OBH 958/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kiss Anikó

Az eljárás megindulása:
Panaszosok az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványukban sérelmezték, hogy az 1990-ben benyújtott örökbefogadási kérelmük alapján a hozzájuk 1994 szeptemberében kihelyezett két kislányt 1995. január 2-án indokolás nélkül visszavitték a GYIVI Átmeneti Otthonába. A továbbiakban a kislányokkal való kapcsolattartást megakadályozták, lehetetlenné tették számukra.

Megállapított tényállás:
Panaszos és felesége 1990. július 24-én jelentették be örökbefogadási szándékukat a Fővárosi GYIVI-ben. Panaszos házaspárhoz 1994. szeptember 22-én került kihelyezésre örökbefogadási célzattal két intézeti nevelt kislány (testvérek, 2 és 3 évesek, a kislányoknak van még egy testvérük).
1994. december 21-én az intézeti gyámot telefonon megkereste panaszos feleségének munkatársnője, aki nevének elhallgatását kérte és közölte, hogy ő az örökbefogadó anyuka (panaszos felesége) kérésére telefonál. A munkatársnő elmondta, hogy panaszos felesége már nem bírja idegileg az otthoni viszonyokat és kéri, hogy a GYIVI haladéktalanul vizsgálja meg az ottani körülményeket. Az intézeti gyám a bejelentést követően 1994. december 22-én nevelőszülői tanácsadót küldött ki panaszos otthonába, aki a gyermekeket és panaszost meglehetősen hiányos öltözékben, koszban és rendetlenségben találta. Panaszosok a nagyobbik gyermeket nem járatták óvodába. Panaszos felesége a környezettanulmány idején nem tartózkodott otthon. 1994. december 23-án az intézeti gyám ismételten kiküldött egy tanácsadót, aki az előzőhöz hasonló körülményeket tapasztalt. Ezt követően az intézeti gyám még háromszor küldött ki nevelőszülői tanácsadókat (december 28., 29., 30.), akik bár a lakásba bejutni nem tudtak, az ablakon betekintve a korábbi tapasztalatokat megerősítő körülményeket láttak. 
Az intézeti gyám a környezettanulmányok ismeretében 1994. december 28-án kezdeményezte az örökbefogadási eljárás felfüggesztését. 
1995. január 2-án sikerült a nevelőszülő tanácsadóknak bejutniuk a lakásba, ahol a legelső környezettanulmányban foglaltakkal azonos körülményeket találtak, így az intézeti gyám utasításának megfelelően a gyermekeket a GYIVI 1. számú Átmeneti Otthonának Óvodájába vitték be. 1995. január 2-án panaszosok jelenlétében tartott megbeszélésről készült "Emlékeztető" szerint a panaszos és felesége közötti rendezetlen érzelmi és anyagi kapcsolatra tekintettel az intézeti gyám megerősítette korábbi döntését.
Az intézeti gyám 1995. január 3-án kezdeményezte a Fővárosi Közigazgatási Hivatalnál az örökbefogadási eljárás megszüntetését. A Fővárosi Közig. Hivatal 1995. február 28-án - nem alakszerűen - megszüntette az örökbefogadási eljárást. 
Panaszosok 1995. január 29-én a Főpolgármesteri Hivatalhoz intézett beadványukban panaszt emeltek az intézeti gyám döntése és intézkedése ellen.
A GYIVI fenntartója, a Fővárosi Önkormányzat Gyermek- és Ifjúságvédelmi Ügyosztálya panaszosok kérelmére az ügyet kivizsgálta, melynek során az intézeti gyám döntését megalapozottnak találta. 

Érintett alkotmányos jogok

Alk. 8. § (1) "A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége."
Alk. 67. § (1) "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges."
Alk. 16. § "'A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
Alk. 57. § (5) "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."
Alk. 64. § "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv  elé."

Alkalmazott jogszabályok, szabályok és az állami irányítás egyéb eszközei:

1991. évi LXIV. törvény a gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről.

