OBH 2457/1995., 3050/1995., 3054/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző:  dr. Horváth Judit

Az eljárás megindulása

Budapest Főváros Közgyűlése 1995. november 1-jén meghozta a települési szilárd hulladék részét képező háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételéről szóló 67/1995. (XI.1.) számú rendeletét. A rendelet megalkotása óta több, a rendeletet kifogásoló panasz érkezett az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Ugyancsak sok panasz érkezett a vidéki önkormányzatok szemétszállítást szabályozó rendeletei ellen. Annak érdekében, hogy e témában a törvénynek megfelelő egységes jogalkotást és jogalkalmazást elősegítsem, az ügyben 1996. január 23-án vizsgálatot indítottam. 

A megállapított tényállás

Budapesten a Fővárosi Közgyűlés fenti számú rendelete 1996. január 1-től kezdődően, az addig ingyenes szemétszállítást - a vidéken már évek óta folytatott gyakorlathoz hasonlóan - visszterhes szolgáltatássá alakította. Az ingyenes szolgáltatás szférájából a piac viszonyai közé való átmenet több problémát vetett fel a lakosság körében.
Panaszosok az alábbiakat kifogásolták:
•	a szemétszállítási díjat miért a kukák teljes darabszáma után kell fizetniük, miért nem a ténylegesen ürített kukák darabszáma után,
•	a szolgáltató miért nem kíséri figyelemmel, hogy csak a megtelt kukákat ürítsék,
•	a szemétszállítási díjat miért a társasháznak számlázzák, emiatt a költségek lakásonkénti megosztásáról a lakóközösségnek kell döntenie, 
•	miért a szolgáltató dönti el, hogy hány literes és hány darab kukát köteles tartani a tulajdonos, holott a díjat fenti összetevőkből számítják, 
•	miért a tulajdonos feladata a kukák mosása, hiszen a fővárosi rendelet a karbantartást a szolgáltató kötelezettségeként írja elő,
•	a szolgáltató kamatot számít fel késedelmes fizetés esetén, a késedelmi kamat a mindenkori jegybanki alapkamattal egyezik meg, holott közös költség késedelmes megfizetése esetén csak 20 %-os késedelmi kamat felszámítására ad lehetőséget a Ptk.

Az ügy jogszabályi háttere

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 8.§ (1) bekezdése előírja, hogy a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében ”a településtisztaság biztosítása”. E § (3) bekezdése szerint pedig ”törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról... gondoskodjanak.”
A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló 1991. évi XX. tv. 21.§-a megállapítja: ”A közterület tisztántartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik, külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően.”
Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételét az 1995. évi XLII. tv. írja elő. A törvény 1.§ (1) bekezdése alapján a helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről  -  a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon  -  a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni.
A (3) bekezdés szerint a helyi önkormányzat a kötelező közszolgáltatás elvégzésére nyilvános pályázatot hirdet. A 2.§ szabályozza a helyi önkormányzati rendelet tartalmát. Így a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
•	a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület hatá-rait;
•	a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző intézmény vagy szakvállalkozás (szolgáltató) megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a szolgáltató a közszolgáltatás teljes körét valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen köteles ellátni;
•	a közszolgáltatás ellátásnak rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit (Ptk. 226.§ (1) bek.);
•	közüzemi szolgáltatás esetén (Ptk. 388.§) a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
•	az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.

