OBH 10782/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Panaszos azért fordult az állampolgári jogok biztosához, mert sérelmezte a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának szemétszállítással összefüggő díjmegállapítását. Nem értett egyet azzal a módszerrel, hogy a lakószoba és konyha számától függ a díj. Álláspontja szerint egy lakóház egy tartályt fizessen, akinek pedig ennél többre van szüksége, két vagy ennél több tartályra, kössön szolgáltatási szerződést.
A vizsgálat az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó alkotmányban deklarált korlátozás tilalmának, valamint  a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz  és a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult.
A vizsgálat során tájékoztatást kértem az Önkormányzattól és a szemétszállítást végző gazdasági társaságtól.

A megállapított tényállás

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 1996-ban alkotta meg rendeletét a háztartási hulladék szállításával kapcsolatban, mellékletei pedig a következők:
A kötelező szolgáltatás igénybevételének díja, amely kimondja, hogy a szolgáltatás ellenértékét  az ..."ingatlan díjköteles helyiségei számának és az egy díjköteles helyiségeihez tartozó havi alapdíjnak a szorzataként kell megállapítani." 
A következő melléklet a hulladék ártalmatlanítási díjszabást rögzíti a különböző hulladékfajtákra. (háztartási hulladék, föld és építési törmelék, aszfalt törmelék, olajtartalmú hulladék ártalmatlanítása.
A harmadik melléklet az Értesítés címet viseli és az igénybevétel feltételeit tartalmazza, így a tároló tartály típusát és darabszámát, az ürítés gyakoriságát, az ürítési napokat, a szolgáltatásért fizetendő összeget és a számlázás gyakoriságát.

A rendelet módosítása és tárgya:
1996. május   A közszolgáltatók közszolgáltatói jogosultsági díjfizetési kötelezettségéről.
1997. január   Közszolgáltatói Kft nevesítése.
1997. április   A közszolgáltatás díjmeghatározásáról, a Közgyűlés elé terjesztés időpont-
                          járól, KSH árindex figyelembevételéről, a szelektált gyűjtésre ösztönző díj-
                          rendszerre vonatkozó javaslatról, a korábbi Közszolgáltató Kft. jogutódjá-
                          ról.
A rendeletet ezt követően 1998-ban és 1999-ben is módosították. Jelenleg az un. ürítésszámos díjrendszer került bevezetésre.

Az ügy jogszabályi háttere

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző intézmény vagy szakvállalkozás (a továbbiakban együtt: szolgáltató) megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a szolgáltató a közszolgáltatás teljes körét valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit [Ptk. 226. § (1) bek.];
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.

4. § (4) Az e törvény végrehajtását szolgáló rendeletalkotásról a közszolgáltatást szervező helyi önkormányzat, a fővárosban Budapest Főváros Közgyűlése, közös intézmény [1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 43. §] vagy körzeti szolgáltatás [Ötv. 69. § (2)-(5) bek.] esetén a közszolgáltatásban részesülő önkormányzat gondoskodik.

Az Alkotmánybíróság 6/1999. (IV. 21.) AB határozata az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának (többször módosított) 24/1996. (V. 8.) sz. rendelete a települési szilárd hulladék részét képező háztartási hulladék összegyűjtésére és ártalmatlanítására szervezett kötelező helyi közszolgáltatásról.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai

A polgári jog szabályai  a szerződésekre a visszterhesség elvét rögzítik. A vizsgált esetben az Önkormányzat polgári jogviszony elemét szabályozta, így nem hagyható figyelmen kívül, hogy a visszterhesség elvén túl a szerződéses szolgáltatások és ellenszolgáltatások egyenértékűségének elvét is be kell tartani. A szolgáltatásért értékében annak megfelelő ellenszolgáltatás jár. 

