OBH 1004/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy:    Az önkormányzat által fenntartott 
bölcsődék  bezárásának vizsgálata
Az eljárás megindítása:

A panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához fordulva kifogásolta, hogy a salgótarjáni önkormányzat 1999. február 22-én döntést hozott a településen működő utolsó két bölcsőde bezárásáról. 

A döntés ellen benyújtott panasz kapcsán az ifjúság alkotmányban biztosított jogainak sérelme veszélye miatt vizsgálatot indítottam. A becsatolt iratokból, és az önkormányzat által közöltek alapján az alábbiakat állapítottam meg.

A tényállás

A város két utolsó bölcsődét különböző időpontban zárják be. A Kuckó Bölcsődét 1999. március 31-én, a zagyvapálfalvai Fészek Bölcsődét 1999. július 30-án. A Kuckó gyermekeit nyárig igény szerint a másikba még át lehet vinni.

Telefonon történt megkeresésemre a Salgótarjáni Önkormányzat illetékesei közölték, hogy a testület döntését megelőzően az előterjesztést 4 bizottság is véleményezte, és azt valamennyi megfelelőnek tartotta. Elmondták, hogy a bölcsődék fenntartási költségeinek csak mintegy 17 %-át fedezi a normatív támogatás. A bölcsődék átlagos tényleges kihasználtsága a bölcsődék által havonta leadott létszámjelentések szerint csak 82 %-os volt. Az állami normatív támogatást pedig a tényleges kihasználtság alapján folyósítják. Nyáron eddig is mindig zárva voltak a bölcsődék, így csak szeptemberben lenne újra gond a gyermekek elhelyezése, de addig a gyermekek 4/5-e betölti a 3 éves kort és az óvodákba beírathatók. Néhány család esetében a Szociális Iroda tárgyalásokat kezdett, és egyedi megoldásokat keresve azt is felajánlotta, hogy a munkaviszonyát "felfüggesztő" szülőnek jövedelempótló támogatás címén megfizeti a kieső munkabér és a GYES közötti különbség egy részét. Azon családok helyzetén, ahol a gyermek napközbeni gondozását az egyedülálló szülő a munkaviszonya miatt vagy egészségi okból nem tudja megoldani, ott a gyermek 3 éves korának eléréséig a házi segítségnyújtás keretében próbálnak segíteni.

Ezen intézkedések természetesen csak a jelenleg bölcsődei ellátásban részesülő gyermekek szüleinek helyzetét oldaná meg. Az új beíratásokat már megtagadták, de az nem jelenti a szerzett jogok sérelmét. Az önkormányzat terveiben szerepel, hogy támogatná egy vállalkozói alapon működő gyermekfelügyelet, illetve bölcsőde működését, és ahhoz a célnak megfelelő épületet és berendezést ingyenesen használatba adna, továbbá a szülőknek a térítési díjhoz rászorultság alapján támogatást nyújtana. Az önkormányzat a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal Területi Gyámhivatalát a tervezetről értesítette, és a gyámhivatal válaszlevelét a képviselők részére átadták, akik annak ismertében hozták meg a döntésüket. Az illetékes aljegyző álláspontja szerint a bölcsőde fenntartás nem kötelező önkormányzati feladat, ezt igazolja, hogy számos önkormányzatnak soha nem is volt bölcsődéje. A gyámhivatal már értesítette a Szociális és Családügyi Minisztériumot is az önkormányzat tervéről. A minisztérium is felkérte az önkormányzatot a döntése indokainak közlésére. 

Az  ügy jogi háttere:

A./ 1949. évi XX. tv.		 A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
B./ 1990. évi LXV. tv. 	 A helyi önkormányzatokról (Ötv.)
C./ 1991. évi XX. tv.		 A helyi önkormányzatok (...) feladat- és hatásköreiről
D./ 1993. évi III. tv.		 A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Sztv.)
E./ 1997. évi XXXI. tv.  	 A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
F./ 281/1997.(XII.23.)Korm.r.A személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és gyermek 				   védelmi intézmények működésének engedélyezéséről
G./ 15/1998.(IV.30.)NM r.	  A személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és gy. védelmi				  intézmények (..) szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

Az  alkalmazott jogszabályok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.

17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; (...)
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
(3) Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről

129. § (2) d) A települési önkormányzat a szociális alapellátás keretében biztosítja a szülei munkavégzése, betegsége, egyéb indokolt távolléte miatt ellátatlan gyermekek napközbeni foglalkoztatását és ellátását;

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

63. § b) Házi segítségnyújtás keretében kell gondoskodni azokról a gyermekekről, akik részére nappali vagy bentlakásos intézményben történő állandó vagy időszakos ellátás nem biztosítható (beteg, kórokozó-hordozó stb.) és a szülők a gyermek napközbeni ellátását nem, vagy csak részben tudják megoldani.

87. § Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén a) kétezernél több állandó lakos él, idősek nappali ellátását nyújtó intézményi szolgáltatást; b) tízezernél több állandó lakos él, az a) pontban foglalt ellátást, valamint az idősek átmeneti elhelyezését szolgáló intézményt; c) húszezernél több állandó lakos él, a b) pontban foglalt ellátást, valamint nappali ellátást nyújtó intézményi formákat; d) harmincezernél több állandó lakos él, a c) pontban foglalt ellátást, valamint átmeneti elhelyezési formákat köteles biztosítani.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

11. § (1) A gyermeki jogok védelme minden olyan természetes és jogi személy kötelessége, aki a gyermek nevelésével, oktatásával, ellátásával, ügyeinek intézésével foglalkozik.
(2) A gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (a továbbiakban: biztos) a maga sajátos eszközeivel segíti, és ennek során a) a biztos feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő - tudomására jutott - visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen, b) a biztos az a) pontban megnevezett intézkedéseiről évente beszámol az Országgyűlésnek.

15. § (2) A személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások: a) a gyermekjóléti szolgáltatás, b) a gyermekek napközbeni ellátása, c) a gyermekek átmeneti gondozása.

41. § (1) A gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni.
(2) A gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermekek számára kell biztosítani a) akinek a testi, illetve szellemi fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége, b) akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, vagy akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, kivéve azt, akire nézve eltartója gyermekgondozási segélyben, gyermekgondozási díjban vagy ápolási díjban részesül, c) akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni.
(3) A gyermekek napközbeni ellátása megszervezhető napközbeni vagy hetes időszakra, különösen bölcsődében, családi napköziben, óvodában, iskolai napközis foglalkozás vagy házi gyermekfelügyelet keretében.

42. § (1) A bölcsőde a családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek napközbeni ellátását, szakszerű gondozását és nevelését biztosító intézmény. Ha a gyermek a 3. évét betöltötte, de testi vagy szellemi fejlettségi szintje alapján még nem érett az óvodai nevelésre, a 4. évének betöltését követő augusztus 31-ig nevelhető és gondozható a bölcsődében.
(2) A bölcsőde az (1) bekezdésben foglaltakon túl végezheti a fogyatékos gyermekek korai habilitációs és rehabilitációs célú nevelését és gondozását is. A bölcsődei ellátás keretében a szakértői és rehabilitációs bizottság szakvéleménye alapján a fogyatékos gyermek hatéves koráig fejlődését biztosító fejlesztő felkészítésben és nevelésben vesz részt.
(3) A bölcsőde az alapellátáson túl szolgáltatásként speciális tanácsadással, időszakos gyermekfelügyelettel, gyermekhotel működtetésével, vagy más gyermeknevelést segítő szolgáltatásokkal segítheti a családokat.
(4) A bölcsődei ellátás megszűnik a) a bölcsődei nevelési év végén, ha a gyermek a 3. évét betöltötte, b) ha a gyermek az (1), illetve (2) bekezdés szerinti életkort elérte.

43. § (1) A gyermekek napközbeni ellátásának minősül a bölcsődei és óvodai ellátásban nem részesülő, továbbá az iskolai oktatásban részesülő gyermeknek az iskola nyitvatartási idején kívüli, valamint az iskolai napközit vagy tanulószobai ellátást igénybe nem vevő gyermek családi napköziben történő, nem közoktatási célú ellátása.
(2) A családi napközi a családban nevelkedő gyermekek számára nyújt életkoruknak megfelelő nappali felügyeletet, gondozást, nevelést, étkeztetést és foglalkoztatást. A fogyatékos gyermekek számára sajátos szükségleteikhez igazodó ellátást kell nyújtani.

44. § (1) A házi gyermekfelügyelet keretében a gyermekek napközbeni ellátását a szülő vagy más törvényes képviselő otthonában gondozó biztosíthatja, ha a gyermek állandó vagy időszakos ellátása nappali intézményben nem biztosítható (pl. betegség miatt) és a szülő a gyermek napközbeni ellátását nem vagy csak részben tudja megoldani.
(2) A házi gyermekfelügyelet keretében végzett napközbeni ellátás időtartama a szülő munkarendjéhez igazodik.

