszos magatartása akkor is tiltottnak tekinthető, ha az a pártpolitikával közvetlenül nem hozható összefüggésbe. 

A panaszos a fegyelmi eljárásban kifogásolta, hogy a HEL november 14-i közgyűlésén elhangzott beszédét pontatlanul idézték. Ennek alátámasztására önként becsatolta beszédének kéziratpéldányos vázlatát. A bizottság ebből további idézeteket, köztük a miniszter átiratában nem szereplőket is kiemelt, és politikai tevékenységnek minősített a következők szerint:

"A közvélemény-kutatások szerint a lakosság több mint fele, a hivatásos katonák legalább 70 %-a elutasítja a sorkatonai szolgálatot, a fiataloknál ez a szám 100 % felé tart. Passzív tömegbázisnak tehát igen nagy, legjobb lenne, ha a hatalom nem várná meg, míg aktívvá válnak."

"Sajnos a katonai vezetők sem jelzik a politika felé a sorkatonai szolgálat valóságát."

"A hatékonyság pedig nem mérce. Attól tartunk, a politika nincs is igazán döntési helyzetben."

"Igazából megállapíthatjuk, hogy nem az a fontos, mit akar a politika, mit akar a liga. Igazi döntő érvnek annak kell lenni, hogy mit akarnak a fiatalok és a társadalom ... "

"Legutóbbi felhívásaink, nyílt leveleink a Kormányhoz, a politikai pártokhoz, a társadalmi szervezetekhez az előbbiekről szólnak."

"A kormányzat, a politika válaszai sematikusak, elnagyoltak, még a NATO-népszavazás idején tett ígéreteikkel sem mernek szembesülni."           

A fegyelmi vizsgálóbizottság szerint ezek a kijelentések azért tekinthetők politikai tevékenységnek, mert "a politikai, állami tevékenységet érintik, annak befolyásolását célozzák." Alátámasztani vélte a bizottság ezt a véleményt azzal is, hogy a HEL "együttműködik minden politikai és társadalmi erővel, amely hasonlóan gondolkodik a hadkötelezettségről. A HEL felhívásokat, nyílt leveleket intéz többek között a politikai pártokhoz. Közgyűlésére meghívja a parlamenti és a jelentősebb parlamenten kívüli pártok képviselőit. Ezáltal a pártok, a politikai és a társadalmi erők megismerhetik céljukat és azt figyelembe vehetik tevékenységük során." 

A bizottság nem állapította meg azt, hogy a panaszos a honvédség feladataival ellentétes tevékenységű szervezet tagja lenne. A miniszter átiratát megelőzően a Magyar Honvédség parancsnoka, vezérkari főnök ennek megállapítása érdekében szintén átiratban fordult a ZMNE rektorához (1065/3/1998). A ZMNE válaszában (155/115/19998) hivatkozott arra, hogy a HEL nem bejegyzett társadalmi szervezet, hanem csupán állampolgárok konzultatív jellegű cselekvési fóruma, a hadkötelezettség pedig nem tekinthető a honvédség feladatának. Ezekre figyelemmel az egyetem a Hszt. 21. § (2), illetőleg 65. § (5) bekezdésének sérelmét a panaszos tevékenységének összefüggésében nem állapította meg. Ennek megfelelően járt el a fegyelmi ügyet vizsgáló bizottság is, és a panaszost nem társadalmi szervezeti tagságáért, hanem az attól függetlenül is megállapítható politikai tevékenységéért vélte elmarasztalhatónak.    