3. cikk 2. pont: "Az Egyezményben részes államok kötelezik magukat arra, hogy a gyermek számára, figyelembe véve szülei, gyámjai és az érte törvényesen felelős más személyek jogait és kötelességeit biztosítják a jólétéhez szükséges védelmet és gondozást, e célból meghozzák a szükséges törvényhozási és közigazgatási intézkedéseket."
20. cikk 1. pont: "Minden olyan gyermek, aki ideiglenesen vagy véglegesen meg van fosztva családi környezetétől vagy aki saját érdekében nem hagyható meg e környezetben, jogosult az állam különleges védelmére és segítségére.
20. cikk 2. pont: Az Egyezményben részes államok hazai jogszabályaiknak megfelelően intézkednek helyettesítő védelem iránt az ilyen gyermek számára." 
19. cikk 1. pont: "Az Egyezményben részes államok megbeszélnek minden arra alkalmas törvényhozási, közigazgatási, szociális és nevelési intézkedést, hogy megvédjék a gyermeket az erőszak, a támadás, a fizikai és lelki durvaság, az elhagyás vagy az elhanyagolás, a rossz bánásmód vagy a kizsákmányolás - ideértve a nemi erőszakot is - bármilyen formájától mindaddig, amíg szüleinek vagy valamelyik szülőjének, illetőleg törvényes képviselőjének vagy képviselőinek, vagy bármely más olyan személynek, akinél elhelyezték a felügyelete alatt áll." 
27. cikk. 2 pont: "Elsősorban a szülők vagy a gyermekért felelős más személyek alapvető feladata, hogy lehetőségeik és anyagi eszközeik határai között biztosítsák a gyermek fejlődéséhez szükséges életkörülményeket."
21. cikk: "Azoknak a részes államoknak, amelyek elfogadják és/vagy engedélyezik az örökbefogadást, biztosítaniuk kell azt, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekei érvényesüljenek, és ezért

a) gondoskodnak arról, hogy a gyermek örökbefogadását csakis az illetékes hatóságok engedélyezzék, amelyek az ügyre alkalmazandó törvény alapján meggyőződtek arról, hogy figyelemmel a gyermeknek  szüleivel, rokonaival és törvényes képviselőivel kapcsolatos helyzetére, az örökbefogadás megtörténhet és, hogy adott esetben az érdekelt személyek az ügy ismeretében és az esetleg szükséges felvilágosítás után beleegyezésüket adták az örökbefogadáshoz."  

 Az 1952. évi IV. törvény házasságról, családról és a gyámságról

46. § "Az örökbefogadás célja az, hogy az örökbefogadó, valamint annak rokonai és az örökbefogadott között családi kapcsolatot létesítsen, és elsősorban az olyan kiskorúak családi nevelését biztosítsa, akinek szülei nem élnek, vagy akiket szüleik megfelelően nevelni nem képesek."
48. § (1) "Az örökbefogadást a gyámhatóság engedélyezi.
(2) Az engedély megadásához a felek egyetértő kérelmét tartalmazó nyilatkozat, továbbá a gyermek szüleinek, valamint a házasságban élő örökbefogadó házastársának hozzájárulása szükséges."
49. § (1) "Az örökbefogadást az előző rendelkezésekben megszabott feltételek esetében sem lehet engedélyezni, ha az a kiskorú érdekeivel ellentétben áll, vagy a közérdeket egyébként sérti, illetve, ha akár a felek, akár az eljárásban egyéb módon közreműködő személyek vagy szervezetek részére haszonszerzéssel jár." 

12/1987. (VI. 29.) MM rendelet a gyámhatóságról, egyes gyámhatósági feladatokról és a gyámhatósági eljárásról

19. § (1) "Az örökbefogadással kapcsolatos eljárás az örökbe fogadni szándékozó személy kérelmére indul meg."
22. § (1) "Az örökbefogadás engedélyezése iránti kérelemhez az örökbe fogadni szándékozó személynek csatolnia kell:

	a) a 3 hónapnál nem régebbi születési és a házassági anyakönyvi kivonatát,
	b) a jövedelmi viszonyairól szóló igazolást."