163. § b) A törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a helyi önkormányzatok (...) feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 129. §-a (2) bekezdésének b)-f) pontja,

281/1997. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekjóléti és gyermekvédelmi személyes gondoskodást nyújtó intézmények működésének engedélyezéséről

11. § (1) a) A gyermekellátást végző intézmény működése megszűnik, ha az intézmény fenntartója felhagy az intézmény működtetésével;
(2) A normatív állami hozzájárulást igénybe vevő nem állami gyermekellátást végző intézmény fenntartója az intézmény működtetésével akkor hagyhat fel, ha ezt a szándékát közli az ellátottak törvényes képviselőjével, illetve a nagykorú ellátottakkal és az engedélyező szervvel. A működés megszüntetésére a) a gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézmény esetén a közlés időpontjától számított három hónap,(...) elteltével kerülhet sor.

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

3. § (1) A gyermekjóléti szolgáltatás és az átmeneti gondozás formáinak szakmai létszám irányszámait, továbbá a bölcsődei ellátásnak, valamint a szakellátás formáinak szakmai létszámminimum követelményeit az 1. számú melléklet tartalmazza. A feladatellátás érdekében további munkakörök is létesíthetők.
(2) Az egyes munkakörökben foglalkoztatott személyek képesítési előírásait a 2. számú melléklet tartalmazza.
(3) A személyes gondoskodás körébe tartozó feladatokat ellátó személyek munkaruha juttatását a 3. számú melléklet tartalmazza.

34. § A családban nevelkedő, a szülők munkavégzése, betegsége vagy egyéb ok miatt ellátatlan gyermek nappali felügyeletét, gondozását, nevelését napközbeni ellátás keretében kell biztosítani.

35. § (1) A bölcsőde olyan szolgáltató intézmény, amely az alapellátás keretében alaptevékenységként napközbeni ellátást nyújt a gyermek számára.
(2) A bölcsőde feladata a három éven aluli gyermekek gondozása-nevelése, harmonikus testi-szellemi fejlődésének segítése az életkori és egyéni sajátosságok figyelembevételével.
(3) A bölcsőde a feladat jellegétől függően a) napos bölcsőde, b) hetes bölcsőde lehet.
(4) Ha a bölcsőde más intézménnyel összevontan működik, biztosítani kell a bölcsőde önálló szakmai egységként történő működtetését.

36. § (1) Bölcsődébe a gyermek húszhetes korától hároméves korának betöltéséig, illetve annak az évnek december 31-ig vehető fel, amelyben harmadik életévét betölti.
(2) Ha a gyermek a harmadik életévét betöltötte, de testi vagy szellemi fejlettségi szintje alapján még nem érett az óvodai nevelésre és óvodai jelentkezését a bölcsőde orvosa nem javasolja, bölcsődében gondozható negyedik életévének betöltését követő augusztus 31-ig.
(3) A gyermek bölcsődébe történő felvételét a szülő hozzájárulásával a) a körzeti védőnő, b) a házi gyermekorvos vagy a háziorvos, c) a szociális, illetve családgondozó, d) a gyermekjóléti szolgálat, e) a gyámhatóság is kezdeményezheti.
(4) A bölcsődébe történő felvételt fogyatékos gyermek esetén a (3) bekezdésben foglaltakon túl a gyermek habilitációját segítő szakember és a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) 30. §-ának (3) bekezdésében, valamint 34. §-ának a) pontjában szabályozott szerv (a továbbiakban: szakértői bizottság) is kezdeményezheti, ha a bölcsődében a gyermek korai fejlesztése megszervezhető.

37. § (1) A napos bölcsőde a fenntartó által meghatározott napi nyitvatartási időn belül biztosítja a gyermek ellátását. Alapfeladatként nyújtott ellátás esetén egy gyermek napi gondozási ideje a tizenkét órát nem haladhatja meg.
(2) A hetes bölcsőde naptári hetenként legalább százhúsz óra időtartamban bentlakásos formában folyamatos ellátást biztosít.

38. § (1) Hetes bölcsődébe azt a gyermeket lehet felvenni, akinek egészsége, testi vagy szellemi fejlődése a család szociális helyzete, illetve otthoni körülményei miatt otthonában hétközben nem biztosítható.
(2) Ha a gyermek hetes bölcsődei elhelyezésére okot adó körülmények megváltoztak, a hetes bölcsődei ellátást meg kell szüntetni.