A bizottság a panaszos ügyében számos enyhítő körülményt észlelt (a szolgálati feladatok eredményes teljesítése, fenyítetlenség, nagyszámú dicséret, folyamatos szakmai publikációs tevékenység, együttműködő magatartás a vizsgálat során, gondatlan elkövetés, a politikai tevékenység pontos jogszabályi definíciójának hiánya, nehéz megítélhetősége). Mindezekre figyelemmel arra az esetre, ha a panaszos kijelenti, hogy a HEL-ben folytatott tevékenységét azonnali hatállyal befejezi és a jövőben sem folytatja, csak erkölcsi jellegű fenyítés (feddés vagy megrovás) alkalmazását javasolta. Ha a panaszos kifogásolt tevékenységének folytatásáról nem mondana le, a bizottság javasolta a szolgálati viszonyt érintő fenyítés (a szolgálati viszony megszüntetése) kezdeményezését. A panaszos nyilatkozott arról, hogy tevékenységét megszünteti. A ZMNE rektora erre és az enyhítő körülményekre figyelemmel a legenyhébb fenyítés kiszabását sem tartotta szükségesnek vele szemben, hanem az eljárást figyelmeztetés mellett megszüntette. Így a panaszos elmarasztalásban nem részesült, de álláspontja szerint állampolgári jogainak gyakorlásában korlátozzák, amit nem tud elfogadni.

A Honvédelmi Minisztérium (HM) kezdeményezését, illetve a fegyelmi eljárást viszonylag széles médiaérdeklődés övezte, mely dokumentumainak egy részét a panaszos képviselője hivatalunkhoz eljuttatta. Ezek közül figyelemre méltó a Honvédelmi Minisztérium egyik helyettes államtitkárának a politikai tevékenység értelmezéséről adott nyilatkozata:

"Politikai tevékenységnek számít a hadsereg szempontjából minden olyan tevékenység, amikor valaki a fennálló hatályos törvényekkel és szabályokkal szembenálló értékeket terjeszt, azok nevében agitál, illetve kritizálja a törvényes rendet a hadseregben. Ezt lehet csinálni állampolgári alapon, természetesen, csak nem fér össze az egyenruha viselésével." (Kossuth Rádió, Esti Krónika, 1999. január 13.)

A panaszos a fegyelmi eljárás, illetve nyilatkozatai során több olyan védekezést is előadott, amelyek ismertetésétől itt eltekintek, de amennyiben azok az ügy megítélése szempontjából megfontolandók, annyiban a következő részben utalok rájuk.

A vizsgálat megállapításai 

Az ügy megítélése szempontjából kulcsfontosságú az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdése a fegyveres erők hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységét tiltó rendelkezésének a jogalkotás és a jogalkalmazás szempontjából helyes értelmezése. Ehhez a következők szerint juthatunk el:

(1) Miközben az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdése rögzíti a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai politikai tevékenység tilalmát, a  8. § (2) bekezdése arra is rámutat, hogy alapvető jog lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja. Az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló római egyezmény (a továbbiakban: Európai Egyezmény) kifejezetten lehetővé teszi a fegyveres erők tagjai egyes politikai szabadságjogainak fokozott korlátozását, az 1. cikkely azonban így rendelkezik: "A Magas Szerződő Felek biztosítják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára a jelen Egyezmény I. fejezetében meghatározott jogokat és szabadságokat." Mindezek fényében a politikai tevékenység tilalma nem jelentheti azt, hogy a hivatásos katonák egyáltalán ne gyakorolhatnának politikai szabadságjogokat (véleménynyilvánítási jog, gyülekezési jog, egyesülési jog), illetve, hogy ezen jogok bármelyike a jogalkalmazás által kiiktatható vagy kiüresíthető lenne.

(2) A politikai tevékenység önmagában mind a jogalkalmazók, mind az érintett jogalanyok számára túlzottan tág kategória, mivel a társadalmi élet valamennyi aspektusa egyúttal politikai kérdésként is megjelenik, vagy megjelenhet. A jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból levezetett követelménye nem engedi meg, hogy a jogalkalmazók, és különösen a végrehajtó hatalom képviselői belátásuk szerint döntsék el, hogy egy kérdés politikai-e avagy sem. Hasonló elvárás fogalmazódik meg az Európai Egyezményben is, amikor az egyezmény arra utal, hogy a korlátozásoknak "törvényben meghatározott"-nak kell lenniük. A törvénynek pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága (Európai Bíróság) gyakorlata szerint csak akkor minősül egy norma, ha az a jogalanyok szempontjából eléggé előrelátható és kiszámítható, önkényes alkalmazásra nem ad teret. Az Alkotmány vagy egyes törvények még tág keretek között fogalmazhatnak, ezek tartalmát azonban szükség esetén alacsonyabb szintű normákban kell precízebben meghatározni; ilyen részletesebb jogszabályi meghatározást a politikai tevékenység tilalmához is hozzá kell fűzni, ha azt a gyakorlatban érvényesíteni kívánják. A politikai tevékenység tilalma tehát a politikai szabadságjogok fokozott korlátozhatóságát jelenti azzal, hogy a korlátozás konkrét formájának és mértékének meghatározása nem a jogalkalmazók szabad belátásán múlik, hanem az csak a hivatásos katonák politikai szabadságjogait szabályozó tételes rendelkezéseken alapulhat.
       
