OBH 806/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	A panaszos - a horgászok érdekvédelmi egyesülete nevében - azt sérelmezte beadványában, hogy a halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény (Hhtv.) az állami horgászjegy kiadásának feltételeként az egyesülési szabadságjog lényegét, az önkéntességet megsértve a horgászat feltételeként "horgász szervezeti" tagságot ír elő. Aki állami horgászjegyet akar kapni, az horgász egyesületbe kényszerül, köteles éves tagdíjat fizetni. A sérelem még súlyosabb azért, mert az egyesületek - szintén kényszerből - szövetséget "hoztak létre", és a szövetségi tagdíjat is az egyesületi tagokkal fizettetik meg. E mellett a panaszos a szövetségek működésével kapcsolatban is panaszt tett. Erre - az áttétel nyomán - a Legfőbb Ügyészségtől kapott választ.
	Mivel a panaszban leírt sérelem összefüggésben áll a jogbiztonsággal (Alkotmány 2. § (1) bek.), valamint az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében foglalt egyesülési joggal, az ügyben vizsgálatot indítottam. Tájékoztatást és véleményt kértem a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumtól (FVM).

A megállapított tényállás
	1. A horgászat egyik feltétele az állami horgászjegy, amelyet a földművelésügyi hivatalokban dolgozó halászati felügyelő mint első fokú halászati hatóság ad ki, de nem közvetlenül, hanem az általa bizományosi szerződéssel megbízott szervezeteken keresztül. A halászati felügyelő döntheti el, hogy közvetlenül az egyesületeket bízza meg az állami horgászjegyek (a továbbiakban röviden: horgászjegy) kiadásával, vagy pedig azok megyei szövetségeit, esetleg más szervezeteket is. (Az FVM közlése szerint a tízezres nagyságrendű megyei horgászlétszámok miatt a horgászjegyek közvetlen kiadása nem megoldható.) A megyei horgász szövetségek sem közvetlenül adják ki a horgászjegyeket, hanem egyesületeiknek továbbadják azokat. A horgászjegyet közvetlenül kiadó (általában egyesület) köteles vizsgálni, hogy a horgászjegy kiváltásának feltételei adottak-e (egyesületi tagság, horgászvizsga, illetve előző évi horgászjegy megléte, fogási napló leadása, szabálysértési eljárás hiánya). 	A horgászjegy kiadásakor a kiadó egyesület kéri az egyesületi tagsági díjat, és szövetségi tagsági betétlapot is ad ki úgy, hogy azért is fizetni kell. Ha a horgász e kötelezettségeinek nem tenne eleget, akkor nem kapná meg a horgászjegyét. A panaszos becsatolt egy 1999. március 12-i keltezésű igazolást, amelyet az egyesületi elnök írt alá, szövege a következő: „XY azzal a kéréssel fordult a horgász egyesülethez, (mely egyesületnek 1998. évben még a felnőtt tagja volt), hogy az 1999. évi tagsági engedélyét, horgászigazolványát olymódon adjuk ki, hogy a szövetségi tagsággal járó költségeket ne kelljen kifizetnie.
	Tájékoztattam arról, hogy a jelenleg alkalmazott szövetségi rendszerben, annak, aki horgászni kíván rendelkeznie kell az egyesületi tagsága, az állami jegy és a szövetségi tagságot igazoló betétlappal is.
	Tehát az egyesület ügyintézőjeként nem adtam ki úgy horgászatra jogosító okmányt XY részére, hogy az nélkülözhesse a szövetségi betétlapot. 
	Ezt követően kérte XY, hogy a kérése megtagadásáról adjak ki egy "igazolást"."
	Az FVM közigazgatási államtitkárától kapott tájékoztatás szerint az elmúlt 2 évben (tehát a Hhtv. hatálybalépése óta) horgászjegy kiadásának elutasítása miatt - tudtukkal - nem folyt államigazgatási eljárás.