39. § (1) A szülőnek (törvényes képviselőnek) a gyermek bölcsődei jelentkezéséhez csatolnia kell a kezelőorvosának igazolását arról, hogy a gyermek egészségi állapota alapján bölcsődében gondozható.
(2) Nem gondozható bölcsődében a fertőző beteg gyermek mindaddig, amíg a kezelőorvos igazolása szerint ez az állapota fennáll.

40. § (1) A bölcsődei ellátás keretében a gyermek életkorának és egészségi állapotának megfelelően biztosítani kell a) a gondozás-nevelés feltételeit, így különösen aa) a törvényes képviselő közreműködésével történő fokozatos beilleszkedés lehetőségét, ab) megfelelő textíliát és bútorzatot, ac) a játéktevékenység feltételeit, ad) a szabadban való tartózkodás feltételeit, ae) a fogyatékos gyermek egyéni fejlesztésének feltételeit, b) az étkeztetést. 
(2) Egy bölcsődei csoportban - a (3) bekezdésben meghatározott kivétellel - legfeljebb 10 gyermek gondozható.
(3) A fogyatékos gyermeket is ellátó csoportban legfeljebb 8, a kizárólag fogyatékos gyermeket ellátó csoportban legfeljebb 6 gyermek gondozható.
(4) A bölcsődei gondozás-nevelés minimumfeltételeit, valamint a szakmai munka részletes szempontjait az Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézet (a továbbiakban: Módszertani Intézet) által kiadott módszertani levél tartalmazza.

41. § (1) A fogyatékos gyermek habilitációs céllal a korai fejlesztés feltételeivel rendelkező bölcsődébe felvehető és a szakértői bizottsággal egyeztetett vélemény alapján gondozható, ha a bölcsődei gondozás során nem veszélyezteti sem maga, sem társai testi épségét.
(2) A szakértői bizottság szakvéleménye alapján felvehető a bölcsődébe és 6 éves koráig gondozható az a fogyatékos gyermek, aki valószínűsíthetően képzési kötelezettséget fog teljesíteni. A gyermek képességeit 5 éves korában a szakértői bizottságnak újra szakvéleményeznie kell.
(3) Fogyatékos gyermeket bölcsődébe próbaidővel lehet felvenni, melynek legrövidebb időtartama egy hónap.
(4) A próbaidő letelte után a gyermekkel közvetlenül foglalkozó szakmai csoport (orvos, gyógypedagógus, gondozónő) együttes véleménye figyelembevételével kell dönteni a gyermek további gondozásáról. Elutasítás esetén a gyermeket további korai fejlesztése érdekében a 36. § (4) bekezdése szerinti szakértői bizottsághoz kell irányítani, illetve a törvényes képviselőt tájékoztatni kell a gyermek más intézményben való elhelyezésének lehetőségéről és módjáról.

42. § (1) A fogyatékos gyermek bölcsődei elhelyezése történhet a) egészséges gyermekekkel közös csoportban, b) speciális bölcsődei csoportban.
(2) A speciális csoportban elhelyezett gyermekek állapotától függően kell meghatározni az egy gondozó által ellátható gyermeklétszámot, ez azonban gondozónként három gyermeknél több nem lehet.

43. § (1) A bölcsődei ellátás megszűnik a) a bölcsődei nevelési év végén (augusztus 31.), ha a gyermek a harmadik életévét betöltötte, illetve b) ha a 36. § (2) bekezdése, illetve a 41. § (2) bekezdése szerinti életkort elérte.
(2) Meg kell szüntetni annak a gyermeknek az ellátását, aki a bölcsőde orvosának szakvéleménye szerint egészségi állapota miatt bölcsődében nem gondozható, illetőleg magatartászavara veszélyezteti a többi gyermek fejlődését.
(3) A bölcsőde orvosa a (2) bekezdés szerinti szakvélemény kialakítása előtt más szakember (gyógypedagógus, pszichológus, gondozónő stb.) véleményét is kikéri.