(3) A hivatásos állomány politikai szabadságjogainak törvényi korlátozásánál figyelembe veendők az emberi jogok korlátozására vonatkozóan az Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság gyakorlatában kimunkált általános elvek (törvényben meghatározottság, szükségesség, célhozkötöttség, elkerülhetetlenség, arányosság). Ezek keretei között lehet a fegyveres testületek sajátos viszonyai között szükségesnek ítélt többletkorlátozásokat megfogalmazni.

Az előzőekkel van összhangban az Európai Bíróságnak a Rekvényi-ügyben hozott döntése (Rekvényi v. Hungary, Judgment of 20 May 1999, Application no. 25390/94). A bíróság a magyar kormány az ügyben kifejtett álláspontját akceptálva azért találta elfogadhatónak a párttagság és a politikai tevékenység tilalmát kimondó alkotmányi rendelkezést, mert a rendőrségnél a vizsgált időszakban (1994.) az alacsonyabb szintű jogszabályok kellő konkrétsággal meghatározták a tilalom kereteit, és nem zárták ki teljesen a politikai szabadságjogok gyakorlását. A kormány szerint "a szóban forgó alkotmányos rendelkezés célja a rendőrségnek a pártpolitikától való mentesítése a totalitárius államberendezkedésből a plurális demokráciába való átmenet időszakában." A vizsgált panaszügyben eljáró szervek részéről megfogalmazott nézetek távolodni látszanak a bíróság által elfogadott elvektől, de ellentéteseknek tűnnek a magyar kormány álláspontjával is a következők szerint.

A fegyelmi vizsgálóbizottság jelentéséből arra lehet következtetni, hogy a hivatásos katonák közéletben való résztvételének minden formáját potenciálisan politikai tevékenységnek minősítik. A kifogásolt kijelentések nem politikai nyilatkozatoknak, hanem szakmai véleményeknek is tekinthetők; a panaszos azon nézetének adnak hangot, hogy a hadkötelezettséget el kell törölni, és hogy szerinte ez a társadalom véleménye is. Attól, hogy ez az álláspont netán egybeesik valamely politikai párt álláspontjával, még nem válik politikai tevékenységgé. A politikai tevékenységnek nem lehet az a mércéje, hogy valaki befolyásolni kívánja az állami vagy a politikai döntéshozókat vagy a társadalmat. Minden nyilvános vélemény-kifejezésnek ez ugyanis a célja, ha pedig ezt nem engedjük meg, az annyit jelent, hogy a hivatásos katonák véleménynyilvánítási jogát teljesen kiiktatjuk. Más megközelítésben hasonló eredményre vezet a HM helyettes államtitkárának nyilatkozatában megfogalmazott értelmezés is, mely szerint a fennálló viszonyok kritikája minősül politikai tevékenységnek, s ezáltal tilosnak. A véleménynyilvánítási jog kulcseleme a kritika. Ha a kritikai vélemény hangoztatása általánosságban tilos, akkor az a véleménynyilvánítási jog alapvető tartalmát korlátozza. Még a politikai pártokkal való kapcsolattartás sem minősül feltétlenül politikai tevékenységnek. Az a körülmény, hogy egy társadalmi szervezet rendezvényeire a pártok képviselőit is meghívja, természetesnek tűnhet egy többpártrendszerű demokráciában, ahol "[a] pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában", de "közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak." [Alkotmány 3. § (2), (3)] Ezzel együtt lehetnek a pártokkal való kapcsolattartásnak olyan formái, amelyek már indokolt és legitim módon korlátozhatók, ezek kereteit azonban jogszabályban kell rögzíteni.

