OBH 542/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

Önkormányzati lakás jogcím nélküli lakója nyújtott be kérelmet az önkormányzat eljárásának vizsgálatát kérve, mert az kérelmére az önkormányzat több hónap alatt sem intézkedett, és ezzel közvetlen joghátrányt okozott. Az ügy iratainak terjedelme miatt az összes iratot nem küldte meg, de tájékoztatott, hogy a városi ügyészségen, és az önkormányzatnál további iratok találhatók. Az ügy bonyolult természetére, és a vizsgálat sürgősségére tekintettel az ügy helyszíni vizsgálatáról intézkedtem.

A tényállás

Panaszos 1987. április 7-én költözött be testvére bérlakásába, melynek bérleti jogát a bérlő 1987. III. 28-án lakáscserével szerezte meg. A lakás "lepusztult" állapotban volt, de annak helyreállítását mindkét testvér a maga "érdemének” és anyagi tehervállalásának állítja be. Nem vitatott tény, hogy a két szobás lakás mindkét szobáját panaszos bútorozta be, ott a bérlőnek semmiféle bútora, tartós használati cikke nem volt. 

Panaszos - állítása szerint - a bérlőnek sürgősen pénzre volt szüksége, ezért a lakást a győri tanács részére felajánlotta, de ezért csak 170 ezer Ft. térítést kapott volna, ezért fogadta el a testvére 200 ezer Ft összegű ajánlatát azzal, hogy a rendeletben megadott határidő után a lakásról lemond, és abból kijelentkezik. 1988. áprilisban a bérlő a lakásból kiköltözött, de a lemondó nyilatkozatot nem készítette el, hanem 1989 -ben rendőri kísérettel akart visszajutni a lakásba, azt állítva, hogy panaszos agresszív magatartása miatt kellett a lakásból elmenekülnie. Majd a szívességi lakáshasználat megszüntetése érdekében bírósághoz keresetet nyújtott be. A bíróság panaszost jóhiszemű jogcím nélküli lakónak minősítette, és a lakás elhagyására szólította fel azzal, hogy elhelyezéséről a bérlő köteles gondoskodni. 

Panaszos a lelépési díj visszafizetése iránt fizetési meghagyás kibocsátását kérte, ami ellentmondás hiányában jogerőre emelkedett. A bérlő ezt követően ismeretlen helyre távozott, (rendőrségi körözése is eredménytelen volt) ezért panaszos 1993 augusztusban - a lakástörvény megjelenése után, de hatálybalépése előtt  - ismételten kérte az önkormányzattól, hogy a bérlő által elhagyott lakást vegye igénybe, és utalja ki neki, mint a bentlakó jóhiszemű jogcím nélküli lakónak. Az önkormányzat négy hónapig, 1993. XII. 31-ig nem hozott határozatot, a korábbi bírósági ítéletre hivatkozással.

Az 1994. I. 1-jén hatályba lépett az 1993. évi LXXVIII. tv. már nem tette lehetővé a lakását elhagyó bérlő lakásának igénybevételét, ellenben lehetőséget biztosított a lakásban nem lakó bérlőnek is a lakás megvásárlására. A bérlő 1993. XI. -ben bejelentette tartózkodási helyét, az elidegenítéssel kapcsolatos iratokat részére történő kézbesítését kérve. Igénye nyilvántartásba vételéről tájékoztatták, de 1995-ig további eljárás nem történt, amikor a bérlő elhunyt.  

Panaszos is bejelentette vételi szándékát, melyre 1995. IX. 14-ig nem kapott választ. Az önkormányzat Lakásügyi Irodája előterjesztést készített a képviselőtestület részére, melyben a jogszerű bérlő nélkül maradt lakás határozott idejű bérbeadására tett javaslatot a bennlakó jogcím nélküli személy részére.
Az önkormányzat Lakásügyi Bizottsága a kérelmet azzal utasította el, hogy az önkormányzat rendelete szerint a vételi jog a bérlő örökösét illeti meg, ha a vételi igény bejelentése, és a szerződés megkötése között a bérlő meghal. A képviselőtestület a rendelet hivatkozott szakaszát csak a Bizottság határozatát követő napon, 1995. IX. 15-én fogadta el, a Lakásügyi Bizottsága javaslatára.

Panaszos a vizsgálatom megkezdésekor kapott szóbeli tájékoztatás szerint közvetlenül az ügyészséghez is panasszal fordult, ezért az ügyészség írásos megkeresését mellőztem. Az ügyészséggel, és az önkormányzat jegyzőjével, és a közigazgatási hivatallal folytatott személyes megbeszélést követően az ügyészség felhívta a megyei közigazgatási hivatalt a kifogásolt rendeleti szakaszok vizsgálatára, és óvást jelentett be a lakásügyi bizottság határozata ellen. A közigazgatási hivatal a kifogásokkal egyetértett és az önkormányzatot a rendelet módosítására 1996. február 29.-i határidővel felszólította. 