A 4.§ (3) bekezdése felhatalmazza a belügyminisztert, illetőleg a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert, hogy rendeletben állapítsa meg a kötelező közszolgáltatás szakmai követelményeit, valamint a tevékenység körét és az ellátásra való jogosultság feltételeit.
Ugyanezen szakasz (4) bekezdése kimondja, hogy e törvény végrehajtását szolgáló rendeletalkotásról a fővárosban Budapest Főváros Közgyűlése gondoskodik.
A köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II.21.) ÉVM-EüM együttes rendelet 2.§ (1) bekezdése a következőket írja elő: "A köztisztaság megőrzésében mindenki köteles hathatósan közreműködni és a települési környezet (különösen a közterületek) szennyeződését, fertőzését eredményező tevékenységtől, illetőleg magatartástól tartózkodni.
(2) Városokban, körzetközpontokban, kiemelt gyógy- és üdülőhelyeken, továbbá, ahol a terület rendeltetése azt szükségessé teszi, a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenység ellátásáról szerevezett módon kell gondoskodni.
3.§ E rendelet alkalmazása szempontjából
e/	háztartási hulladék (szemét): a lakásokban, valamint a lakás, üdülés, pihenés céljára használt egyéb helyiségekben, valamint a lakók közös használatára szolgáló helyiségekben és területeken keletkezett szilárd hulladék, így pl. a salak (beleértve a központi fűtésből keletkezett salakot is), a rongy, a söpredék, hamu, korom, edény, eszköz, ablaküveg, papír, konyhai hulladék (ideértve a műanyag konzervdobozt, üveget, kisebb méretű bútordarabot, továbbá a kisebb mennyiségű falvakolat, a kerti és gazdasági hulladék, falomb, nyesedék, valamint a lakásban folytatott kisipari tevékenység gyakorlásából keletkezett hulladék, ha a naponta keletkező mennyisége nem haladja meg a meghatározott szokásosnak minősülő mennyiséget;
g/	köztisztasági szolgáltatás (a továbbiakban: szolgáltatás) megrendelés, illetőleg megbízás alapján a közterületek tisztántartása, valamint a települési szilárd hulladék kezelése, továbbá a 8.§ a/ és b/ pontjában említett szervezetek hulladék-ártalmatlanítási és hasznosítási tevékenysége;
i/	kezelés: a települési szilárd hulladék összegyűjtése, átmeneti tárolása és a kijelölt lerakóhelyre való elszállítása;
8.§  A szolgáltatás ellátására jogosultak
a/	az e célra létesített közüzemi vállalatok;
b/	azok a gazdálkodó szervezetek (Ptk. 685.§ c/ pont), amelyeknek az a tevékenységi körébe tartozik;
c/	az arra vonatkozó jogosítvánnyal rendelkező kisiparosok, magánszemélyek (ideértve a jogi személyek társulásait és magánszemélyek társaságait is).
9.§ (1) Olyan szervezett szolgáltatás esetén, amikor a háztartási hulladékok összegyűjtése (elszállítása) kizárólag a szállító gépjárműhöz tartozó szabványos (meghatározott méretű és szerkezetű) hulladékgyűjtő vagy tárolóedénnyel (a továbbiakban: tárolóedény) végezhető, ezek megfelelő mennyiségben történő beszerzéséről, javításáról, pótlásáról és a szolgáltatással érintett ingatlanokon való elhelyezéséről (odaszállításáról) a szolgáltató köteles gondoskodni.
(3) A tárolóedények rendeltetésszerű használatáról, tisztán tartásáról és megőrzéséről, továbbá - nem szabványos edénnyel történő gyűjtés esetén - az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettségek teljesítéséről az ingatlan tulajdonosa köteles gondoskodni.
Az 1959. évi IV. tv. (Ptk.) 198.§ (2) bekezdése kimondja, hogy jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti. E szakasz (3) bekezdése szerint szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ilyen kötelezettséget a Ptk. 685.§ a/ pontja figyelembevételével csak törvény vagy kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között önkormányzati rendelet írhat elő.
A Ptk. 226.§ (1) bekezdése szerint ”jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.”
A Ptk. 388.§ (1) bekezdése értelmében ”jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre.”
A Ptk. 301.§ (1) bekezdése szabályozza a késedelmi kamatot, mely szerint ”pénztartozás esetében - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik vagy a felek másként nem állapodnak meg - a kötelezett a késedelembe esés időpontjától kezdve akkor is köteles évi húsz százalék kamatot fizetni, ha a tartozás egyébként kamatmentes. A kamatfizetési kötelezettség akkor is beáll, ha a kötelezett késedelmét kimenti.”
Az 1997. évi 11. tvr. 10.§ (2) bekezdése alapján a társasházzal kapcsolatos egyéb közös kiadások (kezelési és üzemeltetési költség stb. - ha az alapító okirat eltérően nem rendelkezik - a tulajdonostársak között tulajdoni hányaduk arányában oszlanak meg. 