23. § (1) "A gyámhatóság az örökbefogadás iránti kérelem elbírálása előtt:

	a) az örökbe fogadni szándékozó személynél környezettanulmányt készít,
	b) szükség esetén beszerzi

•	a kiskorú személyiségére vonatkozó szakvéleményt, illetve az örökbe fogadni szándékozó személyiségére vonatkozó pszichológiai - szakértői véleményt,
•	a körzeti vagy hatósági orvosi bizonyítványt az örökbe fogadni szándékozó, illetőleg az örökbefogadandó egészségi állapotáról, az örökbefogadandó fejlődését befolyásoló betegségekről...  

(3) Az (1) bekezdés a-b) pontjában felsorolt iratok tartalmát az örökbe fogadni szándékozóval ismertetni kell."

115/1978. (MK.11.) OM számú utasítása a gyermek és ifjúságvédő intézetek rendtartásának bevezetéséről 

7. § (7) "Az intézeti gyámnak nem kötelessége, hogy jelentést tegyen feladatainak teljesítéséről (működéséről) különösen a kiskorú ügyeiről és helyzetéről; azonban felkérésre a kiskorú ügyeiről és helyzetéről; a kiskorú nevelésének eredményéről, valamint a szülő és a gyermek kapcsolatáról és szükség szerint  egyéb adatokról is tájékoztatja a gyámhatóságot."
16. § (3) "A nevelőszülői felügyelő felügyeli, tanácsaival segíti a nevelőszülőknél elhelyezett gyermekek gondozását és nevelését, valamint a 45. § (4) bekezdésben említett megállapodásban foglaltak megvalósítását, szükség szerint felszólítja kötelességének teljesítésére a nevelőszülőt.
(10) A nevelőszülő felügyelő környezettanulmányt készít, tapasztalatait és ellenőrzéseit feljegyzésben rögzíti, sürgős esetben haladéktalanul, egyébként a működési rendben meghatározott módon és időben beszámol az igazgatónak."
45. § (4) "A nevelőszülői feladatokat az intézeti gyámmal kötött, házastársak esetében mindkét szülő által aláírt a jogokat és kötelességeket tartalmazó megállapodásban kell rögzíteni.
(5) Ha a nevelőszülő vállalt kötelezettségeinek nem tud vagy nem akar eleget tenni, illetve más személy fogadja örökbe a gyermeket, a megállapodást fel kell bontani és a gyermek elhelyezését meg kell változtatni. Az intézeti gyám egyébként a megállapodást a gyermek érdekében bármikor felbonthatja."
46. § (1) "Az intézeti gyám elősegíti, megszervezi és előkészíti az állami gondozott kiskorúak örökbefogadását, s ennek érdekében

a) nyilvántartásba veszi és az örökbefogadás erkölcsi jelentőségéről, joghatásairól, az engedélyezéséhez szükséges iratokról tájékoztatja azokat az örökbe fogadni szándékozókat, akikről megállapította, hogy az örökbefogadásra minden szempontból alkalmasak."

c) az örökbefogadás szempontjából is folyamatosan figyelemmel kíséri a nevelő-szülőknél élő gyermekek és szüleik kapcsolatát és tapasztalatait félévenként összegzi." 

46. § (3) "Az intézeti gyám az örökbeadásra alkalmas családnál - mint nevelőszülőnél - legfeljebb hat hónapra elhelyezi a közreműködésével kiválasztott gyermeket, ha az megítélése szerint szükséges vagy az örökbefogadók kérik.
Az elhelyezés előtt a rendelkezésre álló adatok és a beszerzett iratok alapján meggyőződik arról, hogy az örökbefogadás engedélyezésének jogszabályi feltételei fennállnak-e. Az említett iratok és adatok a következők: környezettanulmány, az örökbefogadók kereseti és vagyoni viszonyait igazoló munkáltatói igazolás, illetőleg adó- és értékbizonyítvány; az örökbefogadók személyi körülményeiről készített pszichológiai szakértői vélemény; az örökbefogadók egészségi állapotát tartalmazó körzeti vagy hatósági orvosi bizonyítvány; a gyermek személyiség fejlődéséről, egészségi állapotáról az intézetben, vagy a gondozó intézményben készül pedagógiai vélemény, illetve igazolás; a gyermek és örökbefogadók közötti kapcsolatra, a láthatásra vonatkozó adatok".  
(4) Az intézeti gyám figyelemmel kíséri a családi kapcsolatok alakulását, az érzelmi kapcsolatok kölcsönösségét, valamint a gyermek gondozását és nevelését. Ha a  beilleszkedés sikeres volt, az intézeti gyám a gyermek örökbefogadására vonatkozó összes iratokat megküldi az illetékes gyámhatóságnak."

