OBH 2867/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kubinyi Katalin

Az eljárás megindítása

A Magyar Alkotóművészek Országos Egyesületének elnöke kért segítséget az Egyesület idős, nyugdíjas tagjai, illetve elhunyt tagjainak özvegyei és árvái, összesen 1525 fő jogos érdekeinek védelmében.

A megállapított tényállás

A Magyar Alkotóművészek Országos Egyesületének 1991. novemberében történt megalakulását megelőző időszak rövid ismertetése elengedhetetlenül szükséges a most kialakult helyzet megértéséhez.
1968. január 1-jén az Irodalmi Alap, a Képzőművészeti Alap és a Zenei Alap összevonásával jött lére a Művészeti Alap. Már 1967-ben megalkotta a Kormány a három Alap tagjainak egységes segélyezési rendszeréről szóló 26/1967. (VIII.26.) Korm.rendeletet. Ez a segélyezési rendszer már a Művészeti Alap keretében működött, annak 1992. szeptembere 30-án történt megszűnéséig. A 26/1967. (VIII.26.) Korm. rendelet úgy rendelkezett, hogy az Alap keresetpótló segélyt, terhességi, gyermekágyi segélyt, szülési segélyt, családi segélyt, nyugdíj segélyt, özvegyi nyugdíjsegélyt, árvasági segélyt, szülői nyugdíjsegélyt, temetkezési segélyt és rendkívüli segélyt folyósíthat. A felsorolt segélynemek megegyeztek a munkaviszonyban álló dolgozók társadalombiztosítási szolgáltatásaival. Az anyagi juttatásban az Alap tagjai, illetve az elhunyt tagok családtagjai részesültek. A segélyek fedezetéhez az Alap tagjai a munkaviszonyon kívüli alkotótevékenységükből származó tiszta jövedelmüknek a művelődésügyi miniszter által meghatározott százalékával voltak kötelesek hozzájárulni. A hozzájárulás alapjául szolgáló tiszta jövedelem kiszámításának módját is a művelődési miniszter szabályozta. Ugyancsak a miniszter határozta meg a segélyek fedezetéhez az Alap részéről történő hozzájárulás mértékét is. Ez gyakorlatilag mindig a befolyt segélyezési hozzájárulás és a ténylegesen felmerült költségek közötti differencia volt.
A művelődési miniszter rendeleteit az elmúlt 24 év alatt több ízben módosították. E módosítások következtében a segélyezési hozzájárulás mértéke a kezdeti 3 %-ról fokozatosan 10 %-ra emelkedett. A Művészeti Alap megszüntetésekor a 8/1985. (V.11.) MM rendelet volt hatályban. E rendelet szerint a nyugdíj segély, özvegyi nyugdíj segély, árvasági segély, szülői segély és rendkívüli segély iránti kérelmek elbírálását az Alap szakosztályainál működő segélyezési bizottságok végezték. A bizottságok elnökét és tagjait a művelődési miniszter bízta meg. A bizottságok határozata ellen az Alap szakosztályainak vezetéséhez lehetett fellebbezni. A segélyezési bizottság a művelődési miniszter előzetes hozzájárulásával az Alap tagjait, illetve annak családtagjait - a segélyezési feltételek hiányában is - a rendeletben meghatározott segélyben részesítette. A keresetpótló segély, a terhességi és gyermekágyi segély, valamint a családi segély iránti kérelmeket az Alap illetékes szakosztálya bírálta el. A Magyar Zeneszerzők és Szövegírók Szövetkezete megszűnt nyugdíjalapjának szerző tagjai részére a nyugdíj segélyeket az Alap folyósította. Az Alap tagja a munkaviszonyon kívüli alkotótevékenységből származó jövedelme 10 %-ával volt köteles hozzájárulni a segélyek fedezetéhez. A segélyek kifizetéséből adódó többletkiadást az Alap pénzeszközeiből kellett fedezni.