A vizsgálat megállapításai és az érintett alkotmányos jogok

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 1.§-a szerint ”az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
A vonatkozó jogszabályok és a panaszok összevetése után megállapítottam, hogy Budapest Főváros 67/1995. (XI.1.) számú rendelete nem ellentétes az alkotmánnyal. Előírásai az alkotmányos alapjogokat nem sértik.
Eljárásom során a következő alkotmányos jogot vizsgáltam:
Az Alkotmány 9.§ (1) bekezdésében deklarált piacgazdaság alkotmányos elvének lényeges eleme a szerződési szabadság. 
Ennek általános szabályát a Ptk. 200.§ (1) bekezdése fogalmazza meg: ”A szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg.” Ennek azonban elvi korlátai a Ptk. 226.§ (1) bekezdésében, valamint a 198.§ (2) bekezdésében foglaltak, mely szerint a szerződés egyes tartalmi elemeit jogszabály meghatározhatja, valamint az is, hogy jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti. A Ptk. ennek előírására felhatalmazást ad a 685.§ a/ pontjára figyelemmel a törvénynek, kormányrendeletnek és törvényi felhatalmazás alapján, a törvény keretei között önkormányzati rendeletnek is.
A vizsgált esetben a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételét - a Ptk. fenti előírásainak megfelelően - törvény (1995. évi XLII. tv.) rendelte el. A szerződés egyes tartalmi elemeit pedig (Ptk. 226.§ (1) bek.) törvényi felhatalmazás birtokában a Fővárosi Közgyűlés határozata meg (díj kiszámításának módja, a szolgáltató cég kijelölése, a díjkedvezmények meghatározása stb.).
Fentiek alapján megállapítottam, hogy a szolgáltatás kötelező igénybevételének elrendelése, valamint a szerződés tartalmának meghatározása, így a díj kiszámításának módja nem alkotmányellenes.
Érthetően a legtöbb probléma a társasházak viszonylatában merül fel, ahol több tulajdonos él együtt és gondot okozhat a díj mértékének lakásonkénti meghatározása. Azonban egyetlen jogszabály sem lehet annyira részletes, hogy az életben előforduló valamennyi esetre szabályokat tartalmazzon. Így a főváros rendelte sem képes előírni, hogy a társasházakon belül hogyan osszák el a költségeket. Mivel a gyakorlatban megoldhatatlan, hogy a társasházakban minden egyes lakástulajdonos külön szeméttároló edényt kapjon, illetve hogy a lakásban lakók száma alapján állapítsák meg a díjat, legoptimálisabb megoldás a kukák darabszáma utáni díjmegállapítás. A rendelet éppen a tulajdonostársak szerződési szabadságát tartja tiszteletben akkor, amikor a társasházra bízza, hogy a helyi adottságoknak legjobban megfelelő költségviselést határozzák meg. Az 1997. évi 11. tvr. 10.§ (2) bekezdése egyébként kimondja, hogy a társasházzal kapcsolatos egyéb közös kiadások (kezelési és üzemeltetési költség stb.) - ha az alapító okirat eltérően nem rendelkezik - a tulajdonostársak között tulajdoni hányaduk arányában oszlanak meg. Ez a szabály irányadó lehet a díj elosztási elveinek meghatározásához.
A fővárosi rendelet 5.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a szolgáltató köteles a tulajdonos által kért méretű és mennyiségű gyűjtőtartályt - a (2)-(3) bekezdésben foglaltakra is figyelemmel - a tulajdonos rendelkezésére bocsátani. Tehát a tulajdonosoknak kell meghatározni a megadott paraméterek (3,0 liter/fő/nap) alapján, a számukra legoptimálisabb nagyságú gyűjtőtartályok darabszámát.
A rendelet 5.§ (4) bekezdése szabályozza a gyűjtőtartályok karbantartását, illetve cseréjét, melyet a szolgáltató kötelezettségként ír elő. Az 1986. (II.21.) ÉVM-EüM együttes rendelet 9.§ (3) bekezdése viszont kimondja, hogy a tárolóedények rendeltetésszerű használatáról, tisztántartásáról és megőrzéséről az ingatlan tulajdonosa köteles gondoskodni.
A mindenkori jegybanki alapkamatnak megfelelő késedelmi kamat kikötésére a Ptk. 301.§ (1) bekezdése hatalmazta fel a Fővárosi Közgyűlést. E szakasz szerint jogszabály a 20 %-os mértéktől eltérően is meghatározatja a késedelmi kamatot. Jogszabálynak minősül a Ptk. 685.§ a/ pontja alapján az önkormányzati rendelet is, amennyiben törvényi felhatalmazás alapján jön étre.
Mivel a szemétszállítási díj a közös költség része, ennek nem fizetése esetén a társasház közösség a nem fizető tulajdonostárssal szemben polgári peres eljárás keretében az elmaradt közös költség mellett kértérítésként követelheti a két késedelmi kamat közötti különbözetet is.
Elismerve azt a tényt, hogy a szemétszállítás fővárosi szabályozása gazdaságilag érzékenyen érinti az állampolgárok nagy részét, nem vitatható, hogy a Fővárosi Közgyűlés rendeletére szükség volt. Mindenkinek érdeke az, hogy a háztartási hulladékot továbbra is elszállítsák, hiszen ezzel válik biztosítottá a nagyobb társadalmi érdek, a közegészségügy követelményeinek érvényrejuttatása. E közegészségügyi feladatnak a Fővárosi Önkormányzat gazdasági kényszerűségből ingyenes szolgáltatás útján már eleget tenni nem tud, így - a vidéken már évek óta folytatott gyakorlatnak megfelelően - csak díj ellenében képes szolgáltatási kötelezettségét ellátni.

