OBH 856/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kubinyi Katalin

A vizsgálat megindítása

A panaszos azt sérelmezte, hogy lakásában a távfűtés és melegvíz után fizetendő alapdíjat a lakás légköbmétere után fizeti.
Tekintettel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének és az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében megfogalmazott gazdasági verseny szabadságának esetleges sérelmére az ügyben a vizsgálat megindításra került. 

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai

A panaszos lakóhelye szerinti önkormányzatnak a távhőszolgáltatási díjról szóló rendelete szerint a távhőszolgáltatási díj alapdíjból és hődíjból áll. A rendelet szerint az alapdíj éves díj, amelyet az üzemi fogyasztónak a vele kötött szerződésében meghatározott legnagyobb hőteljesitmény esetén, a lakossági és egyéb fogyasztónak az épület légtér térfogata után kell fizetnie. A melegvíz alapdíj fizetésének szintén az épület illetve lakás légtérfogata az alapja. 

A jelen ügyben folytatott vizsgálattal egyidőben több hasonló panasz is érkezett Hivatalunkhoz.
Egy azonos témájú panasz ügyében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa felkérte  a Gazdasági Versenyhivatal elnökét, hogy a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvényben foglalt követelmények érvényesítése szempontjából rendelje el - a panaszos által sérelmezettel azonos módon eljáró - Fővárosi Távfűtő Művek piaci magatartásának és árképzésének vizsgálatát. A Gazdasági Versenyhivatal vezetője azt a tájékoztatást adta, hogy az idézett törvény nem ad felhatalmazást arra, hogy a Gazdasági Versenyhivatal hatósági árat felülvizsgáljon. Álláspontja szerint az ármegállapítót, az önkormányzat képviselő testületét hatalmazza fel az ártörvény arra, hogy eljárjon a jogsértés megszüntetése érdekében. 

Véleményem szerint a javasolt jogorvoslati forma a mindennapi életben nem valósítható meg. Éppen azért kértük fel a Gazdasági Versenyhivatalt, mint állami szervet vizsgálatra, mert rendelkeznie kell olyan szakértő testülettel, amely képes vizsgálni a Távfűtő Művek  ármegállapítási mechanizmusát és számításait. Ha elfogadjuk azt, hogy a Gazdasági Versenyhivatalnak nincs hatásköre vizsgálni a hatósági árat, akkor ez azt jelenti, hogy a hatósági árral nem férhet össze tisztességtelen piaci magatartás. Márpedig a távhőszolgáltatók természetes területi monopóliumot élveznek, s mint ilyenek gazdasági erőfölénybe kerülnek a fogyasztókkal szemben. Azt, hogy az árképzés során visszaélnek-e ezzel a helyzettel, vagy sem, azt - a vonatkozó jogszabály alapján - a Gazdasági Versenyhivatal jogosult vizsgálni. Az Állami Számvevőszék jelentésének javaslata a Kormány és a Gazdasági Versenyhivatal számára is megerősÍti ezt a véleményt. 

Az Állami Számvevőszék 1996. májusában készítette el a távhőszolgáltatás gazdálkodási rendszerének utóvizsgálatáról szóló jelentését. A vizsgálat elsősorban arra kereste a választ, hogy milyen tényezők okozták a távhőszolgáltatók költségeinek és az ezek fedezetére a fogyasztói díjfizetéseken felül az állam által nyújtott fogyasztói ártámogatások növekedését. 

Megállapításai a következők:

	1. A távhőszolgáltató vállalatok jelentős része nem törekszik a hatékony működésre, a költségtakarékosságra, a hálózati veszteségek csökkentésére. A vállalatok az ártámogatás igénybevételéről, felhasználásáról semmilyen utólagos elszámolásra nem voltak kötelesek.
	2. Az ellenőrzött önkormányzatok többsége a távhőszolgáltató szervezetek részére juttatott vagyont az átalakuláskor felértékelte. Az eszközérték növelése az értékcsökkenési leírás  összegét tartós költségnövelő tényezőként az árkalkuláció részévé tette. Ez lehetőséget nyújtott a fejlesztéshez szükséges források megteremtésére anélkül, hogy az önkormányzatoktól külön támogatást kaptak volna. A jelentés a vagyon felértékelés szükségességét nem vitatja, de kirívó esetként említi pl. hogy a Budapesti Távhőszolgáltató Vállalat Részvénytársasággá  átalakulásakor a tárgyi eszközök értékét az eredeti bruttó érték 364 %-ban állapították meg. A lakossági fűtési alapdíj kalkulált összege emiatt 1995-ben 18,8 %-kal emelkedett.
	3. Az önkormányzatok az ármegállapítás során az ártörvény követelményeivel ellentétben elismerték a nem hatékony működés költségeit. Tudomásul vették ha a távhőszolgáltatók anyagi helyzetükre, és a fogyasztók érdektelenségére hivatkozva nem tettek eleget a 129/1991. /XI.15./ Kormányrendelet előírásainak és nem biztosították mindenütt az előírt határidőre a hőmennyiségmérés lehetőségét. A kettős szorításban /fogyasztói érdek és szolgáltató szervek működtetése/ többnyire a vállalkozások igényeit, nyereségre való törekvését engedték érvényre jutni. /pl. Budapesten az 5 % eszközarányos nyereség hatszorosa a korábban figyelembe vehető nyereségnek/. A létrehozott felügyelő bizottságok tevékenysége formálissá vált. Konkrét ellenőrzéseket nem végeztek, "beszámoltatásukat" általában nem követték intézkedések.
	4. A polgármesteri hivatalok nem voltak felkészülve, illetve nem tekintették feladatuknak a kalkulációk szakmai ellenőrzését. Az ellenőrzés hiányában, vagy felületességében bízva a távhőszolgáltatók esetenként eltérnek a kalkulációs előírásoktól. Ezt igazolja, hogy a fűtési hődíj általány és a mért hődíj a vizsgált időszakban csak 12 vizsgált önkormányzat esetében növekedett közel azonos arányban a többieknél - a kalkulációk megalapozatlanságát tanúsítva - jelentősen eltérően.
Egyes esetekben a díjtételek megállapításakor arra is figyelemmel voltak, hogy a távhőszolgáltatók kintlevőségei a díjak emelése és a lakók fizetőképességének csökkenése miatt évről-évre növekednek. Ezért a megállapított díjak ezen összegekre is fedezetet nyújtottak. Ez azonban nem ösztönzi a szolgáltató szervezeteket arra, hogy mindent megtegyenek a kintlevőségeik behajtására. A bírósági döntést követően sincs az esetek nagy részében mód a díjhátralék behajtására az adós anyagi helyzete miatt. Nehezíti a behajtást az is, hogy a bírósági végrehajtók egy része 1993. januárjától magánvállalkozóként működik, így a 14/1994. /IX.8./ IM. rendelet szerint a végrehajtást kérőnek minimum 3 ezer forint összegű előleget kell fizetnie.
	5. A jelenleg érvényes jogszabályok alapvető problémája, hogy nem rendezik konzisztens módon a távhőszolgáltatásban érintett energiatermelők, és távhőszolgáltatók, valamint fogyasztók viszonyát, nem segítik a kintlevőségek gyors és hatékony behajtását. Hiányzik a távhőszolgáltatásra vonatkozó ágazati törvény is. 

A fentiek alapján az Állami Számvevőszék ajánlásokat tett a Kormány, a Gazdasági Versenyhivatal, a távhőszolgáltató szervezetek egyesülete, és a távhőszolgáltató szervezeteket működtető önkormányzatok részére. 