A Művészeti Alap 1968-tól 1983. decembere 31-ig, 15 éven át társadalmi szervezetként működött. A Minisztertanács 43/1983. (XI.20.) számú rendeltével 1984. január 1. napjától a Művészeti Alapot a művészeti alkotómunka támogatására létrehozott, a művelődési miniszter közvetlen felügyelete alá tartozó, önálló költségvetési szervként deklarálta. A hivatkozott jogszabály továbbra is előírta a külön jogszabályban - a 26/1967. (VIII.26.) Korm. rendeletben - foglaltak szerinti társadalombiztosítási jellegű juttatások biztosítását az Alap tagjai számára. E jogszabály - az 50/1988. (VI.28.) MT rendelettel történő módosítással részletezte - a Művészeti Alapot ún. központi kifizetőhelyként jelölte meg. Ez azt jelentette, hogy a gazdálkodó szervezetek a képző-, ipar- és fotóművészek, valamint az ipari tervező-művészeti alkotásért, vagy annak felhasználásáért járó szerzői díjat csak az Alapon keresztül utalhatták a művészeknek. A központi kifizetőhely létrehozása tette lehetővé azt, hogy a képző-, ipar- és fotóművészek munkaviszonyon kívüli művészi tevékenységéből származó tiszta jövedelmének 3-5-8, majd 10 %-át segélyezési járulékként az Alap közvetlenül levonhatta.
Az írók és zeneszerzők vonatkozásában végig fennmaradt az a jogszabályi rendelkezés, hogy a tagok jövedelmét közvetlenül kifizető szerv köteles a segélyezési járulékot levonni és a kiszámításra vonatkozó adatok közlésével az Alaphoz átutalni. Ez a rendszer addig működött megfelelően, míg nem túl sok állami könyvkiadó, újság, rádió és televízió fizetett ki írói és zeneszerzői honoráriumokat.
A már részletesen ismertetett segélyek anyagi fedezetét a művészek befizetései csak részben fedezték. A hiányzó összeget a vállalatok - majd 1984-től leányvállalatok - nyereségéből, az átengedett állami adóbevételekből (pl. a képes levelezőlap extraprofitjából) és az ún. Alap járulékból teremtették elő. 
Az Alap költségvetési szervvé történő átalakítását, ún. államosítását követően az adók állam általi átengedésének mértéke fokozatosan csökkent és 1988 végére megszűnt. Csökkentek a vállalati befizetések is, részben a műalkotások iránti fizetőképes kereslet hanyatlása és a vállalatok rossz gazdálkodása miatt, részben a korábbi - tőkeként számbajöhető - anyagi források állami elvonása miatt. Ez 1981-87 között 635 millió Ft-ot tett ki. Csökkentek a művész-befizetések is, a nehezedő gazdasági helyzet és a központi kifizetőhely megkerülése, a közvetlen kifizetés miatt. Egyre több magánkiadó, művészeti magánvállalkozás jött létre, követhetetlenné vált a honoráriumok kifizetése, így a segélyezési járulékok jó része behajthatatlanná vált
1989-től már állami költségvetési támogatásból kellett kiegészíteni az Alap saját bevételeit és tagjai befizetését. A támogatás 1989-ben 143 millió, 1990-ben 84 millió, 1991-ben 113 millió forint volt.
A szabad foglalkozású alkotóművészek egy egyéves időtartamot - 1992. március 1-től 1993. március 1-ig - leszámítva, csak igen gyenge szállal kötődtek az állami társadalombiztosításhoz. Mindösszesen szülési és temetési segélyt kaptak. Ezért is az Alapnak kellett havi 200 forint járulékot fizetnie minden szabad foglalkozású művész után. Az ún. betegbiztosítás különválásakor az állam megfelelően gondoskodott a szabad foglalkozású Alap-tagokról és a "kék kártyák"-at a művészek az állami költségvetés terhére kapták meg.