A megoldást az jelenti, ha alapvető különbséget teszünk a szakmai és a politikai tevékenység között. Az országgyűlési biztos szempontjából éppen az kifogásolható, hogy az adott ügyben ez nem történt meg. A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok tagjai politikai tevékenységének tilalmát az Alkotmányba beiktató 1993. évi CVII. törvény indokolása nem ad támpontot a rendelkezés tartalmának megállapításához. A Hszt-hez, továbbá a bírák, az alkotmánybírák és az ügyészek politikai tevékenységének tilalmát kimondó hatályos jogszabályokhoz sem kapcsolódik olyan indokolás, amely a politikai tevékenységet definiálná. Mivel a politikai tevékenység széles értelemben minden közéleti megnyilvánulást felölelhet, következésképpen a tilalma valamennyi politikai szabadságjog gyakorlását kizárná, annyi mégis nyilvánvaló, hogy a politikai tevékenység tilalmát szűkítetten lehet csak értelmezni. A tilalom célja a kormány által kifejtett magyarázat szerint a pártpolitikától való mentesítés, ami arra utal, hogy a konkrét korlátozásokat is erre a körre szűkítetten lehet(ne) megfogalmazni, bár ha a nyelvtani értelmezés szerint a politikai tevékenység tilalmába a pártpolitikán kívül eső egyes magatartások is beleérthetők. Az országgyűlési biztos nem kíván ebben a kérdésben állást foglalni, azonban a visszásság elkerülése végett szükségesnek tartja olyan értelmezési gyakorlat kialakítását, illetve szükség esetén a jogszabályi háttér olyan átalakítását, amely gátat szab a jogalkalmazás parttalan mérlegelési lehetőségének. Mindaddig azonban amíg ilyen változás nem következik be, az országgyűlési biztos álláspontja szerint a bizonytalanság nem szolgálhat az ilyen esetekben eljárás alá vont személy hátrányára. Ez következik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiság jogbiztonság követelményéből, amely az országgyűlési biztos által folytatott töretlen gyakorlat szerint magában foglalja a tisztességes, méltányos eljárás szükségességét. 

A hivatásos katonák politikai szabadságjogait a hatályos jogrendszerben a Hszt. következő normái korlátozzák:

A véleménynyilvánítás szabadsága

18. § (1) A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak [Alkotmány 40/B. § (4) bekezdés].
(2) A hivatásos állomány tagja pártban tisztséget nem viselhet, párt nevében vagy érdekében - az országgyűlési és az önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve - közszereplést nem vállalhat.
(3) A szolgálati helyen és szolgálati feladat teljesítése közben a hivatásos állomány tagja politikai tevékenységet nem folytathat.
(4) A hivatásos állomány tagja a részére kiadott parancsot, intézkedést - a 69. § esetét kivéve - nem bírálhatja, azokról a jog- és érdekérvényesítő tevékenysége körén kívül véleményt nem mondhat, a szolgálati rendet és a fegyelmet sértő nyilatkozatot nem tehet, a sajtónyilvánosság igénybevételével hivatalos eljárásban magánvéleményt nem nyilváníthat.
(5) A szolgálati rendet és a fegyelmet veszélyeztető sajtóterméket a hivatásos állomány tagja nem állíthat elő, és nem terjeszthet, ilyen tartalmú plakátot, hirdetményt vagy emblémát nem függeszthet ki.
(6) ...
Gyülekezési jog
19. § (1) A szolgálati helyen a gyülekezési jog alapján nyilvános rendezvény csak az állományilletékes parancsnok engedélyével tartható.
(2) Nem engedélyezhető rendezvény a szolgálati helyen, ha az
a) pártpolitikai célt szolgál,
b) a szolgálati feladat, a szolgálati rend és fegyelem ellen irányul, vagy azt bírálja,
c) a fegyveres szerv iránti közbizalom megingatására alkalmas,
d) a fegyveres szerv feladataival ellentétes célra irányul.

