OBH 905/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kiss László

Az eljárás megindulása:                                                                             
A. É. békéscsabai lakos panasszal fordult hivatalunkhoz, mert férjét, M. A. bosnyák állampolgárt - aki 1994 november 15-én verekedésbe keveredett egy szórakozóhelyen - a rendőrség a szabálysértési eljárás lefolytatását követően három éves időtartamra kiutasította az országból, mivel tartózkodási engedélye 1993 augusztusában lejárt és meghosszabbításáról  nem gondoskodott.
A  panaszos sérelmezi, hogy férje az eljárás során nem kapott tolmácsot, ennek következtében - mivel a magyar nyelvet nem ismeri tökéletesen - a kiutasító határozat  elleni fellebbezési jogáról lemondott. A panaszos által a kiutasító határozat felülvizsgálatára különböző fórumokhoz benyújtott kérelmek nem jártak eredménnyel, a   bíróság előtti megtámadásra a másodfokú eljárás elmaradása miatt nem volt lehetőség. Segítséget kér ahhoz, hogy férje hazatérhessen.

Érintett alkotmányos jog:

A házasság és a család intézményének védelme (Alk.15.§)
Jogorvoslathoz való jog (Alk. 57.§ (5) bek.)
Szabad tartózkodás joga (Alk. 58. § (2) bek.)

Alkalmazott jogszabályok: 

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949.évi XX. törvény  15. § szerint: A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét 
Az 57.§ (5) bek. szerint: A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti
Az 58. § (2) szerint: A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasítani.
.  
Az 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény kihirdetéséről.
8. Cikk
1. Mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák.
2. E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges.
A külföldiek beutazásáról,magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993.évi LXXXVI. törvény  3. § (1) bek. szerint: A külföldi beutazása, tartózkodása, kiutazása és bevándorlása az e törvényben meghatározott rendelkezések szerint korlátozható.
(2) A külföldi a magyarországi tartózkodás alatt köteles a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét tiszteletben tartani, jogszabályait megtartani és a magyar hatóságok intézkedéseinek eleget tenni.
...
(4) A magyar hatóság eljárása során köteles a külföldit az e törvényben biztosított jogairól és kötelezettségeiről, különösen jogorvoslati jogáról, kártalanítási igényéről, valamint joga érvényesítésének módjáról tájékoztatni.
 
A 23.§ (2) bek. szerint: Beutazási és tartózkodási tilalom rendelhető el azzal a külföldivel szemben 
     a) aki a ki- és beutazás szabályait megszegte, vagy ezt megkísérelte,
                ...
     e) akinek a beutazása és a tartózkodása a nemzetbiztonságot, a közbiztonságot, a gazdasági rendet, a közegészséget vagy az emberi környezetet - más módon - sérti vagy veszélyezteti.  

A 31.§ (1) bek. szerint: Kiutasítható a Magyar Köztársaság területéről az a külföldi, akivel szemben beutazási és tartózkodási tilalom elrendelésének lenne helye, illetőleg ilyen tilalmat rendeltek el (23.§), vagy aki az ország elhagyására előírt kötelezettségének nem tett eleget.

A 34.§ (1) bek. szerint: A kiutasítást határozott időtartamra kell elrendelni, amely egy évnél rövidebb és tíz évnél hosszabb nem lehet.

A 35. § (1) bek. szerint: Az e törvényben szabályozott kiutasítást elrendelő határozat elleni fellebbezést a határozat közlésétől számított három napon belül lehet előterjeszteni.
              (2) A kiutasítást elrendelő határozat előzetes végrehajtása rendelhető el, ha a külföldi magát eltartani nem képes, megfelelő lakóhellyel, anyagi fedezettel vagy jövedelemmel, illetőleg eltartásra kötelezhető hozzátartozóval nem rendelkezik, továbbá akkor is, ha a Magyar Köztársaság biztonsága, a közrend megóvása érdekében az szükséges.
                ...
         (5) A kiutasítást elrendelő másodfokú közigazgatási határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított nyolc napon belül keresettel lehet kérni a bíróságtól.

A 49. § szerint: Az idegenrendészeti ügyekben a közigazgatási és bírói eljárások során hozott határozatokat a külföldi anyanyelvén vagy az általa értett más idegen nyelven szóban is ki kell hirdetni. Idegen nyelv használata esetén - ha az eljáró hatóság képviselője azt nem beszéli - tolmácsot kell alkalmazni. A tolmács díját és költségeit az állam viseli. 