	2. Az FVM levele szerint: „A horgász szórakozásáért többféle jogcímen fizet és ezt túlnyomó részt egy helyen, egy időpontban, az év elején egyesületében teszi. Az egyesületi tagdíj az egyesület működésének feltétele. Az állami horgászjegy díja (500 Ft/év) az állami költségvetésben szereplő előirányzatba kerül. A területi engedély díja az egyesület kezelésében levő vízterület halasítására, a halak őrzésére és általában a vízterület fenntartására szolgál. Az utóbbi két kötelezettséget a halászati jogszabályok írják elő.
A szövetségi tagdíjak megfizetését nem jogszabály teszi kötelezővé. A MOHOSZ alapszabálya szerint tagszervezetei, azaz a megyei szövetségek a Választmány által megállapított tagdíjat kötelesek fizetni az országos szövetség részére. A megyei szövetségek alapszabályait nem ismerjük, azok valószínűleg ugyanezen kötelezettséget tartalmazzák tagegyesületeik vonatkozásában. A mintegy 1000 horgász egyesület alapszabályai tartalmazhatnak a horgászra nézve díjfizetési kötelezettséget. Az alapszabályok - tudomásunk szerint - általában tagdíjfizetési kötelezettséget írnak elő, nem nevesítve, hogy az a megyei vagy az országos szövetség fenntartására szolgál. Az egyesületek által kiadott írásos tájékoztatók nevesítik e tagdíjakat és a horgász külön szövetségi tagsági betétlapot kap, melyből megtudhatja, hogy az egyesülete érdekvédelmét a megyei és az országos horgász szövetség látja el. A kártya idén 1000 forintba kerül. E rendszert tudomásuk szerint 1993-tól kezdték bevezetni.
	Az egyesületek általában első negyedévi befizetéseket írnak elő, de a horgászok túlnyomó része már januárban teljesíti kötelezettségeit, hogy minél előbb horgászni tudjon."
	A vizsgálat során beszerzett szövetségi alapszabály alátámasztotta az FVM közlését, az az egyesületek fizetési kötelezettségét írja elő, nem a tagjaiét. 
	3. Az egyesületi tagság előírásával kapcsolatban az FVM a következőket közölte: "A horgászattal kapcsolatos szabályozásokat korábban a halászatról szóló 1977. évi 30. sz. törvényerejű rendelet és a végrehajtására hozott 44/1977. (XII. 19.) MÉM számú rendelet tartalmazta. A kötelező horgász egyesületi tagságot az állami horgászjegy kiadásának feltételeként a miniszteri rendelet írta elő.
	A rendeletet a tárca 1993-ban megváltoztatta és az 1997 végéig volt érvényben. Az akkori szabályozás szerint nem volt feltétele az állami horgászjegy kiváltásának az egyesületi tagság. Az egyesületek ettől az intézkedéstől nem szűntek meg. Többségükben úgy reagáltak, hogy az egyesületen kívüli horgászoknak vagy nem adtak ki a vízterületükre érvényes területi engedélyt, vagy számukra drágábban árulták azt. A horgászoknak lehetősége volt mérlegelni, hogy az egyesületi tagdíjfizetési kötelezettséget vállalják, vagy a drágább területi engedélyt.
	A halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény előkészítése során a tárca tervezete szerint továbbra sem lett volna kötelező az egyesületi tagság, a Parlament azonban ezzel ellentétes szabályozást fogadott el. A törvény 1999. évi módosítása során a tárca ismét megpróbálta e szabályozás eltörlését, de a Parlament ezt a javaslatot nem fogadta el. 
	A fentiekből kiderül, hogy a minisztérium véleménye szerint az állami horgászjegy kiadásának nem szükségszerű feltétele a horgász szervezeti tagság, mely szervezet egyébként az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján létrejött egyesületet jelent.