20. § A hivatásos állomány tagja a szolgálati helyen kívüli politikai rendezvényen a fegyveres szerv egyenruháját - a helyszínen szolgálatot ellátó hivatásos állomány tagját kivéve - csak a fegyveres szervet képviselő személyként az állományilletékes parancsnok engedélyével viselheti.

Egyesülési jog
21. § (1) A hivatásos állomány tagjai érdekképviseleti szerveket az egyesülési jog alapján - e törvényben meghatározott keretek között - hozhatnak létre, illetve csatlakozhatnak azokhoz.
(2) A hivatásos állomány tagja nem csatlakozhat olyan szervezethez, amelynek tevékenysége a fegyveres szerv feladataival ellentétes.

(3) A hivatásos állomány tagja köteles a hivatásával össze nem függő társadalmi szervezettel fennálló, illetőleg az újonnan létesülő tagsági viszonyát előzetesen az állományilletékes parancsnoknak szóban vagy írásban bejelenteni. Az állományilletékes parancsnok a tagsági viszony fenntartását vagy létesítését írásban megtilthatja, ha az a hivatással vagy a szolgálati beosztással nem egyeztethető össze, illetőleg a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti.
(4) ...

Választójog

23. § A hivatásos állomány tagja haladéktalanul köteles az állományilletékes parancsnoknak bejelenteni az országgyűlési képviselői, a főpolgármesteri, polgármesteri, a helyi és kisebbségi önkormányzati képviselői választáson jelöltként történt nyilvántartásba vételét, a jelöltségtől való visszalépését, a tisztségbe történt megválasztását, illetve annak elmaradását.

24. § (1) A hivatásos állomány tagja számára lehetővé kell tenni, hogy az országgyűlési, helyi és kisebbségi önkormányzati választáson, továbbá népszavazáson és népi kezdeményezésen a lakóhelyén szavazhasson.
(2) Ha a hivatásos állomány tagja szolgálati érdekből a szavazáshoz szükséges ideig nem tartózkodhat a lakóhelyén, erről őt a választást megelőzően legalább 15 nappal értesíteni kell. Ez esetben lehetővé kell tenni számára - ha a választásról szóló törvény másképp nem rendelkezik  -, hogy a szolgálatteljesítés helyén szavazhasson.

A Btk. következő rendelkezései a véleménynyilvánítási jog korlátozásaiként is értelmezhetők, a panaszos tevékenysége azonban ezeket sem merítette ki: 

Szolgálati tekintély megsértése

356. § (1) Aki
a) az elöljáró,
b) a szolgálatát teljesítő feljebbvaló, őr vagy más szolgálati közeg
   tekintélyét más előtt vagy feltűnően durván megsérti, vétséget követ el, és egy évig terjedő                                             szabadságvesztéssel büntetendő.
(2) A büntetés bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztés, ha a bűncselekményt több katona előtt vagy egyébként nyilvánosan követik el.
Bujtogatás
357. § (1) Aki katonák között az elöljáró, a parancs vagy általában a szolgálati rend vagy a fegyelem iránt elégedetlenséget szít, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(2) A büntetés bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztés, ha
a) a bujtogatást szolgálat teljesítése közben követik el,
b) a bujtogatásból a szolgálatra vagy a fegyelemre jelentős hátrány származik.

A panaszos magatartása a bírálat határait ma kijelölő tételes rendelkezéseket nem sértette. A Hszt. idézett 18. § (4) bekezdése csak a szolgálati parancsok és intézkedések bírálatát, illetve véleményezését, a szolgálati rendet és a fegyelmet sértő nyilatkozatok tételét, valamint a sajtónyilvánosság igénybevételével hivatalos eljárásban magánvélemény nyilvánítását tiltja, de nem vonatkoztatható a szolgálati viszonnyal össze nem függő, eshetőlegesen politikai tartalmúaknak tekinthető kijelentésekre.