A Kormány 64/1994. (IV.30.) Korm. rendelete a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi  LXXXVI. törvény végrehajtásáról.  
A R. 21. § (1) bek. szerint: A Tv. 15. §-ának (1) bekezdésében meghatározott határidő elmulasztása esetén a tartózkodási engedély kiadására, illetőleg meghosszabbítására irányuló kérelmet - ha az ügyfél a mulasztását kimenteni nem tudja - érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani.

 9/1994. (IV. 30.) BM rendelet a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény, valamint a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet végrehajtásáról
42. § (1) A kiutasítási határozatban az ország elhagyásának napját – az előzetes végrehajtás kivételével – a jogorvoslat benyújtására rendelkezésre álló határidők figyelembevételével kell megállapítani.
44. § Ha a külföldi a kiutasítási határozat előzetes végrehajtásának elrendelésekor valószínűsíti a Tv. 35. § (3) bekezdésében felsorolt jogok súlyos sérelmét, a határozat végrehajtását – a körülmények tisztázásáig – fel kell függeszteni.
45. § (1) A kiutasítás, illetve beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt álló külföldi részére kivételes méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén a kiutasítást, illetve a beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő szerv – a tilalom fenntartása mellett – engedélyezheti a Magyarországra történő beutazást.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 61. § (2) bek. szerint: Az államigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél. 

Megállapított tényállás:
M. A. bosnyák állampolgár, békéscsabai lakost  1994. november 15.-én egy békéscsabai szórakozóhelyről verekedés és a személyazonosság igazolásának megtagadása miatt a rendőrjárőr előállította. Az  intézkedést követően, a lakásáról behozott útlevele alapján megállapították, hogy tartózkodási engedélye 1993. augusztus 31.-én lejárt, ezért a Békés Megyei Rendőr-főkapitányság 5-05/300/1994. sz. határozatával az 1993. évi LXXXVI. tv. 31.§ (1) bek. alapján - figyelemmel a 23.§ (2) bek. a) és e) pontjaira - az ország területéről három évi időtartamra kiutasították.
M. A. a november 16.-án előtte, magyar nyelven kihirdetett határozat ellen nem fellebbezett, azonban november 17.-én kérte a határozatban szereplő kiutasítási időpont és a kilépő határállomás megváltoztatását, tekintettel a hazáját is érintő háborús helyzetre. Ez alkalommal felesége is elkísérte a rendőrségre. A kérésének megfelelően módosított  5-05/300-1/1994. sz. határozatot tudomásul vette, ellene panasszal nem élt és november 20.-án elhagyta az országot.

A vizsgálat megállapításai:      
A panaszos beadványa, valamint a Békés Megyei Rendőr-főkapitányságon M. A. ügyében lefolytatott szabálysértési és idegenrendészeti eljárások beszerzett iratai alapján a következők állapíthatók meg: 

M. A. 1991. szeptember 21.-én érkezett Magyarországra. Kereső foglalkozást nem folytatott, a panaszossal 1992. március 6.-án történt házasságkötéséig legális megélhetési forrással nem rendelkezett. Az idegenrendészeti szabályokat több alkalommal megszegte azzal, hogy tartózkodási engedélyének meghosszabbításáról nem gondoskodott. Nem volt érvényes tartózkodási engedélye 1992. június 30-tól október 11-ig, 1992 december 31-től 1993 február 8-ig, 1993 április30-tól július 28-ig és 1993 augusztus 31-től egészen a kiutasításáig. A korábbi esetekben a hazájában történt eseményekre figyelemmel a rendőrség szankció nélkül hosszabbította meg a tartózkodási engedélyét.

1994 november 15-én az esti órákban egy békéscsabai szórakozóhelyen - több magyar állampolgárral együtt - verekedésbe keveredett, az intézkedő rendőrök felszólítására nem volt hajlandó igazolni magát, a rendőri intézkedésnek ellenszegült, emiatt vele szemben bilincset kellett alkalmazni. A szabálysértési eljárás lefolytatása után 3000 forint pénzbírsággal büntették, majd  a hivatkozott számú határozattal az ország elhagyására kötelezték.

A kiutasításról szóló eredeti, illetve módosított tartalmú határozatokat magyar nyelven hirdették ki előtte, második alkalommal - a Békés Megyei Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Osztály vezetőjének 3/26/1995. ált. sz. levelében foglaltak szerint - már felesége jelenlétében. M. A. nyelvismeretére vonatkozóan a vele szemben lefolytatott szabálysértési eljárás során az egyik tanú azt nyilatkozta, hogy „M. kiválóan beszél magyarul ...” Az igazgatásrendészeti intézkedés megértését  és elfogadását erősíti meg az a tény is, hogy M. A. csak a távozási útvonal és időpont tekintetében kérte a határozat megváltoztatását. A panaszos beadványából nem tűnik ki, hogy legalább a második, módosított tartalmú határozat esetében miért nem élt férje a fellebbezés jogával. Nyilvánvaló, hogy ebben az esetben már a megértési problémák fel sem merülhettek.

