OBH 2071/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
jelentése
Ügyintéző: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Dr.A.N. komádi lakos, külföldi állampolgárságú orvos 1995. november 15-én panasszal élt az Országgyűlési Biztos Hivatalánál, melyben kifogásolta a Magyar Orvosi Kamara és a Népjóléti Minisztérium eljárását az Orvosok Országos Nyilvántartásába való felvételi kérelme tárgyában.
A vizsgálatot 1995. november 22-én megindítottam, pótlólag beszereztem az ügyben a fent említett szerveknél keletkezett iratanyagot, tekintettel arra, hogy a rendelkezésre álló információk alkotmányos visszásság fennállására engedtek következtetni.
A MOK elnökének és a népjóléti miniszter külön megkeresését mellőztem, mivel álláspontjukat az OBH 630/1995. számú ügyben már beszereztem.

A megállapított tényállás

Panaszos a Semmelweis Orvostudományi Egyetemen szerzett orvosi diplomát 1980-ban. külföldi állampolgár, Magyarországon, Komádi községben lakik, felesége A.I. magyar állampolgár.
Panaszos 1992. november 16-án az erre vonatkozó űrlap kiállításával kérte felvételét az Orvosok Országos Nyilvántartásába.
1992. december 17-én a Sárrétudvar Nagyközségi Önkormányzat polgármestere értesítette panaszost, hogy a háziorvos állásra beadott pályázatát a képviselő-testület elfogadta. 1993. január 13-án a Magyar Orvosi Kamara "támogatását" kérte panaszos a nyilvántartásba vétel érdekében.
A MOK 1993. február 10-i levelében közli, hogy javasolni fogják a minisztérium felé az "ideiglenes alkalmazás engedélyezését" a háziorvosi szakképesítés megszerzéséig az Orvosok Országos Nyilvántartásába való felvétel nélkül.
1993. március 2-án a Népjóléti Minisztérium képviselője levelében közli panaszossal, hogy nyilvántartásba való felvétel - tekintve, hogy szakvizsga megszerzésére irányul - nem indokolt. Az ideiglenes alkalmazás jogi gyakorlatba való ültetésén a minisztérium dolgozik. Egyidejűleg panaszos türelmét kérik.
1993. május 4-én a minisztérium képviselője írásban tájékoztatást küld panaszosnak. Közli, hogy a nyilvántartáson kívüli ideiglenes alkalmazás nem jár együtt orvosi bélyegző kiadásával, tehát az orvos munkájában korlátozott. Mint háziorvos, bélyegző hiányában feladatának nem tud eleget tenni.
Kérik, hogy felvételi kérelmét a szükséges nyomtatványon ismételje meg, melyet döntésre - a MOK vélemény feltüntetésével - a miniszter elé terjesztenek.
1993. május 28-án a minisztérium képviselője (korábbi levéllel azonos) közli panaszossal, hogy a miniszter a MOK véleményének figyelembevételével a felvételt nem engedélyezte, Magyarországon orvosi tevékenység végzésére nem jogosult.

