OBH 10689/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Garamvári Miklós

A vizsgálat megindulása

A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett levelében Pécel Község Önkormányzatának idegenforgalmi adót kivető helyi rendeletét kifogásolta.

Az ügyben a vizsgálatot 1998. május 26-án megindítottam.

Az érintett alkotmányos jogok

Eljárásom során a következő alkotmányos jogok érvényesülését vizsgáltam az üggyel kapcsolatban:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

2. A Magyar Köztársaság Alkotmányának  70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

A vizsgálat megállapításai

Előre kívánom bocsátani azt, hogy a jelenlegi adózási rendnek, beleértve a helyi adózást is, vannak - ha nem is vitathatatlan, de kétségtelenül legitim - okai. 

Az önszervező helyi hatalomgyakorlás szervezeti kereteit megteremtő önkormányzatok alapvető feladata - a közhatalom helyi közügyekben való gyakorlása mellett - a helyi közszolgáltatások biztosítása.

E feladatnak a helyi sajátosságokhoz és igényekhez igazítható ellátása - melynek során nélkülözhetetlen a helyi közösségek kezdeményezőkészsége, áldozatvállalása is - elengedhetetlenné teszi az önkormányzatok önálló gazdálkodása feltételeinek megteremtését. 

A gazdasági önállósulás egyik eszköze a helyi adók rendszere. Ez a települési önkormányzat számára lehetőséget teremt a helyi szuverén adóztatási jog gyakorlására, s ezzel együtt a helyi adópolitika kialakítására.

A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Ha tv) 5. §-ának b.) pontjában kapott felhatalmazás alapján az önkormányzat rendeletével kommunális jellegű adók (közötte az idegenforgalmi adó) bevezetésére jogosult.

Az idegenforgalmi adó alanya a Ha tv 30. § (1) bekezdése szerint az a magánszemély aki nem állandó lakosként az önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt, vagy aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületnek tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak.

Az önkormányzat adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy a kommunális adót bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza.

Az önkormányzat az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – a törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel – állapítja meg.

Az önkormányzat adó-megállapítási jogát egyetlen körülmény korlátozza: az, hogy az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti - adó fizetésére kötelezheti, a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen - vagy tételes összegben, vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével - határozhatja meg, illetőleg az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál.

Az Alkotmánybíróság 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában kifejtette álláspontját az adókedvezmények (mentességek) alkotmányos problémáival kapcsolatosan. Kimondta, hogy amíg a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak Alkotmányon alapuló kötelezettsége, addig senkinek sincs Alkotmányból származó alanyi joga arra, hogy e kötelezettség alól részben vagy egészben mentesüljön.

Az Alkotmánybíróság működése során többször foglalkozott a helyi adókról szóló önkormányzati rendeletek alkotmányossági szempontból történő felülvizsgálatával.  A jelzett témakörben született a 2002/B/1991. AB határozat, amely egyebek mellett az alábbiakra mutatott rá. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi képviselő-testület "törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét".

Tekintettel arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának értelmezése gyakran és széles körben merül fel a helyi adókat megállapító önkormányzati rendeletekkel kapcsolatban, az Alkotmánybíróság különös figyelmet fordított annak vizsgálatára: vajon a sérelmezett rendelkezések összhangban állnak-e az Alkotmány 70/A. §-ában (a hátrányos megkülönböztetés tilalma) foglaltakkal. Ezzel kapcsolatban, határozatában az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mutatott rá a következőkre.

Helyes értelmezés mellett a 70/A. § (1)-(2) bekezdésében foglalt rendelkezés nem szűkíthető le az emberi jogokra, és az alapvető állampolgári jogokra, hanem - a magyar jogrendszer egészét átfogó módon - irányadó általában a jogok és kötelességek szabályozásánál, akkor is, ha nem alapvető jogról vagy kötelességről van szó. (Így pl. sem a közterület-használati díj, sem a bérleti díj összegének megállapításánál nem lehet az állampolgárok között fajuk, színük, nemük stb. alapján különbséget tenni.)

A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható (...). Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van."

Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérleglés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes."
(35/1994. (VI.24) AB. hat) ABH 1994, 200.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló, 1993. évi LIX. törvény 25. §-a szerint ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

A fentiekben kifejtettek alapján, a panasz vizsgálata során megállapítottam, hogy a sérelmezett önkormányzati rendelet nem sérti sem a jogállamiságból fakadó jogbiztonság, sem a diszkrimináció tilalmának alkotmányos elveit. 

Tekintettel arra, hogy az országgyűlési biztos fellépését igénylő alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság nem történt, az ügyben folytatott vizsgálatomat megszüntetem.

Budapest, 1998. október 2.

Dr. Polt Péter