OBH 10412/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka

A vizsgálat megindulása

Panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert sérelmezte, hogy a Nyíregyháza Megyei Jogú Város önkormányzata a fűtési segély valamint az átmeneti segély iránti kérelmét is elutasította.  A vizsgálatot az Alkotmányban biztosított jogállamiságból fakadó jogbiztonság (Alk. 2.§ (1)), és a jogorvoslathoz való jog (  Alk. 57.§ (4) )sérelmének gyanúja miatt indítottam.

Megállapított tényállás

Panaszos 1997. szeptember 29-én átmeneti segély iránti kérelmet nyújtott be a Nyíregyháza Polgármesteri Hivatal Szociális Irodájához.  Panaszos a kérelmében előadta, hogy az előző albérletet, amelyben laktak az új tulajdonos felmondta és ezért új lakásba kellett költözniük.  Az átmeneti segély iránti kérelmüket azzal indokolták, hogy a költözködés költségei rendkívül terhet jelentettek nekik, valamint az új lakás rezsije is magasabb az előző lakás rezsijénél.
1997. október 7-én a Szociális Iroda a Családsegítő Központhoz fordult, hogy az készítsen részletes környezettanulmányt a panaszos életkörülményeiről.
1997. október 21-én a környezettanulmány elkészült, melyben a következőket állapították meg: Panaszos és felesége egy 48 m2-es lakótelepi lakásban albérlőként laknak, havi 15000 Ft az albérlet és ezen felül fizetik még a rezsit.  A lakást "jó állapotban" lévőnek minősítették.  Panaszos és felesége 67%-os rokkantnyugdíjasok.  Közgyógyellátási igazolványuk mindkettőjüknek van.
1997. november 5-én 148269/97. V. határozatában a polgármester a panaszos átmeneti segély iránti kérelmét a következőkkel utasította el: " Kérelmező feleségével él közös háztartásban, albérletben élnek.  Mind a ketten nyugdíjasok, nyugdíjuk összege 37.878. Ft.  Kérelmüket magas gyógyszerköltséggel indokolták, erre Hivatalunktól közgyógyellátási igazolványt kérhetnek.
A fenti ok miatt kérelmét elutasítottam.".
1997. november 17-én panaszos a határozat ellen fellebbezett.  Fellebbezésében ismét előadta a panaszos, hogy miért kért átmeneti segélyt.
Vizsgálatom során a jegyző tájékoztatott arról, hogy a fellebbezést az I. fokon ügyintézőnek  feljegyzéssel visszaadta a Szociális Iroda.
Az ügyintéző 1997. december 15-én a kérelmezőt 3000 Ft-os vásárlási utalványban részesítette.

Alkalmazott jogszabályok

 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű idôn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévô országgyűlési képviselôk kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv.

2. § (6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeirôl tájékoztatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem elôterjesztésétôl, illetôleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidôt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
16. § (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
77. § (1) A közigazgatási szerv elsô fokú határozata jogerôs és végrehajtható, ha a határozat ellen határidôn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésrôl lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. tv.
5. § A szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintô jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenôrzésre (a továbbiakban: szociális igazgatási eljárás) az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
25. § (3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban: szociális rászorultságtól függô pénzbeli ellátások).
38. § (1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minôséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik.
(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minôséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg.
(3) Különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás akkor, ha
a) a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át,
b) a lakás fűtési költségének havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át
és a háztartásban az egy fôre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét.
(4) Költségeken
a) a (3) bekezdés a) pontjának alkalmazásában a lakbért vagy albérleti díjat, a lakáscélú pénzintézeti kölcsön törlesztôrészletét, a fűtés díját, illetve költségét, a csatornahasználati díjat, a szemétszállítás költségeit, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott mértékig a villanyáram, a víz- és gázfogyasztás költségeit, továbbá, ha az önkormányzat rendelete lehetôvé teszi, a lakáskarbantartás költségeit,
b) a (3) bekezdés b) pontjának alkalmazásában a lakás fűtéséhez felhasznált hôenergia fűtési szezonban felmerülô - az önkormányzat rendeletében elismert - költségének, díjának 1/6-át
kell érteni.
39. § (1) Lakásfenntartási támogatás ugyanazon lakásra csak egy jogosultnak állapítható meg, függetlenül a lakásban élô személyek és háztartások számától.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában külön lakásnak kell tekinteni a társbérletet, az albérletet és a jogerôs bírói határozattal megosztott lakás lakrészeit.
(3) A lakásfenntartási támogatás a 38. § (3) bekezdésének
a) a) pontjában foglalt esetben egy évre,
b) b) pontjában foglalt esetben egy fűtési szezonra
szól. A kérelmet évente meg kell újítani.
(4) A támogatás összege - figyelembe véve az egyéb pénzbeli ellátásokat is - hozzájárul a lakhatás feltételeinek a megôrzéséhez. A támogatás egy hónapra jutó összege nem lehet kevesebb 1000 Ft-nál.
45. § (1) A települési önkormányzat képviselô-testülete a létfenntartást veszélyeztetô rendkívüli élethelyzetbe került, valamint idôszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdô személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minôsülô kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhetô. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelem-kiegészítô támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható.
(3) Elsôsorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkezô többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak.