A számvevőszéki vizsgálat vezetőjének tájékoztatása szerint az országgyűlés még nem tárgyalta a jelentést. Az ajánlások megvalósulása egyelőre a törvénytervezetben, az önkormányzatok és a távfűtő művek intézkedési terveiben jelentkezik.
A távhőszolgáltatásról szóló törvényjavaslatra a Gazdasági Versenyhivatal is hivatkozott és a vázolt probléma megoldását abban látná, ha a törvény alapján a fogyasztói érdekképviseletek bekapcsolódnának a távfűtési díjak illetve díjalkalmazási feltételek megállapításába. A törvénytervezet 7. §-a valóban tartalmaz e körben rendelkezéseket a távhőszolgáltató, a Magyar Energia Hivatal és az önkormányzatok számára. A fogyasztóvédelemmel kapcsolatos részletes szabályokat a tervezet szerint a miniszter rendelettel határozza meg. Ennek ismerete nélkül ezek a szabályok nem értékelhetők. Lényeges hiányossága a törvénynek, hogy a Gazdasági Versenyhivatal számára nem tartalmaz előírásokat, még a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényre való utalással sem, pedig a fogyasztóvédelem igazi garanciája az, hogy ha a Gazdasági Versenyhivatal az Állami Számvevőszék ajánlásának megfelelően folyamatosan ellenőrzi a távhőszolgáltató szervezetek díjkalkulációit. A rendszeres árellenőrzés biztosítaná azt, hogy a távfűtő művek törekedjenek a gazdaságos üzemelésre. 
Ennek érdekében lenne fontos az is, hogy a távfűtő művek egyéni szerződéseket kössön. A törvénytervezet lakossági fogyasztóként a lakóépületben, vagy vegyes épületben lévő lakás tulajdonosát, illetve azok közösségét jelöli meg. Az Állami Számvevőszék megállapítása szerint a kollektiv elszámolás miatt a takarékosság csak kis mértékben érvényesül, mivel abban egy-egy lakás tulajdonosa csak közvetve érdekelt. A szolgáltató számára pedig egyoldalú előnyt jelent, mert a költségmegosztást a lakóközösségre hárítaná át, amit azok jelenleg az eltérő egyéni érdekek miatt nem képesek megoldani.

Az ágazati tv. keretein belül ajánlotta megfontolásra az Állami Számvevőszék a távhőszolgáltató gazdasági társaságok közszolgáltató társasággá /non-profit szervezetté/ alakításának lehetőségét. Erre való utalás sem az előterjesztésben, sem a törvénytervezet szövegében nem található. Annál is inkább kifogásolható ez, mert az előterjesztés a 2. pontban maga is megállapítja, hogy számos ellentmondás és konfliktushelyzet adódik abból, hogy a távhőszolgáltató vállalatok tekintetében tulajdonosi jogköröket gyakorló önkormányzatok állapítják meg saját rendeletükben a szolgáltatás díját és a díjalkalmazás feltételeit. Emiatt a fogyasztóknak is lényegesen kisebb az érdekérvényesítési lehetősége.

Az egyéni hőmennyiség mérők felszereléséhez az Állami Számvevőszék által ajánlott kedvezményes hitelkonstrukció kialakításáról sem esik említés. Ugyancsak nem megoldott a díjhátralékok gyors, hatékony behajtása, legalább is a törvénytervezet nem ad felhatalmazást az említett szabályok megalkotására. E két jogszabály megalkotása jelentős hatással lehet a távfűtés árára, egyrészt azért mert elősegítené a leadott hőmennyiség mérését,  és az ezzel arányos elszámolást, másrészt azért, mert a kinnlevőségnek nem lenne, vagy csak kisebb mértékü árdrágító hatása. 

A távfűtés szolgáltatás áremelkedésének mérsékelt üteme mellett is a lakosság egy részének gondot okoz a szolgálati díj megfizetése. A nehéz anyagi körülmények között élő fogyasztó számára az önkormányzatok által nyújtandó kompenzáció lehet a viszonylag gyors megoldás. A jelenlegi szociális ellátási formák nem nevesítik ugyan a fűtési támogatást, de a területi önkormányzatoknál benyújtandó kérelem alapján alapítványi támogatások igényelhetők.

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. tv módosításáról szóló előterjesztés lehetővé teszi, hogy az önkormányzat lakásfenntartási támogatásként fűtési támogatást állapítson meg. A lakásfenntartási támogatás és a fűtési támogatás együtt is adható. A törvényjavaslatot a tervek szerint még az idén tárgyalja a parlament. 

Összegezve az eddigieket:

A távfűtés- és használati melegvíz szolgáltatás díjmegállapítását illetően az Állami Számvevőszék nagyon alapos, tényfeltáró vizsgálatot tartott. Megállapításaival és ennek során tett ajánlásaival, melyek a távfűtés-szolgáltatás gazdaságosabb működését, és ezen keresztül az ár mérséklését célozzák, egyetértek. Újabb vizsgálat lefolytatását nem tartom indokoltnak.