	E törvény szerint a társadalmi szervezetek, ezen belül az egyesületek önkéntesen létrejött szervezetek. Az önkéntesség jelen esetben megkérdőjelezhető, mivel a halászati törvény indirekt módon kötelezővé teszi azt.
	A horgász egyesületeknek alapvetően két csoportja van, a saját kezelésű vízzel rendelkezők és a vízzel nem rendelkezőké.
	Az előbbiek alapszabályában a vízzel kapcsolatos szabályozás megjelenik, arról az egyesületi közgyűléseken vitatkozni lehet (haltelepítések mennyisége, faji és korosztályi összetétele, időpontja, tilalmi idők, horgászrend stb.) és a közgyűlés határozatot hozhat róla. A víz nélküli egyesületek tagsága a vizekről csak beszélhet, de döntési lehetősége nincs és legfeljebb a tagság túlnyomó részét nem érintő kérdésekben (pl. egyesületi horgásztanya, stég, csónakhasználat) dönthet. Ilyen típusú az egyesületek jelentős hányada, melyek tagsága nem egyesületi kezelésű vizeken horgászik, hanem más hasznosító által kezelt vízterületeken (Balaton, Velencei-tó, Tisza-tó, folyók stb.). Ezen egyesületek tagságának túlnyomó része a közgyűlésekre nem jár, tagsága formális. Az egyesületi tagdíjat és a reá kirótt egyéb kötelezettségeket befizeti, de egyesületi tagsága csak a kötelező jelleg miatt marad meg, valamint az állami horgászjegy és a területi engedély kiváltásának lehetősége miatt."
	A Hhtv. 1999-es módosítása során több országgyűlési képviselő javaslatára döntött a Parlament - a beterjesztett törvényjavaslattal szemben - a "kényszertagság" fenntartása mellett. Az egyik képviselő ezt így indokolta: "Annak a feltételnek a kihagyása, hogy állami horgászjegyet csak horgász szervezethez tartozó személy kaphasson, sérti a halászati, halgazdálkodási érdekeket, amelyek érvényre juttatását a törvény szolgálni kívánja.
	A magyar jogrendszertől nem idegen, hogy bizonyos foglalkozás folytatásához, illetőleg tevékenység végzéséhez a szervezeti - pl. kamarai (így vadászkamarai) - tagság nélkülözhetetlen. Az Alkotmánybíróság egyetlen egyszer sem emelt szót az ilyen jellegű "kényszertagság" ellen, ami a külföldi jogrendszerekben is általánosan is elfogadott. A jogszabály által kijelölt szervezethez tartozással egybevetve sokkal "puhább korlát", amikor az a személy, aki bizonyos tevékenységet folytatni kíván, szabadon választhat a meglévő szervezetek között, sőt azt is megteheti, hogy tizedmagával alapít új szervezetet.
	A szervezethez tartozásnak hasonlóak az indokai, mint a kamarák esetében. Nem lehet kizárólag az állami szervektől elvárni, hogy hatékonyan fellépjenek a halászati, horgászati, környezetvédelmi jogszabályokat sértő, a halászatra jogosultat megkárosító személyekkel szemben. A horgász szervezetek nem pusztán jegykiadó helyek, hanem olyan közösségformáló erőt jelentenek, amely szervezettségük, etikai kódexük, fegyelmi szabályaik folytán alkalmasak tagjaik magatartásának kedvező irányú befolyásolására, a halászati-horgászati törvénnyel, a halgazdálkodással, a fogással, a hal- és természetvédelemmel kapcsolatos ismereteinek gyarapítására. Ekként a horgász szervezethez való tartozás nem valamiféle formális kötelék, hanem komoly szerepe van a vízparton való kulturált viselkedés, a víz és a vízpart tisztaságának, a horgászattal kapcsolatos előírások érvényre juttatásban."