Az idegenrendészeti törvény hivatkozott szakasza lehetővé teszi, hogy a hatóság - amennyiben a külföldi érti a magyar nyelvet - határozatát magyarul hirdesse ki. A törvény nem határozza meg a nyelvismeret szintjét sem, ezért a fentiekben összefoglalt körülményekre támaszkodva az a következtetés vonható le, hogy a konkrét esetben nem történt jogsértés, amikor az eljáró hatóság nem az eljárás alá vont személy anyanyelvén, illetve nem tolmács közreműködésével hirdette ki a határozatát.

A panaszos 1994. december 14-én - kb. egy hónappal férje kiutasítása után - felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Békés Megyei Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Osztályának vezetőjéhez, amelyben kérte a határozat méltányosságból történő megváltoztatását. A rendőrség a kérelmet - mivel az nem a törvényes fellebbezési határidőn belül érkezett - tartalma alapján keresetnek minősítve megküldte a Gyulai Városi Bíróságnak. A Bíróság  1995. január 25-én kelt 9.P.22.245/1994/8. számú végzésével a keresetet elutasította, mert  a törvény alapján közigazgatási határozat bírói felülvizsgálatára kizárólag jogerős, másodfokú határozat ellen van lehetőség.

A. É. 1994. november 25-én a belügyminiszterhez, december 30-án a Békés megyei főkapitány-helyetteshez, 1995. február 9-én a  Rendőr-főkapitányság vezetőjéhez fordult panaszbeadvánnyal. Panaszaiban ugyancsak a tolmács közreműködésének elmaradását kifogásolta, másrészt a túlzottan szigorúnak tartott intézkedés enyhítését kérte. A panaszok alapján folytatott vizsgálatok során az ügyben eljárási hibát nem állapítottak meg.

A formailag hibátlan eljárás során azonban a hatóság nem vette figyelembe, hogy M. A. házasságban él, amelynek tényleges fennállását igazolják a panaszos erőfeszítései a kiutasító határozat hatálytalanítására. A kiutasítás nem csak férjére, hanem rá is hátrányos következményekkel járt.

Az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez kapcsolódó esetjog szerint az Emberi Jogok Európai Bírósága az Egyezmény 8., a családi élethez való jogot rögzítő cikkét értelmezve megállapította, hogy a családi élet egy házaspár esetében magában foglalja az együttélést is, tehát a családalapítás joga tartalmazza az együttéléshez való jogot. Az Európai Bizottság a külföldi házastárs kiutasítását kifogásoló ügyekben elutasító döntését arra alapozta, hogy a másik házastársnak joga van követni a kiutasított személyt, ha ez ésszerűen elvárható tőle (Appl. 2535/65 X v. FRG, Appl. 5301/71 X v. UK). Tekintettel arra, hogy a panaszostól ésszerűen nem volt elvárható, hogy egzisztenciáját föladva, a háborúból éppen kikeveredett Boszniába kövesse férjét,  jó eséllyel fordulhatott volna panaszával az Emberi Jogok Európai Bizottságához. 

Tekintettel arra, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez Magyarország is csatlakozott (1993:XXXI. tv.) és az Alkotmány 7. § (1) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, így a családi élethez való jog sérelme miatt az adott ügyben az alkotmányos visszásság megállapítható. Az alkotmányos visszásság megszüntetése a hatályos jogszabályok olyan módosításával valósítható meg, amely figyelembe veszi a házasfelek jogát az együttélésre és a külföldi házastárs ellen - a súlyos jogsértések eseteit kivéve - csak olyan szankciók alkalmazását teszi lehetővé, amely nem jár a családi élet ellehetetlenülésével és nem sújtja egyúttal a vétlen házastársat is.

A Kormány 1997 I. félévi jogalkotási programjában szerepel a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993.évi LXXXVI. törvény módosítása, ezért az állapolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján  ajánlással élek a módosító törvényjavaslatot előterjesztő belügyminiszterhez és igazságügyminiszterhez, hogy a módosítás során tegyék meg a szükséges intézkedéseket az alkotmányos visszásságot kiküszöbölő módosító javaslat elkészítésére és előterjesztésére.

Budapest, 1997. március

Dr. Polt Péte