Az ügy jogszabályi háttere

A külföldiek munkavállalására a 7/1991. (X.17.) MüM sz. rendelet 3.§, 6.§, továbbá az 1981. évi I. törvény 42-43.§-ai vonatkoznak. Az említett rendelkezések alapján panaszos jogosult Magyarországon munkát vállalni, rá vonatkozóan kizáró okok nincsenek.
Az 1994. évi XXVIII. törvény a Magyar Orvosi Kamaráról rendezi a kamarai jogosultságokat és kötelezettségeket. A 2.§ i/ pontja alapján a kamara egyetértési jogot gyakorol a külföldi orvosoknak az orvosok nyilvántartási kérelme feletti döntéseknél.
A 11/1972. (VI.30.) EüM rendelet az egészségügyi dolgozók rendtartásáról szabályozza a nyilvántartásba vétel feltételeit. Az 1.§ (1) bek. alapján orvosi munkakörbe csak azt szabad alkalmazni, akit az Orvosok Országos Nyilvántartásába felvettek.
Ugyanezen rendelet 1.§ (3) bek. kimondja, hogy a munkába lépés napjától számított 90 napon belül kötelesek az újonnan végzett hallgatók munkáltatójuknál az Orvosok Országos Nyilvántartásába történt felvételüket igazolni. A 2.§ (3) bek. szerint külföldi állampolgárnak a nyilvántartásba való felvételét a Magyar Orvosi Kamarával egyetértésben a népjóléti miniszter engedélyezi.
A Magyar Orvosi Kamara Alapszabálya 35.§ e/ pontja megnevezi a Nyilvántartási Bizottságot, ám annak feladatkörével, eljárási szabályaival a továbbiakban nem foglalkozik.
Az 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról szabályozza általában az államigazgatási határozat kellékeit és a jogorvoslati lehetőségeket. E szerint a 42.§ (1) és (2) bek., a 43.§ (2) bek. és a 61.§ (2) bek. előírja, hogy a határozatnak tartalmaznia kell:
•	a szerv megnevezését, az ügyfél nevét, lakóhelyét, székhelyét, tárgyát, ügyintéző megnevezését,
•	a rendelkező részben a döntés, a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálati lehetőségről való tájékoztatást,
•	az indokolásban a tényállást, az annak alapján elfogadott bizonyítékokat, az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, melyek alapján a határozathozatal történt.
A 61.§ és 72.§ alapján az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. Az általános szabályok szerint a másodfokú közigazgatási határozat ellen a további jogorvoslati út a bírósági felülvizsgálat.
A jelen ügy tárgya a bírósági felülvizsgálat lehetősége alól nincs kizárva.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során a következő lényeges megállapításokat tettem:
1.	Dr.A.N. orvos nyilvántartási ügyében az 1992. november 16-án első ízben kérelmére a jogszabályoknak megfelelő alakszerű határozat a mai napig nem született.
2.	Az ügy vizsgálata során kiderült, hogy általános gyakorlatról van szó, amelyekben az említett hiányosságok ugyanúgy előfordulnak.
3.	Panaszost az ügy folyamán senki sem tájékoztatta arról, hogy ügyében milyen jogorvoslati lehetőség áll fenn és ezt hogyan kell igénybe vennie.
4.	A külföldi állampolgárok tekintetében a minisztérium és a MOK gyakorlata nyilvánvalóan jogszabályellenes, lényegében a Magyar Orvosi Kamara hozza az ügydöntő határozatot a már említett alakszerűségek nélkül. A vizsgálat során annak sem bukkantunk nyomára, hogy miként van szabályozva a kérelmek és mellékleteiknek a felterjesztése a minisztériumba és azok visszakerülése a MOK-hoz.
5.	Korábbi ügyben folytatott vizsgálat során a Magyar Orvosi Kamarában felvett jegyzőkönyv tanúsága szerint a Nyilvántartási Bizottság azért nem támogatja külföldi állampolgár orvosnak a nyilvántartásba való felvételét, mert a külföldiek alkalmazásának "mértéke betelt." A Nyilvántartási Bizottság hivatkozik arra is, hogy a hazai orvosegyetemek hallgatói felkérték a Kamarát, hogy "az engedélyezési nehézségek miatt nem magyar állampolgárságú orvosok részére - nemzetiségi hovatartozástól függetlenül - a munkalehetőségeket ne engedélyezze". Ugyanakkor sem jogszabály, sem pedig az Orvosi Kamara által kiadott hivatalos dokumentum nem utal arra, hogy a külföldi orvosok alkalmazásra nem kerülhetnek.
6.	Korábbi vizsgálat feltárta, hogy a MOK Nyilvántartási Bizottsága az általa felállított, és az 5. pontban részletezett elvhez maga sem tartotta magát, hiszen az 1994. november 14-i balassagyarmati felterjesztésből egy külföldi állampolgárságú, de magyar nemzetiségű orvos esetében, aki egyébként nem magyar egyetemen végzett, a nyilvántartásba való felvételét javasolta.
7.	A panaszos több kérelme között van olyan, amely ideiglenes nyilvántartásba való felvételét kéri, illetve annak a lehetőségét, hogy szakvizsgái megszerzéséig nyilvántartáson kívüli orvosként dolgozhasson. A kérelmek közül gyakorlatilag ez az egyetlen, amellyel a minisztérium érdemben foglalkozik, oly módon azonban, hogy állásfoglalást a terület szabályozatlansága miatt kialakítani nem tud.
8.	Panaszos az 1995. decemberi állapot szerint orvosként elhelyezkedni továbbra sem tud. Családja megélhetése, személyes egzisztenciája biztosítva nincs.