A törvénybe ütközés hiánya nem jelenti azt, hogy a panaszos a jegyzőkönyvben szereplő egyes kijelentései ne lehetnének tartalmilag kifogásolhatók, avagy korlátozhatók. E körbe eshet a panaszos fenyegetésként is értelmezhető kijelentése (...”legjobb lenne, ha a hatalom nem várná meg, míg aktívvá válnak.”), a kormányzat általánosító elítélése („A kormányzat, a politika válaszai sematikusak, elnagyoltak ...”), valamint eshetőlegesen a kormányhoz intézett felhívás aláírása. Az Alkotmány keretei közé beilleszthető lenne például a hivatásos katonák véleménynyilvánítási jogának olyan tételes törvényi rendelkezésekben való szűkítése, amelyek alapján csak a konkrét, adott esetben egyes jelenségeket vagy intézkedéseket bíráló szakmai vélemények kifejtése lenne megengedett, az elöljárók vagy a civil irányítók általános és személyes bírálata, illetve a fenyegetés vagy más hasonló nyomásgyakorlás azonban nem. Ha a Honvédelmi Minisztérium a véleménynyilvánítás korlátozását ilyen irányba is ki kívánja terjeszteni, illetve ha a politikai tevékenység alkotmányos tilalmát e körre is vonatkoztatni kívánja, azt a Hszt. az általános elveket figyelembe vevő megfelelő módosításának kezdeményezésével teheti meg. Ha nyomós közérdekből az átmeneti időben is feltétlenül szükségesnek ítélik az ilyenfajta korlátozást, akkor addig megfelelő indokolás és mérlegelés alapján kivételesen elfogadható lehet olyan, az itt kifejtett elveket figyelembe vevő áthidaló megoldás is, melynek révén az érintettek legalábbis megismerhetik a honvédelmi vezetés idevágó véleményét (például a politikai tevékenység tilalmát értelmező, széles körben terjesztett miniszteri irányelv kiadása).  

A panaszos védekezésében utalt több olyan körülményre, amelyet a fegyelmi vizsgálóbizottság figyelmen kívül hagyott. Ezek szerint a HEL rendezvényeire a HM, a Honvéd Vezérkar és más a honvédelemmel foglalkozó szervek képviselőit is meghívták, és a HM képviselői többször eleget tettek a meghívásnak. 1998. szeptemberében a HM politikai államtitkára is fogadta a HEL vezetőit, és további együttműködésről állapodtak meg. A HM korábban semmi jelét nem adta annak, hogy akár a HEL, akár a panaszos tevékenységét kifogásolná. Ezen kívül a panaszos hivatkozott arra is, hogy hivatásos katonák más társadalmi szervezetekben (pl. Manfred Wörner Alapítvány, Honvédség és Társadalom Baráti Köre, Magyar Atlanti Tanács) is kifejtenek hasonló közéleti tevékenységet, velük szemben azonban a HM nem lépett fel, amit diszkriminatívnak ítél. Ezek a körülmények jelzik azt a bizonytalanságot, amely nem csak az érintett hivatásos katonák körében állhat fenn, de adott esetben a HM vezetői körében is. Itt kell említést tenni arról, hogy a korábbi honvédelmi miniszter hivatalunkhoz intézett egyik átiratában még a pártpolitikai agitációt jelölte meg a katonák véleménynyilvánítási jogának korlátjaként, ehhez képest a hadkötelezettség akár nyilvános ellenzése is megengedett lehet. Ilyen körülmények között valóban nehéz egy adott magatartás jogkövetkezményeit előre látni és kiszámítani, és a bizonytalanságra utaló körülmények összességükben már olyan súlyú alkotmányos problémát képeznek, amelyek a fegyelmi felelősségre vonhatóságot legalábbis megkérdőjelezik.