Az önkormányzati rendelet a szolgáltatás ellenértékét úgy határozta meg, hogy az építménnyel rendelkező ingatlanok esetében az ingatlan díjköteles helyiségei számának és az egy díjköteles helyiséghez  tartozó havi alapdíjnak a szorzataként kell azt megállapítani. Ez egyértelműen az ingatlanban lévő szobák és konyhák számától teszi függővé a fizetendő díjat.
Az OBH 6621/1998. számú jelentésemben e tárgykörben az alábbi megállapításokat tettem: "A szolgáltatás tárgya a szemét elszállítása és ártalmatlanítása. Ennek értéke pedig az ezekkel járó összes költség (önköltség) + a haszon. Az önköltség mértéke nyilvánvalóan a szemét mennyiségének függvénye. 
A szemét mennyisége pedig a háztartásokban élő személyek számával arányosan növekszik vagy csökken. A lakás helyiségeinek száma és a ténylegesen keletkező szemét mennyisége között nincs olyan szoros összefüggés, amely elfogadhatóvá tenné a helyiségek számának elszámolási alapként való kezelését mint olyat amely a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének elvét kifejezi.    
Amint azt az Alkotmánybíróság az 55/1998. (XI. 27.) számú határozatában kifejtette, a Ptk. 201. § (2) bekezdése nem abszolút tilalomként nyilvánítja ki a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás értékkülönbségének előfordulását, hanem megtámadási lehetőséget biztosít a sérelmet szenvedő fél számára. A jogvita elbírálása a rendes bíróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság pedig a normakontroll szabályai alapján vizsgálhatja meg és bírálhatja el, hogy valamely jogszabály - és a jogszabályok között valamely önkormányzati rendelet - sérti-e a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének a Ptk. 201. § (1) bekezdésében megfogalmazott követelményét. Az 1122/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre. Az 1995. évi XLII. törvény 2. § idézett f) pontjában foglalt "törvényi szabályozás alapján az önkormányzat jogosultsága, hogy a települési szilárd hulladék elszállítása díjáról rendelkezzék. Az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján - szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége". (ABH 1997, 860.)
A szolgáltatás valóságos értékének megállapítását a díjnak helyiségenkénti meghatározása lehetetlenné teszi."

Fentiekben idézett Alkotmánybírósági döntést követően jelent meg a hasonló panaszok vizsgálata szempontjából mérföldkőnek minősülő 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ezért fontosnak tartom a döntés lényeges elemeinek kiemelését. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Országgyűlés számos korábbi alkotmánybírósági döntést követően fogadta el az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvényt. A törvény a szerződési szabadság közhatalmi eszközökkel való korlátozására ad felhatalmazást az önkormányzatoknak. Az Alkotmánybíróság több ízben kifejtette, hogy  a  szerződési szabadság a piacgazdaság  egyik lényegi eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. "Ezért a szerződési szabadságra nem  vonatkoznak az alapjogok korlátozásához az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben meghatározott követelmények. A szerződési szabadság tehát még lényegi tartalmát illetően  is alkotmányosan korlátozható, ha a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai. ... Azon szolgáltatások esetén azonban, amelyek tekintetében törvény hatósági ár megállapítását írja elő, az árak a jogszabályban előírt hatósági árhoz igazodnak és nem a piaci kereslet-kínálati viszonyok határozzák meg azokat. Ezért az ilyen szolgáltatások esetén szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyensúlyának megítéléséhez nélkülözhetetlen piaci érték megállapítására nincs mód. Így a hatósági árat megállapító rendeleti szabályok törvényessége a Ptk. rendelkezései alapján nem vizsgálható. Hatósági árak esetében a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságát az árhatósági jogkört szabályozó törvények hivatottak biztosítani azzal, hogy meghatározzák az árképzés szabályait, a hatósági ár megállapítása során figyelembe veendő tényezőket." Az Alkotmánybíróság e feladat alkotmányos megoldására példákkal is rámutatott. "A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjának önkormányzati rendeletben történő megállapítására ad felhatalmazást a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 92. §-a, teszi ezt úgy, hogy a törvény 114-119. §-ai részletesen megállapítják a térítési díjak megállapításának szabályait. Ugyancsak térítési díj önkormányzati rendeletben történő megállapítására ad felhatalmazást a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 124. §-a, ez a törvény is behatárolja az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát e tekintetben azzal, hogy 115. §-ában meghatározza a térítésköteles szolgáltatások körét, és 117. §-ában meghatározza a térítési díj megállapításának szabályait. ... Megállapítható tehát, hogy a törvényhozó nem tett eleget jogalkotói feladatának, nem határozta meg az önkormányzat díjmegállapítási jogkörének a Ptk 226. §-ában, valamint 685. §-ának a) pontjában előírt törvényi kereteit, a díjmegállapítási jogkör gyakorlásának törvényi garanciáit. A garanciális szabályok megállapításának hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, mert a Kötv. - eltérően más közszolgáltatások díjának megállapítását az önkormányzat rendeletalkotási jogkörébe utaló törvényi szabályozástól - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző módon, korlátozás nélküli, az önkormányzatok számára teljes diszkrecionális jogkört biztosító felhatalmazást adott, amely lehetőséget nyújt arra, hogy az önkormányzat önkényesen, a polgári jogi jogviszony alanyainak jogait, jogos érdekeit és az Alkotmány 70/A. §-át sértő módon állapítsa meg a településtisztasági közszolgáltatás díját.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a díjmegállapítás garanciáinak törvényi szabályozása hiányában az önkormányzati rendeletek Alkotmánybíróság előtt való megtámadásának lehetősége sem nyújt kellő biztosítékot a szolgáltatást igénybevevők számára. Az Alkotmánybíróság az Abtv. alapján csak arra jogosult, hogy a rendeleti szabályozás alkotmányellenességét megállapítsa és az alkotmánysértő rendelkezést hatályon kívül helyezze, az alkotmányos megoldás feltételeinek megállapítása nem tartozik a hatáskörébe.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény nem szabályozta a hatálya alá tartozó közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait. Az Alkotmánybíróság kellő időt kívánt biztosítani az alkotmánynak megfelelő rendelkezések megalkotására, ezért a jogalkotói feladat teljesítésére nyitva álló határidőt 2000. június 30-ban határozta meg."