44. § (1) Ha a bölcsőde alapfeladatát nem veszélyezteti, a bölcsőde térítési díj ellenében külön szolgáltatásként a) játszócsoportot, b) időszakos gyermekfelügyeletet, c) gyermekhotelt, d) egyéb, gyermeknevelést segítő szolgáltatást működtethet, illetve otthoni gyermekgondozást biztosíthat. A bölcsőde által biztosított külön szolgáltatásokat a gyermek 6. életévének betöltéséig lehet igénybe venni.
(3) Az időszakos gyermekfelügyelet keretében a gyermek számára a szülő (gondozó) által igényelt alkalommal és időtartamban bölcsődei ellátás nyújtható az e célra létrehozott játszócsoportban vagy a normál bölcsődei csoport üres férőhelyein.
(4) A gyermekhotel olyan gyermek részére nyújt 24 órás folyamatos ellátást, akiről szülője (gondozója) elfoglaltsága miatt átmeneti ideig nem tud gondoskodni. Az ellátás hétvégén és ünnepnapon is biztosítható, időtartama azonban egy alkalommal a tizenöt napot nem haladhatja meg.
45. § (1) A bölcsődék szakmai ellenőrzése a Gyvt. 118. §-ának (3) bekezdése szerint történik.
(2) A bölcsődék egészségügyi tevékenysége feletti szakfelügyeletet az ÁNTSZ megyei intézetének tisztifőorvosa gyakorolja. A tisztifőorvos feladata ellátása érdekében közreműködésre felkérheti a megyei módszertani bölcsődét.
(3) A módszertani bölcsőde felkérésre szakvéleményt ad az ellenőrzést végző, illetve a felügyeletet gyakorló szervnek, valamint a fenntartónak, hogy a bölcsőde tárgyi és személyi feltételei, szakmai programja és működése megfelel-e a jogszabályokban előírt szakmai követelményeknek.

46. § Az alapellátás keretében gyermekek napközbeni ellátására családi napközi működtethető az ellátást nyújtó saját otthonában vagy más, e célra kialakított helyiségben.

47. § (1) Családi napköziben a Gyvt. 43. § (2) bekezdése szerinti ellátás biztosításában csak olyan büntetlen előéletű személy vehet részt, aki érvényes egészségügyi könyvvel rendelkezik, és vér szerinti gyermeke nincs ideiglenes hatályú elhelyezésben, átmeneti vagy tartós nevelésben. Az alkalmasság szempontjaira egyébként a Módszertani Intézet módszertani levelében foglaltak az irányadók.
(4) A családi napközit működtető személynek igazolnia kell, hogy betegsége vagy egyéb váratlan esemény bekövetkezése esetén helyettesítése megoldott olyan személlyel, aki megfelel az (1) bekezdésben megjelölt alkalmassági feltételeknek.
(5) Amennyiben a családi napközit működtető a saját otthonában nyújtja az ellátást, az (1) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a vállalkozóval közös lakásban élő személyekre is alkalmazni kell.

48. § (1) A családi napközi feladatainak ellátására csak száraz, világos, jól szellőztethető és fűthető épület vagy lakás alkalmas, függetlenül attól, hogy önállóan vagy olyan épületben működik-e, amelyet más célra is hasznosítanak.
(2) A családi napköziben a gondozás-nevelés részletes szakmai szempontjait úgy kell meghatározni, illetve az esetleges balesetek megelőzése érdekében a gyermekek tartózkodására szolgáló helyiségeket úgy kell kialakítani, hogy az megfeleljen a Módszertani Intézet módszertani levelében foglaltaknak.

49. § (1) Családi napköziben a gyermeklétszám a saját, napközbeni ellátást igénylő gyermeket is figyelembe véve a) három 5 éves kor alatti egészséges gyermek - akik közül egy lehet 1 évesnél fiatalabb, de 20 hetesnél idősebb -, továbbá két iskolás korú gyermek, vagy b) öt fő 5 évesnél idősebb egészséges gyermek vagy c) egy fogyatékos gyermek és két 5 évesnél fiatalabb nem fogyatékos gyermek, vagy d) két fogyatékos gyermek lehet.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott létszámon túl egy 3 év alatti és egy 3 év feletti gyermekkel több gyermek ellátása engedélyezhető, ha az ellátást végzőnek kisegítő feladatokra állandó segítsége van.

50. § Ha a családi napköziben 3 évesnél fiatalabb és 3-14 éves kor közötti gyermekeket is elhelyeznek, az 1 éves kor alattiak részére elkülönített játszó- és öltözőhelyet kell kialakítani.

51. § (1) Az alapellátás keretében gyermekek napközbeni ellátásaként házi gyermekfelügyelet biztosítható a gyermek ellátásában akadályozott szülő kérelmére a) a nappali intézményben el nem helyezhető, b) a nappali intézményben elhelyezett, de a nappali intézmény nyitvatartási idején túl felügyelet nélkül maradó gyermek számára. 