Az ajánlások következetes végrehajtása nélkül azonban a kívánt cél nem valósulhat meg. Ennek elsődleges eszköze véleményem szerint olyan ágazati törvény mielőbbi megalkotása, mely figyelemmel van az Állami Számvevőszék valamennyi ajánlására.

Megállapított alkotmányos visszásság:

	1. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye sérül azzal, hogy az önkormányzatok ellentétben az ártörvény követelményeivel elismerik a távfűtő művek nem hatékony működésének költségeit.
	2. A gazdasági verseny szabadságát sérti az, hogy a Távhő - kihasználva természetes területi monopóliumát - a közüzemi szerződésekben hátrányos feltételek / egyre drágább szolgáltatási árak/ elfogadására kényszeríti a fogyasztókat. Teheti ezt azért, mert árkalkulációit eddig még egyetlen állami szerv sem vizsgálta felül, az önkormányzatok pedig mint a távhőszolgáltatáshoz szükséges vagyon tulajdonosai többnyire engedik érvényre jutni a vállalkozások igényeit és a nyereségre való törekvést. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már az OBH 554/1995. számú ügyben az alábbi ajánlásokat tette:

Annak érdekében, hogy a távhőszolgáltatásra vonatkozó átfogó jogi szabályok megszüntessék a feltárt alkotmányos visszásságokat, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. §-ban foglalt jogkörénél fogva kezdeményezte az ipari és kereskedelmi miniszternél, hogy a törvénytervezet végleges szövege tartalmazza

	- a távfűtés szolgáltatással kapcsolatos fogyasztóvédelem részletes szabályait is. Ennek 	legyen része az Állami Számvevőszék ajánlásának megfelelően a Gazdasági Versenyhivatal 	feladatkörének meghatározása is,
	- lakossági fogyasztóként a törvénytervezet a lakás és nem lakás céljára szolgáló helyiség 	tulajdonosát /használóját, bérlőjét/ jelölje meg, ezek közösségét csak akkor, ha a 	"kollektiv elszámolásra" a fogyasztóknak kifejezett igénye van. 

Az előterjesztés térjen ki
	
	- a távhőszolgáltatás non-profit közszolgáltató társasággá alakítására,
	- az egyéni hőmennyiségmérők felszereléséhez szükséges kedvezményes 	hitelkonstrukcióra
	- valamint a díjhátralék gyors és hatékony behajtására vonatkozó javaslatra is.
	Ha az ezekre vonatkozó ajánlásokkal nem ért egyet, akkor ennek indokaira is.

Az ajánlásokat az ipari-, kereskedelmi és idegenforgalmi miniszter elfogadta. Egyetért azzal,
hogy a jogok és kötelezettségek pontos meghatározása, az árképzés és gazdálkodás átláthatósága és érdemi ellenőrzése, valamint a hatékony fogyasztóvédelem megoldása javíthatja a fogyasztók helyzetét. Ezért a törvénytervezet fogyasztóvédelemmel kapcsolatos fejezeteit kiegészíti a Gazdasági Versenyhivatal feladatkörének meghatározásával. Elfogadható a miniszter véleménye, miszerint a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos részletes eljárási rendet -hasonlóan a villamos energia törvényhez - a távfűtésről szóló törvényhez kapcsolódó miniszteri rendeletben célszerű szabályozni. Javaslatot tett azonban az országgyűlési biztos arra, hogy konkrétan jelöljék meg azoknak a vitás ügyeknek a körét, melyekben a fogyasztói érdekképviseletek az önkormányzathoz, illetve ha itt nem jött létre egyezség, az Energia Hivatalhoz fordulhatnak. 

A törvénytervezet szakmai és érdekképviseleti egyeztetése megtörtént, jelenleg az államigazgatási egyeztetés folyik. Az említett miniszteri rendelet kidolgozására csak azután kerülhet sor, hogy a távfűtésről szóló törvény tervezetét a parlament elfogadta.
A törvénytervezet végleges szövegét, és a miniszteri rendelet tervezetét szintén tanulmányozni fogja Hivatalunk annak érdekében, hogy a jelentésben  tett ajánlások megvalósuljanak.

Az előbbiekben leírtakra tekintettel a jelen panasz ügyében a vizsgálatot befejezettnek tekintem.

Budapest, 1997. július 21.

Dr. Polt Péter