A fent kifejtettek alapján megállapítom, hogy Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának 1997-ben hatályos szabályozása alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott a jogbiztonság elve és a tulajdonhoz való jog vonatkozásában amikor a köztisztasági szolgáltatásért felszámítható díjat alapvetően a díjköteles helyiségek számához viszonyítva szabályozza. Mint az OBH 6621/1998. számú jelentésemben már kifejtettem: A szemét mennyisége nyilvánvalóan nem áll egyenes arányban a helyiségek számával. Amint azt az Alkotmánybíróság az 55/1998. (XI. 27.) számú határozatában megállapította, az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. ... Ami biztosan megállapítható az Alkotmánybíróság gyakorlatából, az az, hogy a helyiségek számán alapuló szabályozás alkotmánysértő volta miatt minden esetben megsemmisítésre számíthat. A szemétdíjnak helyiségenkénti megállapítása hátrányos megkülönböztetést képez a nagyobb lakás tulajdonosai (használói) terhére a kisebb lakás használóival szemben. Ezt pedig az Alkotmány 70/A. § kifejezetten tiltja, sőt büntetni rendeli.
Ez azonban az alkotmányossági elvárások minimumát fejezi ki. A maximum - tehát ami az arányosság követelményének a leginkább megfelel - a szemét mennyiségéhez igazodó díjszámítás. Amennyiben a felszámítható díj alapjának szempontjából a szolgáltatást igénybe vevő személyek számától teljesen független "ingatlan", "lakóegység", "üdülőegység" fogalmára, mint egységre építő szabályozást tekintjük egy képzeletbeli skála egyik végpontjának, a tényleges szemét mennyiségéhez igazodó számítást pedig a másik végpontnak, megállapíthatjuk, hogy az ez utóbbihoz közelítő megoldások az alkotmányossági kritériumoknak is jobban megfelelnek. A kérdés alkotmányjogi megítélésének nehézsége abban áll, hogy a Ptk-nak az egyenértékűség vélelmére és védelmére vonatkozó rendelkezéseit nehéz az alkotmányjog "nyelvére lefordítani", éppen azért mert a Ptk maga sem abszolút szabályként kezeli ezeket az elveket, illetve azért mert azoknak - optimális esetben - a Ptk-val azonos jogforrási szinten elhelyezkedő jogszabályokkal szemben is érvényesülnie kell. Minden esetben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz a jogbiztonság követelmény és a tulajdonjog vonatkozásában az olyan szabályozáson alapuló gyakorlat, amely a ténylegesen képződő szemét mennyiségétől független számítási alapra támaszkodik, mivel lehetetlenné teszi a szolgáltatás valóságos értékének megállapítását. 

Az 1998-ban és az 1999-ben végrehajtott módosítások jelentős változást eredményeztek a kötelező hulladékszállítás gyakorlatában. A  9/1999. (III. 9.) sz. rendelet a korábbi díjköteles helyiségek számának alapul vételével ellentétben már úgy rendelkezik, hogy az igénybevétel díját az ingatlanon használt gyűjtőtartályok számának, a tartályok űrmértékétől függő egyszeri ürítési díjának és az ürítések számának szorzataként kell megállapítani. A számlázásnál nincs figyelembe véve a lakóhelyiségek száma. A rendelet 50 %-os kedvezményt biztosít abban az esetben, ha az önálló ingatlant legfeljebb két személy lakja. A városban több ezer ügyfél kérésének helyt adva a szolgáltató negyedévente készíti el a számlát. További kedvezményt jelent iker vagy szomszédos ingatlanok esetében a  közszolgáltatás közös igénybevétele, mely a két ingatlanban lakott személyek számától függ.   

Figyelemmel a fentiekben részletezett módosításra,  az Önkormányzat eleget tett a korábbi visszásságok kiküszöbölésére, figyelembe vette az Alkotmánybíróság döntését, mely a lakóhelyiségek számától függő díjszámítást nem tartotta alkotmányosnak. További önkormányzati feladat a már hivatkozott alkotmánybírósági döntést követően megjelenő, a közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait rendező jogszabálynak való megfelelés, a helyi rendelet szükség szerinti módosítása. Ajánlással, kezdeményezéssel nem élek, felkérem azonban a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjét, hogy a közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait rendező jogszabály megjelenését követően is kísérje figyelemmel Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a háztartási hulladék összegyűjtésére és ártalmatlanítására szervezett kötelező helyi közszolgáltatásról szóló rendeletét.

Budapest, 1999. november 3.

Dr. Polt Péter