OBH 2373/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Bácsi Zsuzsanna

Az eljárás megindítása

Panaszos sérelmezte, hogy a szomszédos, tehergépkocsi tárolására használt telep működésével kapcsolatos bejelentéseire nem intézkedett az önkormányzat.

Vizsgálatot az alkotmányban rögzített panaszjog és egészséges környezethez való jog érintettsége miatt indítottam.

A vizsgálat alapján megállapított tényállás

Egy teherfuvarozó kérelmére a jegyző 1993. augusztus 19-én kelt, 1432/93.sz. határozattal a MÁV-tól bérelt területre, tehergépkocsi tárolása céljából ideiglenes telepengedélyt adott. Az engedély szerint a vállalkozó az iparterület kijelölése után a telephelyét áthelyezi. A panaszos bejelentése után a polgármesteri hivatal - 1995. július 24-én kelt - 1647/95. sz. határozatában telep üzemeltetésének részletes feltételeit meghatározta és a telepengedélyt fenntartotta. Panaszos a határozatot megfellebbezte, de a közigazgatási hivatal másodfokon a határozatot 1995. december 28-án helyben hagyta.
A panaszos 1996. március 4-én ismét benyújtotta panaszát. Jegyző helyszínen nem ellenőrizte, hogy a vállalkozó betartja-e az engedélyben foglaltakat.
Az 1993. évben elfogadott részletes rendezési tervben kijelöltek ipari területet. Azonban a tervben foglaltak érvényesítésére nem került sor. Egyeztetés hiánya miatt az iparterület bekerült a kárpótlási földalapba, ezért az RRt-ben foglaltaknak nem szerezhettek érvényt. Iparterület hiányában a bejelentések ellenére sem kötelezték a vállalkozót telephelye áthelyezésére.
Vizsgálatom és a közigazgatási hivatal beavatkozásának hatására az új jegyző 1997. év nyarától intézkedéseket tett a telep áthelyezése érdekében.

Alkalmazandó jogszabályok

20/1982. (X.12.) IpM rendelet a telepengedély alapján gyakorolható ipari tevékenységekről és a telepengedélyezés rendjéről. (1997. július 2-i hatállyal a 85/1997. (V.28.) Korm. rendelet hatályon kívül helyezte.)
7.§ (1) A jegyző a telepengedélyt akkor adja meg, ha a telep megfelel a munkavégzésre (munkahelyre) vonatkozó előírásoknak és a kisiparos tevékenységének a környezetre gyakorolt hatása nem haladja meg a megengedhető mértéket.
(2) A jegyző a telepengedély megadásával kapcsolatban az engedély megadásakor, vagy a körülmények jelentős változása miatt később is kötelezheti a kisiparos meghatározott munkálatok elvégzésére, illetve intézkedés megtételére.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól.
3.§ (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni...
(3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. 

Ae. 4.§ 1997. VI. 1-től hatályos szövege
4.§ (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az első fokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
(3) Adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének az ügyfél kérelme alapján kiadott utasítására tizenöt napon belül köteles eleget tenni kötelezettségének.
(4) Ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a főpolgármester, a polgármester, a közgyűlés elnöke, a bizottság, a részönkormányzat testülete az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője felhívja a képviselő-testületet, hogy legközelebbi ülésén, de legkésőbb harminc napon belül határozzon.
(5) Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.
(6) A közigazgatási és önkormányzati szervtől - a (2) és (4) bekezdésében foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
(7) Az (1), (2), (3) és (5) bekezdésben foglaltakat a fellebbezési eljárásra is alkalmazni kell.
13.§ (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
42.§ (1) Az államigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. "...
43.§ (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a/ az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b/ a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c/ az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d/ a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatást is mellőzhető...
63.§ (1) A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, kivéve, ha a közigazgatási szerv a határozat azonnali végrehajtását rendelte el.
(2) A határozat azonnali végrehajtását akkor lehet elrendelni, ha
a/ életveszély miatt vagy a közbiztonság érdekében az szükséges, illetőleg az azonnali végrehajtás elmaradása jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna,
b/ a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik,
c/ törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet más fontos ok miatt lehetővé teszi.
(3) A határozat azonnali végrehajtását a határozatban ki kell mondani, és külön meg kell indokolni.
72.§ (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik - az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól...
(2) Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.
(3) A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, azonban a közigazgatási szerv határozatát a közérdekre, vagy az ügyfél nyomós érdekére tekintettel azonnal végrehajthatóvá nyilváníthatja. A fél a keresetlevélben a végrehajtás felfüggesztését kérheti.

