OBH 569/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
jelentése
Ügyintéző: Tasnádiné dr.Bácsi Zsuzsanna

Eljárás megindulása

Panaszos és társai sérelmezték, hogy az általuk épített és bérelt garázsokat nem vehetik meg. Kérelmükre hatóság alaki határozatot nem hozott.
Mivel az ügyben az alkotmányos visszásság nem volt kizárható, az ügyben a vizsgálatot elindítottam.

A megállapított tényállás:

Panaszosok önkormányzati bérlakások mellett, állami tulajdonban álló földterületen garázst építettek 1985-ben. Később ez a terület az 1990. évi LXV. törvény értelmében a városi önkormányzat tulajdona lett. A garázsok engedéllyel épültek, de csak ideiglenes fennmaradási engedélyt kaptak, figyelemmel a részletes rendezési tervre. Az önkormányzat elkezdte a Bérlakások elidegenítését a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó, többször módosított 1993. évi LXXVII. törvény alapján.
A panaszosok 1994. szeptember 9-én levelet írtak a polgármesternek, amelyben bejelentették, hogy garázsukat meg kívánják vásárolni és kérték a fennmaradási engedély véglegessé átminősítését.
A közgyűlés városfejlesztési és tulajdonosi bizottsága 6919-96/1995. sz. (IV.24.) VTB határozatban döntött az egyes ideiglenes felépítmények állandósításának feltételeiről. A határozat szerint azok a felépítmények, melyek a 9/1969. (II.9.) Korm.rend. végrehajtási 6/1970. (IV.28.) ÉVM-MÉM-PM. sz. rendeletének 38.§ (5) bek. a/ és b/ pontja alapján ideiglenes jelleggel épültek, végleges fennmaradási engedélyt kaphatnak, ha a feltételeknek megfelelnek. A határozat szerint szükséges feltétel, hogy az állandósításhoz a társasház leendő tulajdonosai ehhez hozzájárulásukat adják, melyet jegyzőkönyvben rögzíteni kell. Határozat 5. pontja kimondja, hogy a végleges fennmaradási engedéllyel rendelkező felépítmények tulajdonosait elővásárlási jog illeti meg a felépítménye által elfoglalt földterületre.
Ezt a hozzájárulást a leendő tulajdonosok nem adták meg. Ezért az ingatlan alapító okiratában a telek 943 m3 területtel közös tulajdonba került a rajta levő felépítményekkel együtt. az alapító okirat alapján a társasházat 1995. június 30-án az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték.
Panaszosok nevében képviselőjük 1995. augusztus 29-én ismét kérelmet nyújtott be a városi polgármesteri hivatal vagyonkezelő és vállalkozási irodájának, melyben a társasház alapító okiratának módosítását kérte úgy, hogy a társasház udvarán épült garázsokat külön albetétbe szerkesszék. A vagyonkezelő és vállalkozási irodának előterjesztése alapján a városfejlesztési és tulajdonosi bizottság ismételten megtárgyalta panaszosok kérelmét és a 6919/1995. (X.18.) VTB sz. határozatában a kérelmet ismételten elutasította. A panaszosok 1996. október 7-i beadványukban személyes meghallgatásukat kérték, mely - az önkormányzat 1996. szeptember 27-én írt levele szerint - megtörtént.
Lakásbérlők hozzájárulásának hiányában a földterület a társasház közös tulajdonába került és így a garázsbérlők a továbbiakban a társasháztól bérelhetik a garázsokat.

Az ügy jogszabályi háttere

1991. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1.§ (6) bek. A helyi önkormányzat a törvény keretei között: ...
b/ önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik....
11.§ (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
Az 1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról.
51.§ (1) Az első adásvételi szerződés megkötését megelőzően - az egylakásos, illetőleg az egy helyiségből (helyiségcsoportból) álló épületkivételével - az épületet társasházzá kell alakítani.
(2) A társasház alapító okirat tervezetének előkészítésébe a leendő tulajdonostársakat be kell vonni. Az alapító okirat tervezetének meg kell felelnie a leendő tulajdonostársak többségi akaratának.
56.§ Az önkormányzat vagy az állam tulajdonában lévő épületbe a közös használatra szolgáló helyiséget és az épülethez tartozó közös használatra szolgáló területet önálló ingatlanként nem lehet elidegeníteni.
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
149.§ (1) Épületen úgy is lehet közös tulajdont létesíteni, hogy az épület meghatározott részei - elsősorban a lakások - a tulajdonostársak külön tulajdonában vannak (társasház-tulajdon).
(2) A társasház-tulajdon létesítéséhez a tulajdonostársak alapító okiratba foglalt megállapodása és a társasház-tulajdonnak az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése szükséges.
(3) A közös tulajdonnak társasház-tulajdonná való átalakítását bármelyik tulajdonostárs kérelmére a bíróság is elrendelheti. Ebben az esetben az alapító okiratot a bíróság ítélete pótolja.
(4) A társasház-tulajdonra a közös tulajdon szabályait a külön jogszabályban meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
1997. évi 11. törvényerejű rendelet a társasházról
6.§ Az alapító okirat megváltoztatásához valamennyi tulajdonostárs hozzájárulása szükséges; a változást be kell jelenteni az ingatlan-nyilvántartást vezető szervhez.
A többszörösen módosított 1957. évi IV. törvény az államigazgatás általános szabályairól (továbbiakban: Ae.):
16.§ (3) bekezdése: "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni..."
13.§ (1)  Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
42.§ (1) Az államigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben  határozatot hoz." ...
62.§ (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
1964. évi III. törvény az építésügyről, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 30/1964. (XII.2.) Korm. rendelettel.
12/1986.(XII.30.) ÉVM rendelet az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásról
Az érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2.§ (1) bekezdése: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 12.§ (2) bekezdése: "Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 57.§ (5) bekezdése: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."