Az 1992. március 1. és 1993. március 1. közötti időszakban az Alap tagjaira, mint minden más magyar állampolgárságú szellemi szabad foglalkozású személyre kötelezően kiterjedt a társadalombiztosítási törvény hatálya. Így tehát a szerzői jogvédelem alá eső tevékenység után 54 % tb. járulékot kellett - kellett volna - fizetniük az Alap-tagoknak. A rendelkezés végrehajtása a művészek kemény ellenállásába ütközött. Ennek eredményeként sikerült egy év után a társadalombiztosítási törvény hatálya alól a művészeknek kikerülniük. A művészeknek a tb. törvény hatálya alá történ bevonása több szempontból kivihetetlennek tekinthető. Semmilyen rendelkezés nem történt az Alap tagjaként eltöltött évekről, évtizedekről. Azaz nulláról indult volna egy 59 éves művész is, és húsz évig kellett volna 54 % járulékot fizetnie ahhoz, hogy nyugdíjjogosult legyen, miközben tovább kellett volna a 10 %-os alapjárulékot is fizetnie, ha Alap-nyugdíjat kíván kapni, ez összesen 64 %-a az adóalapjának. A honoráriumok "bruttósítása" - mint az a személyi jövedelemadó bevezetésekor a bérből élőknél megtörtént - természetesen megvalósíthatatlan. A rendelkezés végrehajtása a művészek teljes ellehetetlenüléséhez vezetett volna.
1990 elejére egyre határozottabban fogalmazódott meg az Alap-tagoknak az az igénye, hogy történjék meg a Művészeti Alap vagyonának társadalmasítása, a szervezet megújítása, a hatékonyabb gazdálkodás elérése és a demokratikusan választott, művészekből álló testületek beleszólási jogának intézményesítése.
1991-ben az Alap átalakításának előkészítésére - választások útján - művészekből álló előkészítő bizottság jött létre. A Kormány is meghozta a 3353/1991. határozatát, melynek értelmében javasolja az állami költségvetési forma megszüntetését és a vagyon alapítványba tételét.
1991. novemberében az Alap tagjai létrehozták a Magyar Alkotóművészek Országos Egyesületét, amelybe néhány hónap leforgása alatt 5500 tag lépett át.
A Kormány 117/1992. (VII.29.) rendeletével megszüntette a Magyar Köztársaság Művészeti Alapját (Alap) és annak jogutódjaként létrehozta a Magyar Alkotóművészeti Alapítványt (Alapítvány). Az Alapítvány 1994. január 1-jétől közalapítványnak minősül.
A kormányrendelet egyidejűleg hatályon kívül helyezte a Művészeti Alap egységes segélyezési rendszeréről szóló 26/1967.  (VIII.26.) Korm. rendeletet. A rendelet 1.§ (4)  és (5) bekezdéseiben a Kormány úgy rendelkezett, hogy az Alap tagjai és családtagjaik részére 1992. október 1-ig megállapított nyugdíj segélyek (saját jogú, özvegyi, szülői nyugdíj segély) és árvasági segélyek folyósítását az Alapítvány veszi át és a járulékokat a nyugdíjakra vonatkozó rendelkezések szerint rendszeresen emeli. Ezeknek az ellátásoknak a folyósítását 2002. december 31-ig az állami költségvetés fedezi. E rendeletben vállalt kötelezettségének a Kormány oly módon tesz eleget, hogy az állam éves költségvetésében a XVIII. Fejezet (Művelődési és Közoktatási Minisztérium) 7. alcímszám (alapítványok támogatása) alatt biztosít egy meghatározott összeget a Magyar Alkotóművészeti Közalapítvány számára. 1995-ben ez az összeg 270 millió forint volt.
A költségvetési támogatás azonban rendszeresen késve érkezik a Közalapítvány számlájára, így
az 1995.  január havi 22,5 millió forint támogatás		január 20-án érkezett,
	   április havi támogatásból  7 millió forint		április 19-én érkezett,
	   május havi támogatásból  8 millió forint		május 26-án érkezett,
	   június havi támogatásból  8 millió forint		június 27-én érkezett,
	   július havi  támogatásból  3 millió forint		július  28-án érkezett.