A lakásügyi bizottság az óvásnak eleget téve a határozatát visszavonta, de az önkormányzat a kifogásokat nem fogadta el, és rendeletét nem változtatta meg. A közigazgatási hivatal vezetője a rendelet 3/A. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Ezzel egyidejűleg a városi bíróság is az alkotmánybírósághoz fordult - egy előtte folyó ügyben - a rendeletet kifogásolva. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 20; és 23. § -ban biztosított - felügyeleti szerv megkeresése, és ügyészi óvás kezdeményezési - jogommal írásban nem éltem, a közvetlen megkeresés eredményességére tekintettel. Az Alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésétől a megkeresett szervek hasonló intézkedéseire figyelemmel eltekintettem, és eljárásomat annak döntéséig - az önkormányzat hasonló intézkedését is figyelembe véve - felfüggesztettem.

Az  ügy jogi háttere:

A./ 1949. évi XX. tv.			A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
B./ 1993. évi LIX. tv.			Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 
C./ 1993. évi LXXVIII. tv.		A lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó  egyes szabályokról (Lt.)
D./ 1/1971. (II. 8.) Korm. r.		A lakások elosztásáról és a lakásbérletről (R.)
E./  1/1971. (II. 8.) ÉVM r. 		Az 1/1971. (II. 8.) Korm. r.  végrehajtásáról (Vhr.)
F./  15/1994. (V. 3.) Ör. 		Az önk.-i tulajdonú lakások elidegenítéséről (Ör.)
G./ 11/1997. (II. 28.) AB hat.	

Az  alkalmazott jogszabályok:

Az 1949. évi XX. törvény

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Az 1993. évi LIX. törvény

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

Az 1993. évi LXXVIII. tv. (Lt.)

20. § (1) A lakást jogcím nélkül használó, a jogosult részére lakáshasználati díjat köteles fizetni. A használati díj a lakásra megállapított lakbérrel azonos összeg. (2) A jogcím nélküli használat kezdetétől számított hat hónap elteltével a használati díj emelhető. Ez a rendelkezés nem alkalmazható, ha a jogcím nélküli használó másik lakásra tarthat igényt. (3) Önkormányzati lakás esetén a használati díj emelésének mértékét és feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg.

21. § (1) A bérlő a lakásba más személyt – a kiskorú gyermeke, valamint a befogadott gyermekétől az együttlakás ideje alatt született unokája kivételével – a bérbeadó írásbeli hozzájárulásával fogadhat be. (2) Önkormányzati lakásba a bérlő a bérbeadó írásbeli hozzájárulása nélkül is befogadhatja házastársát, gyermekét, jogszerűen befogadott gyermekétől született unokáját, valamint szülőjét.

31. § (1) A szerződés megszűnése után a lakásban visszamaradó személy – az e törvény alapján bérleti jog folytatására jogosult kivételével – másik lakásra akkor tarthat igényt, ha a bérbeadó, illetőleg a bérlőkijelölésre vagy a bérlőkiválasztásra jogosult erre kötelezettséget vállalt. (2) Önkormányzati lakás esetén a másik lakásban való elhelyezési kötelezettség vállalásának feltételeit önkormányzati rendelet szabályozza.

45. § (1) A határozatlan időre bérbe adott önkormányzati lakásra vételi jog illeti meg a bérlőt; a bérlőtársakat egyenlő arányban; a társbérlőt az általa kizárólagosan használt lakóterület arányában; a felsoroltak hozzájárulásával azok egyenes ági rokonát, valamint örökbe fogadott gyermekét.

54. § (1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén elővásárlás esetén az ajánlat tartalmát és az ajánlati kötöttség idejét.

67. § (1) Az önkormányzati lakást annak kell bérbe adni, aki a törvény hatálybalépéséig – a lakásbérleti jogviszony megszűnése után – a lakásban jóhiszemű jogcím nélküli személyként maradt vissza, és a lakás kiutalása a korábbi jogszabályok alapján részére kötelező volt. (3) Ha a bérlő lakásbérleti joga a törvény hatálybalépéséig már megszűnt és a lakásban a bérlő által befogadott jóhiszemű jogcím nélküli lakáshasználó maradt, elhelyezésére a lakásbérleti jog megszűnésekor hatályos jogszabályok alapján tarthat igényt. (5) A törvény hatálybalépésekor a lakást jogcím nélkül használó jóhiszemű személy e törvény szabályainak megfelelő használati díjat köteles fizetni.