1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól
25.§ (1) A települések területén a környezet terhelhetősége és a településrészek rendeltetése alapján a rendezési tervben övezeteket kell meghatározni.
(2) Az egyes övezetekben folytatható tevékenységek a külön jogszabályban a környezetterhelés jellege alapján meghatározott védőtávolság, védőterület megléte és a védelmi előírás megtartása esetén engedélyezhetők.
(3) A kijelölt védőterületen vagy védőtávolságon belül az adott övezet rendeltetésével össze nem férő tevékenység - külön védelmi intézkedés nélkül - nem folytatható.
Zaj és rezgés
31.§ (1) A környezeti zaj és a rezgés elleni védelem kiterjed mindazon mesterségesen keltett energiakibocsátásokra, amelyek kellemetlen, zavaró, veszélyeztető vagy károsító hang-, illetve rezgésterhelést okoznak.
(2) A zaj és a rezgés elleni védelem keretében műszaki, szervezési módszerekkel kell megoldani:
a/ a zaj- és a rezgésforrások zajkibocsátásának, illetve rezgésgerjesztésének csökkentését;
b/ a zaj- és rezgésterhelés növekedésének mérséklését vagy megakadályozását;
c/ a tartósan határérték felett terhelt környezet utólagos védelmét.
46.§ (1) A települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében
a/ biztosítja a környezet védelmét szolgáló jogszabályok végrehajtását, ellátja a hatáskörébe utalt hatósági feladatokat;
4.§ E törvény alkalmazásában
a/ környezeti elem: a föld, a levegő, a víz, az élővilág, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői.
110.§ (5) A törvény rendelkezéseit - a (6) bekezdésben foglaltak kivételével - az első fokú határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kell.
(6) A környezeti elemekre és az azokat veszélyeztető tényezőkre vonatkozó új jogszabályok hatálybalépéséig a szabályozás tárgyát képező kormány-, illetőleg miniszteri rendeletek előírásait kell alkalmazni. 
(7) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy
a/ megállapítsa a települési önkormányzat polgármesterének és jegyzőjének részletes környezetvédelmi államigazgatási hatáskörét;
b/ meghatározza a környezetvédelmi felügyelőségek feladat- és hatáskörét.

12/1983. (V.12.) MT rendelet a zaj- és rezgésvédelemről
A zaj- és rezgésvédelemről
A Minisztertanács az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény 53.§-ának (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a következőket rendeli:
2.§ (3) Veszélyes mértékűnek minősül az a zaj is amelyre - jellegéből adódóan - határértéket nem lehet előírni, illetőleg a zajkeltés azonos körülmények között nem ismételhető, de érzékszervi észleléssel megállapíthatóan emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja.
12.§ (1) A környezetvédelmi hatóság meglevő üzemi létesítményre - a 9.§ (2) bekezdésében meghatározott módon - zajkibocsátási határértéket állapíthat meg és előírhatja annak teljesítési határidejét.
(2) Az (1) bekezdés szerinti zajkibocsátási határérték megállapításának módját és a vizsgálati módszereket a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter állapítja meg.
Záró rendelkezések
25.§ Zaj- és rezgésvédelmi ügyekben az első fokú környezetvédelmi hatósági jogkört:
a/ szolgáltató tevékenységet ellátó új és működő üzemi létesítmény esetén a 15.§ (1) és (2) bekezdése alapján indult ügyekben a polgármester, a 6.§ (1) bekezdés, a 12.§ (1) bekezdés, a 13.§ (2) bekezdés és a 21.§ alapján indult ügyekben a jegyző;
b/ egyéb üzemi létesítmény esetén a területileg illetékes környezetvédelmi felügyelőség,
c/ szolgáltató és egyéb tevékenységet egyaránt ellátó üzemi létesítmény esetén a felügyelőség gyakorolja.

Melléklet a 12./1983. (V.12.) MT rendelethez
Zaj- és rezgéskibocsátással járó szolgáltatási tevékenységek
	0945	Garázsszolgáltatás, parkolás és járműőrzés (6350)
	20	Egyéb szolgáltatás

Érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2.§ (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
18.§ A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
64.§ A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
70/D.§ (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