A Fővárosi Önkormányzat Gyermek- és Ifjúságvédő Intézete Szervezeti és Működési Szabályzata  (Budapest, 1993. III.)

2.	Az Intézet jogállása

	c) a GYIVI felügyeleti szervei

"A GYIVI a népjóléti miniszter ágazati főhatósági felügyelet alatt működik.
A GYIVI közvetlen irányítását és felügyeletét a Fővárosi Önkormányzat Gyermek- és Ifjúságvédelmi Ügyosztálya látja el."

"A GYIVI-nek az intézeti gyámsággal, törvényes képviselői, vagyonkezelői tevékenységgel kapcsolatos munkáját a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal látja el."

II. fejezet

A GYIVI feladatai

8.  "Felügyeli és segíti a nevelőszülőknél és a hivatásos nevelőszülőknél élő gyermekek gondviselését és nevelését."

IV. fejezet

"Nevelőszülői és Kollégiumi Szolgálat ellátja a nevelőszülőknél és hivatásos nevelőszülőknél elhelyezett kiskorúak gondviselésének felügyeletét. Kivizsgálja a nevelőszülői és a hivatásos nevelőszülői elhelyezés feltételeit, részt vesz az elhelyezés végrehajtásában."

"Figyelemmel kíséri a nem nevelőotthonban élő állami nevelt, intézeti nevelésbe vett növendékek gondozását, nevelését és képzését, gondoskodik a részükre megállapított anyagi javak kiutalásáról"

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) 

42. § (1) "Az államigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."

A vizsgálat megállapításai:

1.	A beszerzett dokumentumok és panaszos feleségével folytatott beszélgetés alapján a gyermekek visszahelyezésének indokoltsága állapítható meg. Az intézeti gyám a Csjt. 49. § (1) bekezdésének, és a gyermek és ifjúságvédő intézetek rendtartásáról szóló 115/1978. (MK 11.) OM. számú utasítás 45. § (5) bekezdésének megfelelően a gyermekek érdekében járt el, amikor a gyermekek GYIVI-be történő visszavitelét rendelte el.

2.	Az örökbefogadást, illetve a gyermek kihelyezését megelőzően az örökbe fogadni szándékozók (panaszos és felesége) személyiségéről pszichológus-szakértői vélemény készült, mely csak egy gyermek vállalását javasolta. A 115/1978. (MK. 11.) OM számú utasítás 46. § (3) bekezdése értelmében az intézeti gyám "az elhelyezés előtt a rendelkezésre álló adatok és a beszerzett iratok alapján meggyőződik arról, hogy az örökbefogadás engedélyezésének feltételei fennállnak-e." Az utasítás 46. § (3) bekezdése az említett iratok és adatok körében felsorolja az örökbefogadók személyi körülményeiről készített pszichológiai-szakértői véleményt is.

A pszichológus-szakértői vélemény figyelembevétele az állami, intézeti nevelt gyermekek kihelyezése során az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében biztosított gyermeki jog érvényesülése szempontjából garanciális szerepet tölt be. Quasi prevencionális jelleggel segítséget nyújt az örökbefogadásra  személyiségi okoknál fogva nem alkalmas személyek kiszűrésében.