70. § (1) Ha a törvény hatálybalépéséig a lakásbérleti jogról lemondtak és a kedvezményezett a lemondást elfogadta, a lakásbérleti jog folytatására a lemondáskor hatályos jogszabályokat kell alkalmazni.
76. § (4) Aki e törvény hatálybalépésekor állandó jelleggel a lakásban jogszerűen lakik, annak nem kell kérnie a 21. § (2) bekezdésében szabályozott bérbeadói hozzájárulást. A bérlő halála esetén azonban a lakásbérleti jogot e törvény szabályainak megfelelően folytathatja.

93. § (1) E törvény felhatalmazása alapján az önkormányzat képviselő-testülete úgy köteles rendeletét megalkotni, hogy az 1994. január 1. napján, illetőleg az önkormányzati lakás elidegenítésére vonatkozó rendelete 1994. március 31. napján lépjen hatályba.

94. § (1) E törvényben meghatározott kivételekkel, a törvény hatálybalépéséig indult bírósági, valamint a lakásügyi és elhelyező hatósági elsőfokú eljárásban és az ennek során hozott határozat ellen benyújtott jogorvoslati (felülvizsgálati) kérelem elbírálására, továbbá új eljárás elrendelése esetén a törvény hatálybalépése után is az elsőfokú eljárás megindításakor hatályos jogszabályokat kell alkalmazni.(2) Az (1) bekezdés nem alkalmazható, ha az eljárás lakás, helyiség igénybevételével, vagy olyan eljárással kapcsolatos, amelyben a bérlő felhívható, hogy költözzék a tulajdonában álló lakásba, vagy azt idegenítse el, illetőleg lakásbérleti jogviszonyáról mondjon le.

1/1971. (II. 8.) Korm. r.   (az 1993. évi LXXVIII. tv. hatályon kívül helyezte.)

70. § (1) A lakásbérleti jogviszony megszűnik (...) ha a bérlő a lakást elcseréli, vagy elhagyja.

86. § (1) A bérlő a lakásbérleti jogviszonyáról – a vállalati bérlakás és a szolgálati lakás kivételével – lemondhat a házastársa, egyeneságbeli rokona, örökbefogadott, mostoha- és nevelt gyermeke, örökbefogadó, mostoha- és nevelőszülője, a legalább hat hónapja – állandó jelleggel – a lakásban vele együtt lakó testvére, továbbá, a legalább egy éve – állandó jelleggel – a lakásban vele együtt lakó élettársa javára.

94. § (2) Ha a bérlő a lakást két hónapot meghaladó időre elhagyta, tanácsi bérlakás esetében a lakásügyi hatóság a lakást igénybe veheti, (3) A (2) bekezdés alkalmazása során a lakást nem lehet elhagyottnak tekinteni, ha a bérlő abból azért van távol, mert gyógykezelésben részesül; katonai szolgálatot teljesít; a lakóhelyén kívül dolgozik és ott nincs állandó lakása; a lakóhelyén kívül végzi tanulmányait; szabadságvesztés büntetését tölti; üdül, vagy családi, illetőleg egészségügyi körülményei ezt indokolttá teszik.

114. § (1) Ha a tanácsi bérlakásban a lakásbérleti jogviszony megszűnése után olyan jóhiszemű személy maradt vissza jogcím nélkül, aki abban legalább öt éve állandó jelleggel a bérlővel együtt lakott, vagy jogcím nélkül lakik, és a lakás a lakásigénye mértékének alsó határát nem haladja meg, a lakásügyi hatóság köteles a lakást részére – kérelmére – kiutalni. (2) A bérlő által elhagyott és emiatt igénybevett tanácsi bérlakásban jogcím nélkül visszamaradt olyan jóhiszemű személy részére, aki a bérlő halála esetén a lakásbérleti jogviszony folytatására volna jogosult, a lakást – kérelmére – akkor is ki kell utalni, ha abban a bérlővel öt évnél rövidebb ideig lakott együtt és az a lakásigénye mértékének alsó határát nem haladja meg.

1/1971. (II. 8.) ÉVM r.

85. § (1) A lakásügyi hatóság a bérlő által elhagyott tanácsi bérlakás igénybevétele előtt köteles az ismert helyen tartózkodó bérlőt felhívni, hogy – a felhívás kézhezvételétől számított nyolc napon belül – igazolja a lakás elhagyásának okát. (2) A felhívást mellőzni kell, ha a bérlő ismeretlen helyen tartózkodik;
86. § A külföldön vagy ismeretlen helyen tartózkodó bérlő igénybe vett lakásában levő ingóságok elszállításáról és megőrzéséről a gyámhatóság által a lakásügyi hatóság megkeresésére kirendelt ügygondnok útján kell gondoskodni.

Az 15/1994. (V. 3.) Ör. 