Vizsgálat megállapításai

Megállapítottam, hogy 1993. augusztus 19-i határozatában a jegyző a telepengedélyt ideiglenes jelleggel adta meg.
Az akkor hatályos 20/1982. (X.12.) IpM rendelt nem adott arra lehetőséget, hogy telepengedélyt ideiglenes jelleggel adjanak meg. Ugyanis, ha a telep engedélyezésének nincsenek meg a feltételei, akkor az engedély nem volt megadható. Ha a telep megfelelt a környezeti stb. előírásoknak, akkor a működési feltételek meghatározásával végleges telepengedélyt kellett kiadni.
Megállapítom, hogy panaszos 1995. július 15-én beadott kérelmére folytatott eljárásban, 1995. júliusa és 1995. szeptembere között végeztek a telepen helyszíni ellenőrzéseket, a telepengedély visszavonásával kapcsolatos eljárás során. Eljárás során szabálytalanságot nem észleltek, feljegyzés szerint a fuvarozó a telepengedélyben foglalt korlátozásokat betartja, ezért e telepengedélyt nem vonták vissza. A határozatban nem utaltak arra, hogy a telepengedélyt ideiglenes vagy végleges jelleggel adták meg.
Fuvarozó 1995. szeptemberében az ÁNTSZ hozzájárulásával bővítette a telepengedélyben meghatározott gépkocsi parkját. Az ÁNTSZ határozata a telepengedélyben írt feltételekkel adta meg hozzájárulását. Az ÁNTSZ-hez panaszbejelentés nem érkezett, ezért helyszíni ellenőrzést nem tartottak.
Iratokból megállapítható, hogy panaszos 1996. március 4-i ismételt bejelentése után, 1996. március 18-án a polgármesteri hivatalban rögzítették a vállalkozó nyilatkozatát arról, hogy a telepengedélyben rögzített feltételeket betartja, a panaszos bejelentését, mint rágalmazást visszautasítja. Az ügyben helyszíni szemlét nem tartottak, érdemi intézkedést nem tettek. Az érdemi intézkedés hiánya a panaszos alkotmány 64.§-ában biztosított jogát sérti.
Mindebből következik, hogy a panaszos állításait 1995. szeptemberétől a helyszínen nem ellenőrizték.
Ezek a tények alátámasztották a panaszos azon állítását, hogy a hatóság nem ellenőrzi a telep működését.
Ez sérti a panaszos alkotmányban biztosított egészséges környezethez való jogát.
Ezért az 1993. évi LIX. törvény értelmében felkértem a közigazgatási hivatalt, vizsgálja meg, hogy a telep működése során betartják-e az engedélyben foglalt korlátozó előírásokat és a jogszabályok előírásait.
A közigazgatási hivatal ügyintézője több esetben helyszínszemlét tartott hajnalban, illetve szombati napon. A helyszíni ellenőrzések során megállapította, hogy a telep üzemeltetője nem tartja be a telepengedélyben foglalt korlátokat. Javítás, kompresszorral történő mosatás, karosszéria festés nyomait észlelték. Emellett a telepen lehetséges kerékcsere végzés, üzemanyag töltése.. Mindez indokolttá teszi a telepengedély visszavonását.
Az Ae. 71.§-a alapján a közigazgatási hivatal egy éves határidő lejárta miatt felügyeleti jogkörében nem intézkedhetett. Ezért felhívta a panaszost, hogy új beadványával ismételten indítsa meg a telepengedély visszavonása iránti eljárást. Ugyanis az új eljárásban másodfokú hatóságként eljárhat.
Azonban időközben a 85/1997. (V.28.) Korm.rendelet 1997. június 1. napjával  hatályon kívül helyezte a 20/1982. (X.12.) IpM rendeletet, így telepengedély visszavonására irányuló eljárás lefolytatására nincs lehetőség. A hatályon kívül helyező kormányrendelet nem tartalmaz átmeneti rendelkezéseket. A joghézagot áthidalva javasolta a közigazgatási hivatal, hogy az első fok birtokvédelmi eljárás keretében tiltsa meg a telep működését. A jegyző azonban a beadvány alapján új tényeket nem tudott megállapítani, mert a telep működését kifogásoló, 1995. év nyarán beadott kérelem ugyanazon kifogásokat tartalmazta. Miután a zavaró állapot több mint egy éve fennáll, a jegyzőnek a birtokvédelmi kérelmet a Ptk. 191.§ (1) bekezdése értelmében el kellett utasítani. 
Ez nem jelenti azt, hogy a hatóságnak nem kötelező az ügyben eljárnia. Az Ae. 4.§-a értelmében a közigazgatási szervnek hatáskörébe tartozó ügyben kötelessége eljárni. A közigazgatási hivatal vizsgálatai megalapozzák azt, hogy a hatóság közérdekből az Ae. 13.§ (1) bekezdése alapján eljárhasson. Ezért az ügyben intézkedni kell.
A telepengedéllyel kapcsolatos hatósági jogkör megszűnése nem jelenti azt, hogy a hatóságnak nincs lehetősége intézkedésre.
A közigazgatási hivatal elvégzett helyszíni vizsgálatai alapján megállapítható, hogy a vállalkozó nem tartotta be az ÁNTSZ engedélyébe foglalt előírásokat. Ebből következően a telep károsítja a környezetét.
A környezetet károsító tevékenység ellen a környezetvédelmi szabályok alkalmazásával lehet fellépni.
Az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény 53.§-ának felhatalmazása alapján az akkori Minisztertanács 12/1983. (V.12.) MT rendeletében szabályozta a zaj- és rezgésvédelemmel kapcsolatos hatósági feladatokat. Ezt a törvényt a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény hatályon kívül helyezte. Általában ilyen esetekben a végrehajtási rendeletet is hatályon kívül helyezik. Azonban a törvény átmeneti rendelkezéseiben a 110.§ (5) - (6) bekezdései értelmében a környezeti elemekre és az azokat veszélyeztető tényezőkre vonatkozó új jogszabályok hatálybalépéséig a szabályozás tárgyát képező kormány-, illetőleg miniszteri rendeletek előírásait kell alkalmazni. Ebből következik, hogy az új kormányrendelet megjelenéséig a 12/1983. (V.12.) MT rendelet hatályban van és rendelkezései [2.§ (3) bekezdés, 12.§ (1) bekezdés] alkalmazhatók a vizsgált ügy megoldásánál.
A telep működése sérti a szomszédok egészséges környezethez való jogát. Az alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében a környezetvédelmi hatóságnak intézkednie kell.