Az érintett alkotmányos jogok

Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban.
1.	A Magyar Alkotmány 70/A.§ (1) bek.: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetése, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2.	A 70/A.§ (2) bek.: "Az embereknek az (1) bek. szerint hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."
3.	A 70/B.§ (1) bek.: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és foglalkozás szabad megválasztásához."
4.	Az 57.§ (5) bek.: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
A 64.§ A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv felé.
A vizsgálat megállapította, hogy az 1. és 2. ponttal kapcsolatban alkotmányos visszásság áll fenn, mert a panaszost hátrányos megkülönböztetés érte azáltal, hogy orvosi nyilvántartásba vételét megtagadták, illetve más külföldi állampolgárt azonos feltételek mellett nyilvántartásba vettek.
A vizsgálat megállapította, hogy alkotmányos visszásság áll fenn annyiban is, hogy a jogbiztonság és a közigazgatásnak minősülő határozatok előre kiszámíthatósága sérül, ha a megfelelő szintű szabályozás nem biztosítja az Orvosi Kamarába történő felvétel pontos feltételeit.
Ezzel kapcsolatban szükséges megjegyezni, hogy a MOK-nak, illetve a minisztériumnak elvitathatatlan joga feltételeket előírni az orvosi nyilvántartásba történő bevezetéssel összefüggésben. E feltételeket azonban előre meg kell határozni és következetesen alkalmazni. A feltételek természetesen önmagukban sem lehetnek diszkriminatívak. A feltételek előre történő meghatározása ebben az esetben azért nem sértik a mérlegeléshez való jogot, mert az orvosi nyilvántartásba való felvétel nem azonos orvosi munkakörben történő alkalmazással.
A vizsgálati jelentés rá kíván mutatni arra, hogy a jogbiztonság alapvető alkotmányos elv, amely az alkotmány 2.§ (1) bek. alapul.
A vizsgálat megállapította, hogy a 3. ponttal kapcsolatban önmagában alkotmányos visszásság nem keletkezett.
A vizsgálat megállapította, hogy a 4. ponttal kapcsolatban alkotmányos visszásság áll fenn, mert alakszerű és jogszabályoknak megfelelő határozat hiányában a beadványtevő alkotmányban biztosított jogorvoslati jogát nem gyakorolhatta. Alkotmányos visszásság áll fenn azért is, mert a vonatkozó szabályozás nem biztosítja az alkotmányos elv gyakorlati érvényesülését, hézagos, kialakulatlan.
Meg kell jegyeznünk, hogy az ügy kapcsán az alkotmányos visszásság felmerülhet az Alkotmány 70/D.§-ával összefüggésben is, melynek (2) bekezdése kimondja, hogy a testi és lelki egészséghez való jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével biztosítja. Az adott esetben az orvosi munkakörök betöltetlenül hagyásával e jog is veszélybe kerül.

Ajánlások

Az 1993. évi LIX. törvény 20.§ (1) bek. alapján a következő ajánlásokat teszem:
a/	A népjóléti miniszter a fennálló jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően a Magyar Orvosi Kamara egyetértési joga mellett hozzon alakszerű határozatot dr.A.N. külföldi állampolgárságú orvosnak az orvosi nyilvántartásba történő felvételi kérelme ügyében, mely alakszerű határozat tartalmazza a döntés indokait és a jogorvoslati lehetőségre történő kioktatását.
b/	A népjóléti miniszter a Magyar Orvosi Kamara egyetértése mellett írásban szabályozza az orvosi nyilvántartásba vétel feltételeit, ennek során legyen tekintettel az Alkotmány 70/A.§-ára is, és e feltételeket tegye közzé.
c/	A Magyar Orvosi Kamara írja elő, hogy illetékes bizottságai közigazgatásinak minősülő határozatait alakszerű módon hozza meg és mindenben tegyen eleget az írásbeliség követelményeinek, a népjóléti minisztérium pedig felügyeleti jogkörében ezt ellenőrizze.
Az 1993. évi LIX. törvény 25.§ alapján a következő jogszabály-módosítást javasolom:
a/	A népjóléti miniszter módosítsa a 11/1972. (VI.30.) EüM sz. rendelet 2.§ (3) bekezdését oly módon, hogy az orvosi nyilvántartásba vételi eljárás kétfokú legyen és az első fokú határozathozatal a Magyar Orvosi Kamara, a másodfokú döntés kialakítása pedig a népjóléti miniszter hatáskörébe tartozzon és a bírósági út ezt követően nyíljon meg. Javasolom ennek megfelelően kezdeményezni az 1994. évi XXVIII. törvény 2.§ í/ pontjának módosítását.
b/	A 11/1972. (VI.30.) EüM sz. rendelet 2.§ (3) bekezdésének módosításakor javaslom annak lehetővé tételét, hogy biztosított legyen az ideiglenes nyilvántartásba vétel (például a szakvizsga megszerzéséig), illetve a nyilvántartáson kívüli munka lehetőségének biztosítása.

Budapest, 1996. február 5.

Dr. Polt Péter