A panaszos ügyében folytatott eljárás tehát azért visszás, mert a panaszos tevékenysége nem ütközött a hivatásos katonák politikai szabadságjogait korlátozó törvényi tilalmak egyikébe sem, az Alkotmány általános deklarációjának pedig a jogalkalmazók nem tulajdoníthatnak a jogszabályokban tételesen megfogalmazottakon túlmenő értelmet; nem zárhatják ki a szakmai vélemények nyilvános közlését azzal, hogy azokat a megfelelő törvényi alapok nélkül eshetőlegesen politikaiaknak minősítik. Az országgyűlési biztos a vizsgált ügy kapcsán a jogbiztonság és a tisztességes eljárás alkotmányos követelményéből kiindulva elvi éllel rögzíti: Valamely alkotmányos jogot szabályozó alacsonyabb szintű normát nem lehet az Alkotmányra hivatkozva megszorítóan, a jogalany számára korlátozó módon értelmezni, nem lehet az Alkotmányra hivatkozva a tételes jogban nem szereplő korlátozásokat felállítani; ugyanakkor helye lehet az Alkotmány általános rendelkezéseire, elveire hivatkozó kiterjesztő, többletjogokat biztosító értelmezésnek vagy gyakorlatnak. Mindezekre figyelemmel megállapítom, hogy a honvédelmi miniszter átirata alapján megindult fegyelmi eljárás azon következménye, hogy a panaszost eltiltották a HEL-ben betöltött társadalmi tisztsége és ezzel összefüggő véleménynyilvánítása gyakorlásától, alkotmányos visszásságot okozott a panaszos a tisztességes és méltányos eljáráshoz való jogával (elsősorban az Alkotmány 57.§ (4) bekezdését tekintve), valamint véleménynyilvánítási és egyesülési jogával összefüggésben, és sértette a jogbiztonságot is. 

Miközben a Hszt. 18. § (4) bekezdése az előzőek szerint bizonyos szempontból hiányosnak is tekinthető, a szolgálati parancsokra és intézkedésekre vonatkozó mindenfajta vélemény megfogalmazásának kizárásával túlmegy az alkotmányosan elfogadható kereteken és alkotmányos visszásságot okoz. A véleménynyilvánítás módja és formája e körben is korlátozható, a szinte abszolút tilalom azonban nem csak hogy nem indokolt, de a honvédelmi feladatok teljesítése szempontjából károsnak is tekinthető. Ha a katonák (a bűncselekmény elkövetésének észlelésén, valamint a jog- és érdekérvényesítő tevékenységen túl) nem nyilváníthatnak véleményt elöljáróik parancsaival és intézkedéseivel kapcsolatban, akkor hiányozni fog a vezetői munka megfelelő szintű ellátásához a fegyveres erőknél is szükséges visszajelzés, és az ez alapján elvégezhető korrekció lehetősége. Természetesen a parancsok megfelelő keretek közötti véleményezése, avagy bírálata - ha a törvény másképp nem rendelkezik - nem mentesít a parancs teljesítése alól. Ugyanezen okból tartom kifogásolhatónak a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIV. törvény (Hkt.) hasonló tartalmú rendelkezését [17. § (3)]. (Jelzem, hogy az Emberi Jogi Bíróság esetjogának egyik elemzője is aggályosnak tartja a katonák véleménynyilvánítási jogára vonatkozó hatályos korlátozásokat.) 

A honvédelmi miniszter azért is kezdeményezett a panaszossal szemben fegyelmi eljárást, mert véleménye szerint a HEL a fegyveres erők feladataival ellentétes tevékenységet folytató szervezet, s ilyenhez a panaszos nem csatlakozhatott volna. A ZMNE sem formai sem tartalmi okból nem fogadta el ezt az álláspontot. A kérdés formai oldalának (szervezet-e a HEL?) az alkotmányos jogok általános összefüggései szempontjából nincs jelentősége. Aggasztó azonban, hogy a HM a Hszt. vonatkozó rendelkezését túlságosan tágan értelmezi, és egy a hadkötelezettséget ellenző szervezetet (mozgalmat) a honvédség feladataival ellentétes tevékenységűnek tételez fel különösen akkor, amikor az semmiféle jogsértő ellenállásra nem szólít fel. A hadkötelezettség ellenzése önmagában nyilvánvalóan nem jelent a honvédség feladataival szembenálló tevékenységet, minthogy a fegyveres erők feladatait - amint azt számos ország példája bizonyítja - egy hivatásos haderő is teljes mértékben el tudja látni. Ez a tág értelmezés a panaszos esetében nem jelentett visszásságot, mert a ZMNE sem azonosult vele. Általánosságban azonban felveti a katonák egyesülési joga összefüggésében az alkotmányos visszásság veszélyét. A közvetlenség hiánya miatt e kérdésben ajánlást nem teszek, de felhívom az illetékesek figyelmét a helyes értelmezés fontosságára. A Hszt. 21. § (2) és a Hkt. hasonló tartalmú  19. § (1) bekezdése helyes értelmezése szerint csak olyan szervezetek eshetnek a jelzett kategóriába, amelyek működése ténylegesen a honvédség feladatai, és különösen az alapvető feladatok (a haza fegyveres védelme, a nemzetközi kötelezettségvállalások teljesítése) ellen irányul, azok teljesítését megkérdőjelezi, akadályozni vagy nehezíteni igyekszik.   