Nyíregyháza Megyei Jogú Város Közgyűlésének 26/1994. (V.18.) sz. rendelete
 
3. § b) szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátás:
-átmeneti segély
i) szociálisan rászorult (...) az a háztartás, ahol az együttlakók egy főre eső havi jövedelme a mindenkori öregségi nyugdíjminimum összegét nem haladja meg és e rendelet szerinti vagyonnal nem rendelkezik.
j) vagyon: az e rendelet 10. § (2) bekezdésében meghatározott Nyíregyháza városban a család szükségleteihez igazodó szükséges és méltányos lakásnagyságot meghaladó lakásingatlan, vagy minden ingatlan, ingó dolog, továbbá vagyoni értékű jog , amelynek együttes forgalmi értéke az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének ötvenszeresét meghaladja, és amelynek hasznosítása nem veszélyezteti a vagyonnal rendelkező lakhatási és megélhetési feltételeit.
5. § Szociális ellátás iránti kérelem elbírálásánál vizsgálni kell a kérelmező jövedelmi és vagyon viszonyait az e rendeletben meghatározottak szerint.
8. § (1) Alkalmankénti átmeneti segély állapítható meg azon személy részére, aki:
a) önhibáján kívül, előre nem tervezhető, nagyobb anyagi kihatással járó váratlan helyzetbe kerül és emiatt szociálisan rászorulttá válik.
(4) Alkalmankénti átmeneti segély kamatmentes kölcsön formájában adható azokban az esetekben, amikor előre nem tervezhető, más forrásból nem finanszírozható váratlan élethelyzet áll elő(. ..) 

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálatnak több célja volt.  Egyrészt vizsgáltam azt, hogy az önkormányzat I. fokú határozatát a kérelem tartalma szerint hozták-e meg vagyis, hogy a határozatot hozó a határozatban nem bírálta el érdemben a kérelemben foglaltakat. Másrészt azt is, hogy azzal, hogy fellebbezés ellenére II. fokú határozat nem született, nem okoz-e visszásságot a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben.
A panaszos beadványában előadta, hogy fűtési segély iránti kérelmét is elutasítottak azonban ezt sem ő sem a hivatal iratokkal nem tudta alátámasztani. A jegyző még arról is tájékoztatott, hogy panaszos fűtési segély iránti kérelmet nem terjesztett elő, ezért erre irányuló panaszát nem tudtam vizsgálni.