Megállapítottam, hogy a panaszos 1996. március 4-én tett bejelentésére indult eljárást a hatóság nem zárta le. Nem hozott határozatot. Az iratokból úgy tűnik, hogy a hatóság határozatot azért nem hozott, mert a bejelentést alaptalannak tartotta, az ügyet az előző bejelentés alapján kivizsgáltnak tekintette.
Az Ae. 3.§ (3) bekezdése értelmében ezt az ügyet is közigazgatási ügynek kell tekinteni, hiszen a bejelentés hatósági ellenőrzésre és tiltó határozat meghozatalára irányult. Amennyiben a közigazgatási szerv alaptalannak tartja a bejelentést, akkor a kérelemben foglaltak megtagadásáról kell volna döntést hoznia az Ae. 42. (1) bekezdése értelmében. Ennek hiányában a panaszos jogorvoslattal nem élhetett a hatóság hallgatása miatt. Azzal, hogy az Ae. 42.§ (1) bekezdésében írtak ellenére nem alakszerű határozatot hoztak panaszos kérelmére, és az Ae. 43.(1) bek. b/ pontjával ellentétben jogorvoslati lehetőségről sem tájékoztatták a felet, megsértették az eljárási szabályokat. Mindez a az alkotmány 2.§-ában rögzített jogállamiság és az alkotmány 57.§ (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jogosultság elvének sérülésével alkotmányos visszásságot okozott. 

Ajánlás

1. Felkérem a Miniszterelnök urat, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 110.§.-ára figyelemmel, gondoskodjon a kormányrendelet meghozataláról, melyben állapítsa meg a települési önkormányzat polgármesterének és jegyzőjének részletes környezetvédelmi, államigazgatási hatáskörét, határozza meg a környezetvédelmi felügyelőségek feladat- és hatáskörét;
2. Felkérem a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter urat, hogy az 1. pontban megfogalmazott kormányrendelet előkészítését intenzív szakmai munkájával támogassa.
3. Felkérem az ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi miniszter urat, hogy gondoskodjon a hatályon kívül helyezett 20/1982. (X.12.) IpM rendelet alapján folyamatban levő telepengedélyezési ügyek elbírálásához szükséges átmeneti rendelkezések haladéktalan megalkotásáról.
4.  Felkérem az önkormányzat jegyzőjét, hogy - a 12/1983. (V.12.) MT rendeletben rögzített környezetvédelemmel kapcsolatban jogkörében - az Ae. 13.§-a alapján hivatalból járjon el a környezetet zavaró telep megszüntetése érdekében.
5.  Felkérem a Pest megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét - a törvényességi felügyeleti jogkörében - a 4. pontban foglalt ajánlás haladéktalan végrehajtása érdekében kísérje figyelemmel a jegyző eljárását.

Budapest, 1997. október 6.

Gönczöl Katalin