(2) Különösen indokolt a házi gyermekfelügyelet biztosítása a) az egyedülálló szülő gyermeknevelésben való átmeneti akadályoztatása esetén, b) iker gyermekek gondozásának, nevelésének segítésére, c) a váltott műszakban dolgozó, egyedülálló szülő gyermekének a kora reggeli, illetve késő esti órákban.
(3) A házi gyermekfelügyelet során a gyermek életkorához, egészségi állapotához igazodó gondozást, felügyeletet kell biztosítani.
(4) A házi gyermekfelügyelet keretében gondozó tevékenységet csak olyan személy láthat el, aki megfelel a 47. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
(5) A házi segítségnyújtás körébe tartozó gondozói tevékenységet hivatásos és társadalmi gondozó végzi. A gondozó napi gondozási tevékenységéről a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról, és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról szóló 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet 3. számú melléklete szerinti gondozási naplót vezeti.
(6) A házi gyermekfelügyeletet végző gondozó csak a gyermek gondozására vehető igénybe.

159. § (1) E rendelet hatálybalépésekor már működő intézmény fenntartója az 1. számú mellékletben a bölcsődei ellátásra, valamint a szakellátás formáira előírt létszámminimum követelmények végrehajtásáról az alábbi ütemezés szerint gondoskodik: a) a szakmai munkakörökben alkalmazottak létszáma 2000. december 31-ig el kell, hogy érje a norma 75%-át, b) a szakmai munkakörökben alkalmazottak létszáma 2002. december 1-jéig el kell, hogy érje az 1. számú melléklet szerinti létszámot.

161. § A gyermekjóléti szolgáltatás, valamint a bölcsődei ellátás körében dolgozók munkaruha ellátását legkésőbb a rendelet hatálybalépését követő hónap első napjától számított egy éven belül, a személyes gondoskodás egyéb formáiban dolgozók munkaruha ellátását legkésőbb 2000. december 1-jétől kell biztosítani.

Részletek a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kommentárból:

Áttekintve a (8. § (1) bek.) felsorolást megállapítható, hogy az nem öleli fel teljes körűen a közszolgáltatások terén lehetséges önkormányzati feladatokat. Nem taxatív a felsorolás, tehát nem adja teljes keresztmetszetét azoknak a feladatoknak, amelyeket a települési önkormányzatok végeznek, illetőleg végezhetnek. 
Ugyanakkor az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének figyelembevételével megállapítható az is, hogy törvény - tehát az Önkormányzati törvényen kívül más törvény is - állapíthat meg helyi önkormányzati kötelezettséget, ebből következően feladatot is a közszolgáltatások biztosítása terén. Így különösen az 1991. évi XX. törvény, az ún. Hatásköri törvény, majd a későbbiekben megjelenő ágazati és más törvények bővítették, részletesen meghatározták a települési önkormányzatok által ellátandó, ill. ellátható közszolgáltatási feladatokat.
Utalnunk kell arra is, hogy az (1) bekezdésben meghatározott feladatok nem jelentenek valamennyi települési önkormányzat számára teljes terjedelemben teljesítési kötelezettséget. Ezt csak a 8. § (2), (3) és (4) bekezdés előírásainak összevetéséből állapíthatjuk meg. Ennek alapján az (1) bekezdésben meghatározott feladatok között találunk kötelezően ellátandó, illetőleg önként vállalható feladatokat. A kötelezően ellátandó feladatok részben a (4) bekezdésben nevesítettek, másrészt pedig - a (3) bekezdés felhatalmazása alapján - más törvényekből következnek.
A törvény az önkormányzati alapjogok között kiemelt helyen rögzíti, hogy az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. Ez az önállóság dominál a közszolgáltatási feladatkör ellátása során is. A törvény általános szabályként fogalmazza meg, hogy minden települési önkormányzat saját maga határozza meg - a (3) és (4) bekezdés rendelkezései kivételével -, hogy az (1) bekezdésben meghatározott feladatok közül melyeket lát el, azokat milyen eszközökkel, milyen mértékben és hogyan oldja meg. Fontos szempont, hogy a döntés a lakosság igényei alapján történjen, továbbá nem lehet független az önkormányzat anyagi lehetőségeitől, mivel saját költségvetésén belül kell maradnia. Azt, hogy az önkormányzat mely feladatok ellátását vállalja, befolyásolja a helyi társadalom szerkezete, a népesség összetétele, a település adottságai, fejlettsége, helyzete és egyéb más körülmények is. Mindezek korlátok közé szorítják az önkormányzat feladat-választási szabadságát. Az önkormányzat anyagi lehetőségeinek terjedelme a feladat-vállalás esetén is különösen hatással van - sokszor a lakossági igényekkel ellentétben - arra, hogy milyen eszközökkel, milyen mértékben és hogyan oldja meg a feladatot. Fakultatív feladatvállalás nem történhet a kötelező feladatok terhére, így az önkormányzat csak saját bevételei figyelembevételével járhat el.
Az előző bekezdéséhez fűzött magyarázatban már utaltunk arra, hogy a települési önkormányzatok feladat-meghatározási és - vállalási szabadsága - a (2) bekezdésben megjelölt korlátokon túlmenően egyes feladatok tekintetében - bizonyos kivétellel érvényesül. Ez a kivétel abból adódik, hogy a települési önkormányzatok meghatározott feladatokat kötelesek ellátni. A kötelező feladatok tekintetében választási lehetőségük nincs, ott legfeljebb abban dönthetnek saját elhatározásból, hogy a kötelező feladatot milyen mértékben, hogyan oldják meg. Gyakorta előfordul azonban, hogy a kötelező feladat ellátásáról rendelkező törvény meghatároz normatívákat, előírja az ellátás minimális szintjét vagy a végrehajtásra vonatkozó más szabályokat állapít meg.
A törvényi szabályozásból eredően tehát az önkormányzatok egyes közszolgáltatásokról kötelesek gondoskodni és ezek mellett egyes közhatalmi helyi feladatok ellátására is kötelezhetőek. Ilyen kötelező települési önkormányzati feladat pl. a környezet- és település-egészségügyi feladatok körében az 1997. évi egészségügyi törvény alapján a köztisztasági és településtisztasági feladatok ellátásáról való gondoskodás. A kötelező feladatokhoz a közszolgáltatások terén is gyakran kapcsolódik önkormányzati rendeletalkotási kötelezettség, mint pl. a díjtételek megállapítása, az igényjogosultság meghatározása és a közszolgáltatás igénybevételével összefüggő egyéb kérdések. Bár alapjogaik tekintetében az önkormányzatok egyenlőek, ennek ellenére eltérően állapíthatók meg részükre egyes kötelezettségek, mégpedig a település nagyságától, a lakosságszámtól és egyéb feltételektől függően. Így pl. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény a személyes gondoskodás megszervezésére a települési önkormányzatokat a lakosságszám függvényében differenciált módon kötelezte. 
Az előző bekezdésben megfogalmazást nyert, hogy törvény előírhat olyan önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat, amelyek ellátására a települési önkormányzatok nagyságuktól, teherbíró képességüktől függetlenül egyaránt kötelesek. Garanciális jelentősége van annak, hogy már e törvény meghatározza a helyi közszolgáltatásoknak azt a körét, amelyről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni. Ezek a kötelező (obligatórius) feladatok, melyek a feladatoknak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeléséhez. Ezek sorában kötelező közszolgáltatásként az Ötv. a következőket határozza meg minden település köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és köztemetők fenntartásáról.
A vizsgálat megállapításai:

A vizsgálatom megindításakor figyelemmel voltam arra is, hogy az önkormányzat a költségvetését - a törvényes kertek között - szabadon határozza meg, és mint fenntartó nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra szervezésében. A döntését a csökkenő gyermeklétszámmal, és az intézmények fajlagosan magas, és központi költségvetésből csupán részben támogatott költségeivel indokolták.

A jogszabályok vizsgálata alapján arra a következtetésre jutottam, hogy az önkormányzatok kötelező feladatait meghatározó törvények, és a végrehajtásukra kiadott rendeletek azt egyértelműen előírják, hogy az önkormányzat napközbeni ellátás keretében köteles biztosítani a családban nevelkedő, a szülők munkavégzése, betegsége vagy egyéb ok miatt ellátatlan gyermek nappali felügyeletét, gondozását, nevelését.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 8. § -a előírja, hogy az önkormányzatok számára más törvények is kötelezően ellátandó feladatokat adhatnak. Ilyen kötelezően ellátandó feladatnak minősíti az egészségügyi és a szociális alapellátásról való gondoskodást. 

A szociális alapellátás szabályait az 1993. évi III. tv. (Sztv.) állapítja meg. E törvény speciális területe a gyermekekről való gondoskodás, ezen belül a három éven aluli gyermekek napközbeni ellátása a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv. (Gyvt.) 41. § (3) bekezdése szerint megszervezhető napközbeni vagy hetes időszakra, különösen bölcsődében, családi napköziben vagy házi gyermekfelügyelet keretében. A felsorolás elvben szabad választás lehetőséget biztosít az önkormányzat számára, melynek ezt követően az Ötv. 8. § (2) bekezdésében adott felhatalmazással élve - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően - kell eldöntenie, hogy a feladatokat milyen mértékben és módon látja el.