Az egyesülési jog szempontjából aggályosnak ítélem a Hszt. 21. § (3) bekezdésének azon rendelkezését, mely szerint a hivatásos katona a hivatás gyakorlásával össze nem függő társadalmi szervezeti tagságát, illetve tagsági viszonyának létesítését az állományilletékes parancsnok megtilthatja, „ha az a hivatással vagy a szolgálati beosztással nem egyeztethető össze, illetőleg a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti.” Bár mindkét fordulat meglehetősen tágan értelmezhető, a szolgálattal vagy a beosztással összeegyeztethetetlen szervezet kategóriája még alkalmasnak tűnik arra, hogy azt a jogalkalmazás azonosítható tartalommal kitöltse. Az idézet második fordulata -mely szerint a szervezetben való részvétel az összeegyeztethetetlenségen túl általában szolgálati érdekből is megtiltható- azonban már semmiféle támpontot nem nyújt sem a jogalany, sem a külső (bírói) jogalkalmazás számára. A szolgálati érdek konkrétan nem nevesített kategóriája bármely esetben alkalmas a társadalmi szervezeti tagság kizárására, ami a jogbiztonság, illetőleg az Európai Bíróság által értelmezett jogfogalom összefüggésében jelenti a hivatásos katonák egyesülési joga tekintetében legalábbis a jogsérelem közvetlen veszélyét, és ezáltal alkotmányos visszásság okozását.    

Ajánlások

1)	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a ZMNE rektorát, hogy a panaszos a fegyelmi eljárás lezárása érdekében tett, véleménynyilvánítási és egyesülési jogát érintő nyilatkozatát tekintse hatálytalannak, a panaszos közéleti tevékenységnek jövőbeni megítélésénél pedig vegye figyelembe a jelentésben, és különösen a következő pontban foglaltakat. 

2)	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a honvédelmi minisztert és a ZMNE rektorát, hogy a hivatásos katonák politikai tevékenysége alkotmányos tilalmának értelmezésénél és alkalmazásánál vegyék figyelembe a következőket:

a)	a hivatásos katonák a politikai szabadságjogok gyakorlásából általánosan nem zárhatók ki;
b)	a politikai tevékenység tilalma az egyes szabadságjogok, így a véleménynyilvánítás jogát korlátozzák alapvetően, és értelmezése tételes törvényi felhatalmazáson kell hogy alapuljon;
c)	a hivatásos katonák politikai szabadságjogai fokozottan korlátozhatók, de be kell tartani az emberi jogok korlátozhatóságára vonatkozó általános elveket, azaz minden esetben alkalmazni kell a szükségesség és arányosság követelményét.

3)	Az Obtv. 21.§ (1) bekezdése alapján felkérem a honvédelmi minisztert, hogy

a)	megállapításokban szereplő szempontoknak megfelelően fontolja meg a Hszt. 18. § (4) bekezdése, valamint a Hkt. 17. § (3) bekezdése olyan módosításának a kezdeményezését, melynek eredményeként a parancsok és az intézkedések bírálatának és véleményezésének alkotmányos keretei megteremthetők.

b)	a megállapításokban szereplő szempontoknak megfelelően vizsgálja felül a Hszt. 21. § (3) bekezdését, és fontolja meg az "illetőleg a szolgálat érdekét sérti vagy veszélyezteti" szövegrész elhagyásának kezdeményezését.

Kérem a ZMNE rektorát, hogy kezdeményezéseim elfogadásáról és intézkedéseiről 30 napon belül, a honvédelmi minisztert pedig, hogy 30, illetve 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 1999. november 24.

Dr. Polt Péter