A vizsgálat eddigi megállapításai

Panaszosok első kérelme az önkormányzat tulajdonosi bizottságának 6919-96/1995.sz. (IV.24.) VTB határozatában foglaltak megsemmisítésére irányul, mivel az ebben a határozatban foglalt feltételeket nem tudják teljesíteni.
Megállapítottam, hogy az önkormányzat testülete ezt a határozatot nem hatósági jogkörének gyakorlása során hozta meg. Az önkormányzat tulajdonosként rendelkezhet a tulajdonában levő ingatlanokról (Ötv. 1.§ (6) bek. a/ pont). Mivel tulajdonosként rendelkezik a bizottság, ezért az 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 11.§ (2) bekezdését nem lehet alkalmazni. Az általános szabályok szerint bírósági per indítható.
A bizottsági határozatok értelmében az  önkormányzat az alapító okirat készítésekor a garázsokat felépítményként nem vehette figyelembe, mivel a végleges fennmaradási engedélyt a bizottsági határozat értelmében nem adta meg. Így a garázsokat nem tehették külön albetétbe. Az ingatlan teljes földterülete a társasház közös tulajdonába került.
Kétségtelenül a lakástörvény 51.§-a több vonatkozásban is nehezen értelmezhető. A "többségi akarat" kifejezés egy szavazási eljárást igényel, de annak feltételeit nem rendezi.
Ebben az esetben a garázsbérlők sérelmével járt a lakásbérlők véleményének figyelembe vétele.
Az alapító okirat egy szerződés, melyet a Ptk. szabályai szerint bíróságon meg lehet támadni, és amelynek a módosítását lehet kérni. Erre kizárólag a bíróságnak van jogosultsága.
Mivel e körben nem a közigazgatás, hanem a polgári eljárás szabályait kell alkalmazni az 1993. évi LIX. törvény 16.§-a értelmében vizsgálatra nincs hatásköröm.

Vizsgáltam a panaszosok további kérelmei alapján, hogy az önkormányzat hatósági eljárása során mulasztott el.
A panaszos és társai 1994. szeptember 9-én kérelmet nyújtottak be a polgármesterhez. A kérelem tartalma szerint építészrendészeti eljárás lefolytatására, a garázsok fennmaradási engedélyeinek véglegesítésére irányult.
Nincs arra adat, hogy a kérelmet a megfelelő hivatalhoz áttették volna, az építésigazgatási eljárás megindult volna. Valószínűleg a levél következménye, hogy azon ingatlanoknál, ahol az ideiglenes garázsok álltak, a polgármester kérésére a vételi joggal érintett ingatlanok értékesítését a vagyonkezelő iroda 1994. december 11-én felfüggesztette addig, míg a felépítmények sorsáról nem születik döntés. A bizottság 1996 áprilisában a már idézett 6919-96/95. sz. határozatában döntött a felépítmények sorsáról. A döntés a felépítmények véglegesítésének panaszosok által kifogásolt feltételét is tartalmazta.
A bizottsági döntés nem minősíthető igazgatási eljárásnak. Megállapítottam, hogy a panaszosok kérelmére a polgármesteri hivatal a hatósági eljárást nem folytatta le.
Az e. 16.§ (3) bekezdése szerint a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A panaszosok szándéka arra irányult, hogy a több éve épült garázsuk végleges fennmaradási engedélyt kapjon. Ilyen konkrét kérelem alapján az e. 13.§ (1) bekezdése értelmében meg kell indulnia az államigazgatási eljárásnak.
Mivel az önkormányzat egy bizottsági határozatról szóló tájékoztató levelet küldött panaszosoknak, így a panaszosok jogorvoslattal nem élhettek. Azzal, hogy az Ae. 42.§ (1) bekezdésében írtak ellenére nem alakszerű határozatot hoztak panaszosok kérelmére, és az Ae. 43.§ (1) bek. b/ pontjával ellentétben jogorvoslati lehetőségről sem tájékoztatták a felet, megsértették az eljárási szabályokat.
Mindez az Alkotmány 2.§-ban rögzített jogállamiság és az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jogosultság elvének sérülésével alkotmányos visszásságot okozott.

Mindezen alkotmányos visszásságok orvoslására a következő ajánlást teszem:

Felkérem a Szeged Megyei Jogú Város jegyzőjét:
1/ vizsgálja meg miért nem folytatták le a hatósági eljárást,
2/ vizsgálata eredményének tükrében kezdeményezzen felelősségre vonást,
3/ tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az Ae. 13.§-ában írtak alkalmazásával a panaszosok ügyében az igazgatási eljárást folytassák le és ügyükben érdemi döntést hozzanak.

Budapest, 1997. szeptember 29.

Dr. Polt Péter