3.	A nevelőszülői felügyelő csak a bejelentést követően, december végén ment ki panaszos otthonába, hogy megvizsgálja a gyermekek körülményeit. A 115/1978. (MK. 11.) OM sz. utasítás 16. § (3) bekezdése értelmében a nevelőszülői felügyelő felügyeli a nevelőszülőknél elhelyezett gyermekek gondozását és nevelését. Az azonban, hogy ezt milyen gyakorisággal kell tennie sem az utasításban, sem a GYIVI Szervezeti és Működési Szabályzatában nincs meghatározva. Ez a hiányosság (rendelkezési hézag) a gyermekek jogai tekintetében alkotmányos visszásságot idézhet elő. Ajánlatos lenne tehát a kihelyezést követő 6 hónapon át a havi rendszerességgel történő ellenőrzés, ami a jelenleg hatályos szabályozásnak az Alk. 67. §-ához, a gyermekek jogairól szóló 1989. évi New York-i Egyezmény (továbbiakban: Egyezmény) 3. cikkének 2. pontjához, valamint a 20. cikk 1. pontjához való hozzáigazítását jelentené, és egyúttal hatékonyabban biztosítaná a gyermekek védelmét az Egyezmény 19. cikkében megfogalmazott esetleges elhanyagolással szemben.

4. A jelenleg hatályos szabályozás, a 115/1978. (MK. 11.) OM számú utasítás 7. § (7) bekezdése értelmében az intézeti gyámnak működéséről, tevékenységéről nincs jelentéstételi kötelezettsége, ugyanakkor a gyermekek kihelyezése tekintetében kizárólagos döntési jogköre van. Döntésével szemben jogorvoslatnak nincs lehetősége, így a gyermekek jogai esetlegesen az intézeti gyám kihelyezés során hozott döntéseivel szemben nem élveznek intézményesített védelmi garanciákat, ami szintén  alkotmányos visszásságot okoz.
	
5.	A Közigazgatási Hivatal azáltal, hogy az ügyben nem hozott megszüntető határozatot, megsértette az Áe. 42. § (1)bekezdését, és ezzel a panaszost elzárta az Alk. 57. § (5) bekezdésében  és a 64. §-ában biztosított jogorvoslati lehetőségétől. 

6. Gyermek- és Ifjúságvédő Intézetre vonatkozó szabályozás a rendszerváltozás óta jelentős mértékben elavult, a gyermekek alapvető jogait érintő egyes kérdéseket nem jogszabályi szinten rendez. A szabályozás revíziója szükséges és időszerű.

	Ajánlás

    Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ban adott felhatalmazás alapján a következő ajánlásokat teszem:

1.  A Népjóléti Minisztérium és a GYIVI fenntartója, a Budapest Főváros Önkormányzata felügyeleti tevékenysége keretében fordítson fokozottabb figyelmet arra, hogy a pszichológus-szakértői vélemény nagyobb szerepet kapjon a gyermekek kihelyezése során.

2.  A népjóléti miniszter az utasítás módósitásával vagy rendelet alkotásával határozza meg, hogy a nevelőszülői felügyelő milyen gyakorisággal köteles ellenőrizni a kihelyezett, különösen az örökbefogadási célzattal kihelyezett gyermekek nevelését és gondozását.

3.  A jelenlegi intézeti gyám tevékenységének ellenőrzését megkönnyítené, ha évenként jelentést készítene, melyben a Népjóléti Minisztériumnak és a GYIVI fenntartójának beszámolna a működéséről. Ez szintén az utasítás módosításával vagy jogszabály alkotásával lenne megoldható.

4.  A Közigazgatási Hivatal elnöke amennyiben lehetséges gondoskodjon a határozat pótlásáról és a hasonló esetek elkerülése érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket.

5. A  népjóléti  miniszter a gyermekek védelméről  szóló  törvényjavaslat  elfogadásáig, hatálybalépéséig a 115/1978. (MK. 11.) OM. sz. utasítás módosításával, a későbbiekben rendelet alkotásával rendezze a Gyermek- és Ifjúságvédő Intézetek rendtartását.

Budapest, 1996. november 13.

Dr. Polt Péter