Az Sztv. a személyes gondoskodás megszervezésére a települési önkormányzatokat a lakosságszám függvényében differenciált módon kötelezi. Ezt a differenciálási elvet azonban a Gyvt. nem követte, így a gyermekek napközbeni ellátása megszervezésekor látszólag csupán a lakosság igényét, és saját anyagi lehetőségeit kell az önkormányzatnak figyelembe vennie.

Az Ötv. idézett szakaszában adott kettős lehetőség álláspontom szerint nem választható szét. Az önkormányzat tényleges lakossági igény esetén nem választhatja meg kizárólag gazdaságossági szempontok szerint a szociális alaptevékenységnek minősülő gyermekek napközbeni ellátásának módját.

A jogszabályok az elmúl években a gyermekek ellátásának minél magasabb színvonala érdekében olyan feltételrendszert alakítottak ki, amely a bölcsődei ellátás költségeit jelentős mértékben megemelték. Ehhez azonban nem járult a normatív támogatás reálértéknek megőrzése. Az önkormányzat által közölt adatok szerint a fenntartás teljes költségének az állami normatív támogatás csupán 17 %-át fedezi, és a térítési díjak jogszabályi korlátozása miatt az intézmény saját bevételei nem növelhetők. A 15/1998.(IV. 30.) NM r. 1. sz. melléklete meghatározza a bölcsődék létszám minimumát. Eszerint a bölcsődei ellátás keretében bölcsődénként 1 fő vezető gondozó, gyermekcsoportonként 2 fő gondozó, minden 5 vagy több gyermekcsoport esetén további 2 fő gondozó. Gyermekcsoportonként havi 6 óra időtartamra 1 fő orvos, továbbá fenntartói döntés szerinti létszámú gazdasági-, élelmezés-, tejkonyhavezető alkalmazása szükséges. 
A rendelet 3. számú melléklete pedig az alkalmazottaknak kötelezően biztosítandó munkaruházat mennyiségét határozza meg.

A 281/1997. (XII. 23.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdése alapján az intézmény működtetésével. az intézmény fenntartója az intézmény működtetésével akkor hagyhat fel, ha ezt a szándékát közli az ellátottak törvényes képviselőjével, mégpedig csak a közlés időpontjától számított három hónap elteltével. Ezt a vállalkozókra is kötelező határidőt az önkormányzat a Kuckó Bölcsőde esetében nem tartotta be. 

Az intézmények megszűntetése tovább rontja a településen az amúgy is romló demográfiai mutatókat, azaz a munkavállalási lehetőségek szűkítésével csökkenti a gyermekvállalási képességet, és kedvet. Az Alkotmánybíróságnak a "Bokros-csomag" ügyében kifejtett álláspontja szerint ellentétes az alkotmányos jogokkal, ha a kedvezmények megvonásakor az állampolgároknak nem biztosítanak megfelelő felkészülési időt. 

A vizsgálat alapján megállapítottam, hogy az önkormányzatot terhelő kötelező alapfeladat törvényi meghatározása, lehetőséget teremt annak eltérő értelmezésére, és ezzel jogbizonytalanságot idéz elő. Megállapítottam, hogy az önkormányzat a bölcsőde rövid határidővel - a gyermekek napközbeni ellátását folyamatosan biztosító más intézmény létesítése nélkül, azaz az állampolgárok által előre nem tervezhető módon - történt megszüntetésekor megsértette az állampolgárok jog-, és szociális biztonságát, valamint az Alkotmány 16. § -ában kimondott alapelvet, mely szerint a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.

Ajánlás:

I. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 11. § (2) bekezdésében, valamint az 1993. évi LIX. törvény 21. § alapján felhívom az önkormányzat jegyzőjét, hogy vizsgálja felül az önkormányzatnak a bölcsődék ügyében hozott határozatát, és kezdeményezze a képviselőtestület intézkedését a határozat ismételt megtárgyalása iránt. Kérem, hogy álláspontjáról 30 napon belül Hivatalomat, és a Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

II. Az 1993. évi LIX. tv. 20. § alapján felkérem a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az érdemi állásfoglalásáról harminc napon belül értesíteni szíveskedjék.

III. A 1993. évi LIX. törvény 25. § -ban kapott felhatalmazás alapján felkérem a szociális ágazatért felelős Szociális és Családügyi Minisztert, hogy kezdeményezze a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv. olyan módosítását, amely megfelel a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. tv. 87. § -ában foglalt szabályozási elvnek, azaz a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatait a gyermekek napközbeni ellátása során is lakosság-arányosan határozza meg. Kérem, hogy állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíteni szíveskedjék.

Budapest, 1999. április 8.

Gönczöl Katalin