A Közalapítvány nehéz anyagi helyzete miatt általában nem tudja a költségvetés helyett megelőlegezni a nyugdíjakat, így az ellátásokat a jogosultak rendszeresen késve kapják. A hivatkozott kormányrendelet vállalt rendszeres emelés fedezetének átutalása még komolyabb gondot jelent.
Az elmúlt évi - 1995. január 1-jei visszamenőleges hatállyal végrehajtott - nyugdíjemelésre 1995. szeptemberében került sor. Ennek első kilenc hónapra eső hatása 7,527.000 Ft többletkiadás volt. Ezt az összeget a Közalapítványnak kellett kigazdálkodni, megelőlegezni. Az MKM ugyanis vonakodott biztosítani a nyugdíjemelések fedezetét, amelyet végül is az utolsó pillanatban, december 29-én utalt át egy összegben a MAK bankszámlájára, 10,037.000 Ft értékben. (Az Alapítvány igazgatója, Hajósné dr.Vértes Antónia a nyugdíjemeléseket is magában foglaló 1995. évi nyugdíj segély 270 millió Ft fedezetét még 1995. június 29-én igényelte Szabó Tamás MKM gazdasági helyettes államtitkárhoz írt levelében. 1995. szeptembere 11-én az igazgatónő Bukovszky Magdolna MKM főosztályvezető-helyetteshez folyamodott és kérte a nyugdíjemelés forrása biztosításának hiányában a "régi" nyugdíjak szeptember havi kifizetésénél előállt 575.000 Ft fedezethiány pótlólagos átutalását. 1995. szeptember 15-i válaszlevelében Bukovszky Magdolna sajnálattal értesítette az Alapítvány igazgatóját, hogy a kért támogatást nem áll módjában a MKM-nek folyósítani, "mivel a tárca sem kapta meg a pótlólagos támogatást" a Pénzügyminisztériumtól. 1995. szeptember 21-én ismét Szabó Tamás helyettes államtitkárnak írt levelet Hajósné dr.Vértes Antónia igazgatónő. A levélben az Alapítvány Kuratóriumának álláspontjára hivatkozva kérte a 10,037.000 Ft éves szintű nyugdíjemeléssel növelt 1995. évi nyugdíjfolyósítási kötelezettség fedezetének biztosítását. 1995. október 9-én az Alapítvány vezetősége az MKM Képzőművészeti Főosztályának, Szepes Erzsébetnek elküldött faxban kérte az intézkedést. 1995. november 27-én kelt levélben ismét Bukovszky Magdolna hatékony közbenjárását kérte az igazgatónő a nyugdíjemelések fedezetének mielőbbi átutalása céljából. A felsorolt kérelmek eredményeként a Pénzügyminisztérium az utolsó pillanatban, 1995. december 29-én átutalta az MKM-en keresztül a nyugdíjemelések fél éven keresztül szinte folyamatosan igényelt 10,037.000 Ft fedezetét.)
A szeptemberi folyósítási kötelezettség majdnem száz napos késedelme súlyos likviditási zavarokat okozott az Alapítvány pénzgazdálkodásában.
Az Alapítványnak 1992-ben, a Közalapítvánnyá válásakor átadott vagyon ténylegesen 500 millió Ft-tal kevesebb volt az alapító okiratban rögzített vagyoni értéknél. A Kormány 2062/1993. (XII.31.) határozatában - miután az Alapítvány uditált vagyoni hiányát elfogadta - a pénzügyminiszter felelőssége mellett azonnali határidő megjelöléssel kötelezte a Kincstári Vagyonkezelő Szervezetet az Alapítvány 368 millió Ft-os hiányának pótlására. Ennek végrehajtására azonban csak igen kis hányadrészben került sor.
Később, a 2046/1995. (III.1.) Korm. határozatban elrendelt vagyoni átvilágítás intézkedési és pénzügyi terv benyújtása alapján a 2239/1995. (VIII.24.) határozatában hagyta ismét jóvá a Kormány a Magyar Alkotóművészeti Közalapítvány részére a 368 millió Ft vagyonpótlást. Felelősként ismét a pénzügyminisztert jelölte meg. A határozat 1. pontja szerinti 60 millió Ft-ot, mint a vagyonpótlás első részletét, 1995. októberében a Pénzügyminisztérium az Alapítvány rendelkezésére bocsátotta. A fennmaradó 308 millió Ft 305 millió Ft-ra módosítva az 1996. évi központi költségvetésben került jóváhagyásra.
Az 1996. évi állami költségvetés XVIII. Művelődési és Közoktatási Minisztérium című Fejezetében a Magyar Alkotóművészeti Közalapítvány "Egyéb működési célú támogatások, kiadások" néven 625 millió Ft kiemelt előirányzattal hagyták jóvá. Ez az előirányzat az MKM költségvetésében az alábbi két támogatási célt foglalja magában:
	Nyugdíj segély			317 millió  Ft  és
	Vagyonpótlás				305 millió  Ft.
Az MKM 1996. január 15-én 52,083.000 Ft költségvetési támogatást utalt át az Alapítványnak, mely összeg az éves előirányzat 1/12-ed része. Ebből arra lehet következtetni, hogy a Pénzügyminisztérium nemcsak a nyugdíj segélyt, hanem a vagyonpótlást is havi ütemezésben kívánja az Alapítvány rendelkezésére bocsátani.
Február 1-én kelt levelében Hajósné dr.Vértes Antónia, az Alapítvány igazgatója a Pénzügyminisztérium közigazgatási államtitkárához, dr.Draskovics Tiborhoz fordult. Tekintettel a Kormány határozatára, kérte a számukra több szempontból elfogadhatatlan intézkedés, vagyis a 308 millió Ft vagyonpótlás részleteiben való késleltetett biztosításának a megszüntetését és a vagyonpótlás egy összegben való átutalását.
A pénzügyminiszter kötelezettségét a Kormány 2098/1994. (IV.25.) határozata megállapította azzal, hogy elrendelte a Kincstári Vagyonkezelő Szervezet hasznosítási bevételéből történő egyszeri vagyonpótlást 368 millió Ft összegben. Ennek felelőse a pénzügyminiszter. A megjelölt határidő pedig azonnali.
Ezt erősítette meg a Kormány 2239/1995. (VIII.24.) határozata a Magyar Képzőművészeti Alap vagyonpótlásáról. Ennek a határozatnak 2. pontja szerint az 1996. évi költségvetésbe az Alap vagyonpótlásaként 268 millió Ft-ot kell tervezni. Ez meg is történt, hiszen az 1996. évi költségvetésről szóló 1995. évi CXXI. törvényben a XVIII. MKM c. Fejezetében került elfogadásra a 305 millió Ft vagyonpótlás.
Tekintettel arra, hogy az eredeti határozat szerinti 368 millió Ft-ból 60 millió Ft vagyonpótlást a költségvetés már átutalt az Alapítvány részére, a fennmaradó 1996. évi költségvetés szerinti 305 millió Ft átutalása egy összegben és nem részletekben való, késleltetett módon teljesítendő kötelezettsége a költségvetésnek. Ennek biztosításáért pedig a pénzügyminiszter a felelős.