3/A § Ha a bérlő vételi jogának bejelentése és a szerződéskötés közti idő alatt elhalálozott, a vételi jog jogosultja az általa nyilatkozatban megjelölt egyeneságbeli hozzátartozó. Amennyiben ilyen nyilatkozat nincs, a vételi jog jogosultja az öröklési jog szerinti egyeneságbeli rokona. Ha a bérlő nyilatkozata alapján a vételi jog jogosultja gyermeke vagy unokája, és nyilatkozatában nem kifogásolja ennek házastársa javára történő közös elidegenítést, a házastárs is vevőtárs lesz.

A 65/1995. (XII. 1.) Ör. a 3/A § (1) bekezdést módosította, és (4) bekezdéssel egészítette ki:
3/A § (1) Ha a bérlő vételi jogának bejelentése és a szerződéskötés közti idő alatt elhalálozott, a vételi jog jogosultja a bérleti jogviszony folytatója – ennek hiányában – az általa nyilatkozatban megjelölt egyeneságbeli hozzátartozó.(...)
(4) Ha a bérlő halálát követően a lakás megsemmisült, vagy más célú hasznosítására került sor, az (1) bekezdésben meghatározott jogosult számára megfelelő használati értékű lakást kell biztosítani, amely vételi jog alapján meg is vásárolható.

9. § (1) bek: a 3. §, (...) előírásait visszamenőleges hatállyal, 1994. május 3. napjától kell alkalmazni.

11/1997. (II. 28.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az önkormányzat közgyűlésének az önkormányzati tulajdonú lakások és helyiségek elidegenítéséről szóló 15/1994. (V. 3.) rendeletét a 45/1995. (IX. 15.) rendelet 3. §-ával kiegészítő 3/A. §-a, valamint a 13. § (2) bekezdésében a "3. §" szövegrész 1995. december 1-jéig alkotmányellenes volt.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az önkormányzat 15/1994. (V. 3.) rendeletének a 65/1995. (XII. 1.) önkormányzati rendelet 3. §-ával megállapított 3/A. § (1) és (4) bekezdése, továbbá a 9. § (1) bekezdésében a "3. §" szövegrész alkotmányellenes, ezért ezeket az előírásokat megsemmisíti.
Az Lt. és az Ör. idézett rendelkezései összevetéséből kitűnik, hogy az Ör.-nek a vételi jogra vonatkozó szabályozása sérti az Lt.-ben meghatározott követelményeket. Az Alkotmánybíróság ugyanis már rámutatott arra, hogy az Lt. a vételi jog e törvényitől eltérő szabályozására nem ad felhatalmazást az önkormányzatnak. Az Ör. vizsgált rendelkezése pedig a törvénnyel ellentétes szabályozást tartalmazott, amikor a vételi jog gyakorlását – az említett feltételek fennállása esetén – az Lt. szerint nem jogosult, a bérlő, a bérlőtárs, avagy a társbérlő hozzájárulásával nem rendelkező személyek számára is lehetővé tette.

A vizsgálat megállapításai

A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy az önkormányzat rendelete, valamint a lakásügyi bizottság határozata az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ahhoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság elvét sértette azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésben biztosított rendeletetalkotási lehetőséget, a magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen, a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra, személyek jogainak és törvényes érdekeinek csorbítására használta fel.
Megállapítottam, hogy az önkormányzat az adott ügy elbírálásához módosította rendeletét, annak visszamenőleges alkalmazását lehetővé téve, és ezzel az állampolgárok jogbiztonságát súlyosan sértette.

Az önkormányzat a tulajdonában álló lakások felmérésével évekkel el volt maradva, mert a testület korábban nem kívánta a lakások eladását szorgalmazni. Arra csupán a Lakástörvény hatályba lépését követően intézkedtek. Ezért döntött úgy a testület, hogy amíg a bérlők nincsenek tisztában azzal, hogy mennyiért vásárolhatják meg lakásukat, a vételár iránti érdeklődést is "vételi szándéknak" fogadják el.

Az Alkotmánybíróság 11/1997 AB. számú határozata hatályon kívül helyezte a vételi jog örökölhetőségéről hozott önkormányzati rendeleti szabályozást. Mivel az önkormányzat a panaszos ügyének elbírálását felfüggesztette, a lakásügyi bizottság új eljárásra köteles.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv.  21. § alapján felhívom az önkormányzat jegyzőjét, mint az önkormányzat törvényes működéséért felelős személyt, hogy e feladatkörében vizsgálja felül az önkormányzatnak a lakások elidegenítésével kapcsolatos eljárását, és hívja fel az eljárásra jogosult lakásügyi bizottságot arra, hogy döntésüket soron kívül hozzák meg, és annak során az 1993. évi LXXVIII. törvény jogcím nélküli lakókra vonatkozó szabályait vegyék figyelembe.

Vizsgálata eredményéről, és panaszos ügyében hozott döntésről kérem szíveskedjék 30 napon belül tájékoztatni.

Budapest, 1997. április 14.

Gönczöl Katalin