A vizsgálat jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.

Az Európai Emberi Jogi Egyezmény (1993. évi XXXI. törvény) 
11. Cikk - Gyülekezés és egyesülés szabadsága
1. Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való csatlakozásnak a jogát.
2. E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott, olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. Ez a Cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását a törvény korlátozza.

Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (Etv.)
3. § (1) A társadalmi szervezet olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét.

A halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény (Hhtv.)
20. § (2) Állami horgászjegyet az a személy kaphat, aki a - (3) bekezdésben foglaltak kivételével - rendelkezik a halászati hatóság által igazolt horgászvizsgával, vagy az előző évi horgászjegyét bemutatja, horgász szervezeti tagságát igazolja, és fogási naplóját leadja.
44. § (1) Halászati hatósági ügyben - ha e törvény másképp nem rendelkezik - első fokon a halászati felügyelő jár el. A halászati felügyelő hatáskörébe tartozó ügyben - a halgazdálkodási és a halvédelmi bírság kiszabása iránt folytatott eljárások kivételével - felettes szervként a minisztérium jár el. 

A vizsgálat megállapításai
	1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos a panasz ügyében csak akkor járhat el, ha a panaszos "megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."
	A társadalmi szervezet azonban nem hatóság, nem közszolgáltató, ezért eljárásának, működésének vizsgálata nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe. (Erről a panaszost az országgyűlési biztos általános helyettese 1999. február 2-án levélben tájékoztatta.) A törvényes működést az ügyészségi törvényességi felügyelet és a szervezet tagjainak (az egyesületi tagoknak, a szövetségi tag egyesületeknek) a döntésekkel kapcsolatos keresetindítási joga biztosítja. Arról, hogy valamely egyesület belép-e egy szövetségbe, az egyesületnek kell döntenie. Az egyesületi tagdíj megállapítása az egyesület joga (alapszabályban meghatározott szervéé); a szövetségi tagdíjat a szövetség állapítja meg (ugyancsak alapszabálya szerint) tagszervezeteire. Arról, hogy ezt a szövetségi tagdíjat milyen módon fizeti ki az egyesület, szintén maga dönt. De az nyilvánvaló, hogy csak a vagyonából fizethet, ami pedig elsősorban az egyesületi tagok tagdíjából képződik (Etv. 19. § (1) bekezdés). Minderről a Legfőbb Ügyészség ez év március 21-én részletesen tájékoztatta a panaszost. Hasonlóképpen tájékoztatta a korábbi törvényességi vizsgálatai eredményéről is. 
	2. Az állami horgászjegy kiadásának az a módja, hogy azt az egyesület vagy a szövetség végzi, jogszerű ugyan, de rendezetlen az eljárás, ha a kiadást meg kellene tagadni. A jogorvoslati joggal egyetlen horgász sem élt (a panaszos sem), bár a panaszos szerint a horgászjegy szövetségi tagdíjfizetési feltétele mind a 400000 horgász jogát sérti. A jogorvoslat elmulasztása pedig az Obtv. idézett 16. § (1) bekezdése értelmében kizárná az országgyűlési biztos eljárását. A vizsgálatot ennek ellenére azért folytattam le, mert a probléma sok embert érint, továbbá mert a jogorvoslati kérelem hiánya maga is jelezhet visszás helyzetet. A jelentés tényállást megállapító részében pontosan idézett egyesületi igazolás ugyanis bizonyosan az "elutasító határozat" indokolása lett volna. Csakhogy a horgászjegyet kiadó egyesület nem jogosult a kérelem elutasítására, továbbá az érintettek ezt a kockázatot nem vállalták, mert az eljárás befejezéséig nem jutnának hozzá a horgászjegyhez (inkább fizetnek).
	Ha II. fokú - minisztériumi - eljárás lett volna, abból kiderült volna: jogszerű-e, ha az egyesület a tagdíjfizetéshez köti az állami horgászjegy kiadását. Álláspontom szerint nem. A törvényi feltétel ugyanis a horgász szervezeti tagság. A tagdíj nem fizetés alapján tehát előbb a tagságot kell megszüntetni, az erre vonatkozó egyesületi szabályozás alapján. A Legfelsőbb Bíróság egyik ítélete szerint az alapszabály rendelkezhet úgy, hogy amennyiben a tag vagyoni kötelezettségét huzamosabb ideig nem teljesíti, a tagok sorából törölni kell. (LB Kny.III.28.309/1997.)
	Figyelemmel arra, hogy az előbb kifejtettek szerint a horgászjegy-kiadás konkrét feltételének meghatározása, az elutasító döntéshozatal módja és ezért a jogorvoslat lehetősége rendezetlen, továbbá hogy emiatt legalábbis valószínűsíthető a törvénysértő gyakorlat, megállapítom a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), a jogorvoslati jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés) sérelmének közvetlen veszélyét, és intézkedésre az ajánlás szerint kérem fel a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert.
	3. A panaszos a Hht. 20. § (2) bekezdésének a horgászszervezeti tagságot előíró rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, mert az az egyesülési szabadságot (Alk. 63. § (1) bek.) korlátozza. Tekintettel arra, hogy törvény rendelkezésének alkotmányosságáról kell dönteni, ami az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik, a panaszt e részében - indítványként való elbírálásra - az Alkotmánybírósághoz átteszem.

Ajánlás
	Az állami horgászjegy kiadásával kapcsolatban a vizsgálati megállapítások 2. pontjában említett alkotmányos jogok sérelme közvetlen veszélyének megszüntetése érdekében - az Obtv. 21. § (2) bekezdésében foglalt jogkörömben - kérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, szíveskedjék megvizsgálni, milyen intézkedés szükséges ahhoz, hogy a horgászjegy iránti kérelmet elutasító döntést a sajátos eljárási mód esetén is jogszerűen hozhassák meg, és kérem, hogy a vizsgálata eredménye alapján intézkedjék.
	Kérem továbbá, szíveskedjék gondoskodni arról, hogy a halászati hatósági eljárásban közreműködők a törvényben előírt feltételek szerint adják ki a horgászjegyet, a jogsértő gyakorlat megszüntetésére hívja fel a figyelmüket, és ennek megtörténtét a hatóság ellenőrizze. 
	Kérem a Miniszter urat, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról és intézkedéséről az Obtv. 21. § (2) bekezdésének megfelelően a jelentés kézhezvételét követő 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2000. augusztus 7.

Gönczöl Katalin