A vizsgálat megállapításai

Amennyiben a 305 millió Ft vagyonpótlás átutalása nem történik meg a Magyar Alkotóművészeti Alapítvány részére a Kormány határozatának megfelelően, megoldhatatlanná válik a volt Alap-tagok és családtagjaik részére a segélyek folyósítása. Ezek a segélyek idős, sok esetben már munkaképtelen emberek részére a létminimumot biztosítják, hiszen az Alap tagjai mint művészek nem álltak munkaviszonyban, így nyugdíjjogosultságot sem szereztek és ebből következően semmi más jövedelmük nincs, csupán ez a segély.
A 117/1992. (VII.29.) Korm.rendelet 1.§ (5) bekezdése szerint a nyugdíj segélyek folyósítását csupán 2002. december 31-ig fedezi az állami költségvetés. Ezt követően a nyugdíj segélyek folyósításának fedezetét már a Magyar Alkotóművészek Alapítványának kell megteremteni. Amennyiben az előzőekben megjelölt vagyonpótlást a Pénzügyminisztérium nem utalja át az Alapítvány részére, nem lesz megfelelő vagyoni alap a nyugdíj segélyek folyósítására.
A megszüntetett Művészeti Alap és a Magyar Alkotóművészek Országos Egyesületének tagjai  nyugellátásáról szabályzatot alkotott és fogadott el a MAOE Választmánya, mely 1996. január 1-jén lépett hatályba. Ez azonban megfelelő vagyon hiányában nem tudja biztosítani a volt Alap-tagoknak és családtagjaiknak a segélyek folyósítását.
A Pénzügyminisztérium közigazgatási államtitkára, dr. Draskovics Tibor a Magyar Alkotóművészek Alapítványa elnökének, Hajósné dr.Vértes Antóniának 1996. február 1-jén írt levelére választ nem adott, a levélben megjelölt vagyonpótlást a 282,334.000 Ft-ot a Pénzügyminisztérium az Alapítvány részére nem utalta át.
Ezzel az eljárásval a Pénzügyminisztérium megsértette a Magyar Köztársaság Alkotmányának 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét. ezzel együtt sérelmet szenvedett az alkotmány 74/E.§ (1) bekezdésében megfogalmazott, a szociális biztonsághoz fűződő állampolgári jog:"A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz, öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."

Ajánlások

A lefolytatott vizsgálat eredményeként az alábbi ajánlásokat teszem:

Felhívom a pénzügyminisztert, hogy a 2098/1994. (IV.25.) Korm.határozatban megállapított és a 2239/1995. (VIII.24.) Korm. határozatban pontosított, a Magyar Alkotóművészeti Alapítvány javára történő vagyonpótlásnak - tekintettel a Kormány határozatában meghatározott határidőre - azonnali hatállyal tegyen eleget.

Felhívom továbbá a pénzügyminisztert, tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az 1996. évi állami költségvetés XVIII. Művelődési és Közoktatási Minisztérium Fejezetében a Magyar Alkotóművészeti Közalapítvány javára meghatározott nyugdíj segély minden hónapban késedelem nélkül kerüljön átutalásra.

Budapest, 1996. április 12.

Gönczöl Katalin