Ajánlás

Annak ellenére, hogy vizsgálatom során alkotmányos visszásságot nem észleltem, megállapítottam, hogy az 1995. évi XLII. tv. 4.§ (3) bekezdésében foglaltaknak a belügyminiszter, valamint a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter még nem tett eleget.
Bár a törvény nem állapít meg határidőt a két miniszter számára, de a Fővárosi Közgyűlés hiányzó miniszteri rendelet megalkotásáig nem tudja a szolgáltatás ellátására kiírni pályázatát. A jogszabály hiánya jogalkalmazási bizonytalanságokhoz vezethet, így alkalmas lehet arra, hogy az Alkotmány 9.§ (2) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét veszélyeztesse és ezzel alkotmányos visszásságot okozzon.

Ezért az 1993. évi LIX. tv.  25.§-a alapján a következő ajánlást teszem:

A belügyminiszter, valamint a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter mielőbb alkossa meg a kötelező közszolgáltatás szakmai követelményeiről, valamint tevékenységi köréről és az ellátására való jogosultság feltételeiről szóló rendeletét. ® (16/1996. (VII.15.) BM-KTM.)
Ezzel lehetővé válik, hogy a szolgáltatás piacán a monopolhelyzet megszűnjön, esetleges kedvezőbb feltételeket teremtve a szolgáltatást igénybevevőknek.

Budapest, 1996. február 15.

Dr. Gönczöl Katalin