I) Az I fokú határozattal kapcsolatos megállapítások

A vizsgálat során megállapítottam, hogy az I. fokú hatóság a panaszos kérelmét nem a tartalma szerint bírálta el hiszen a panaszos az átmeneti segély iránti kérelmét a váratlan költözködés költségeivel, valamint a magas gyógyszerköltségeivel indokolta.  Az I. fokú hatóság által hozott határozat indokolásában azonban a következők szerepelnek: " Kérelmüket magas gyógyszerköltséggel indokolták, erre hivatalunktól közgyógyellátási igazolványt kérhetnek.   A fenti ok miatt kérelmét elutasítottam"
Megállapítottam, hogy az első fokú hatóság megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 16. § (1) bekezdését, amely a kérelem tartalom szerinti elbírálásának elvét tartalmazza, akkor amikor a panaszos beadványában szereplő kérelem indoklásául felhozott két indok közül csak az egyiket értékelte, míg a költözködés költségeire való hivatkozást figyelmen kívül hagyta a határozatban.
Megállapítom, hogy az I. fokú hatóság a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvével, illetve a jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott akkor, amikor figyelmen kívül hagyta a panaszos kérelmében előadottakat és úgy hozott határozatot, hogy a panaszos kérelmét csak részben bírálta el, mert ezzel lehetetlenné tette a panaszosnak azt, hogy a teljesíthetetlenség okait megismerje.
Mint ahogy azt az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban már kifejtette " a jogállamiság fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
-az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
-meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok a magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani."(...)
Valamint a 28/1992. (IV: 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: " A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését és az azokkal összhangban álló magatartást"
A jogbiztonsággal szerves összefüggésben álló tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének egyik alapkövetelménye, hogy a hatóság a rá vonatkozó jogszabályi előírásoknak - értve itt ezalatt az alapelvi jelentőséggel kimondott ügyféli jogokat - megfelően határidőben, a kérelemben foglaltakra alapozva hozza meg a határozatot.
Amennyiben a hatóság nem tartja teljesíthetőnek az ügyfél kérelmét, vagy nem fogadja el az ügyfél érvelését, erre köteles döntésében utalni, mind ténybelileg mind jogilag alátámasztva döntését, hogy mint hatóság a kérelmet érdemben elbírálta, azt megalapozottnak vagy megalapozatlannak találta, lehetővé téve ezzel az ügyfélnek a jogorvoslati lehetőséget.  Az ügyfél ugyanis nem tudhatja, hogy pusztán adminisztratív mulasztásról van szó akkor, amikor a közigazgatási szerv figyelmét elkerülte az ügyfél beadványában foglalt érvelés, ezért a hozott döntés nem is érdemi elutasítás, vagy érdemi véleménykülönbség van az ügyfél és az eljáró közigazgatási szerv között, s ez utóbbi esetben, melyek azok a tényállási elemek, vagy jogi érvek, amelyek a hatóság szerint nem teszik lehetővé az ügyfélre kedvező döntést.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy az I. fokú hatóság azzal, hogy a panaszos kérelmét csak részben bírálta el, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.

II.) A II. fokú határozat meghozatalának elmulasztása

A I. fokú határozatot a panaszos megfellebbezte, amelyre a II. fokú hatóság mind a mai napig nem hozta meg a II. fokú határozatot.  Ezzel a mulasztásával a II. fokú hatóság önmagában megsértette a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, valamint a jogorvoslathoz való jogot.
Az Áe. 2.§ (7) bekezdése alapelvi szinten kimondja a gyors és egyszerű eljárás követelményét.
Ennek érvényre juttatását több garancia segíti elő, ilyen például a 30 napos eljárási határidő.  A gyorsaságot elsősorban pragmatikus okok indokolják.  Nem mindegy ugyanis, hogy a szociális segélyre jogosult a segélyt mikor kapja meg, ezért az ügyfelet a hatóság csak a legminimálisabb ideig tarthatja bizonytalanságban az ügy kimenetelét illetően.  Ha az államigazgatási szerv a hatáskörébe és illetékességébe tartozó ügyekben nem jár el, azzal súlyos jogsérelmet okoz az ügyfélnek, ugyanis az ügyfelet megakadályozza abban, hogy jogait érvényesítse.
A jogorvoslat célja a jog- vagy érdek sérelem érdemi orvoslása.
A II. fokú eljárás során a felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és azt megelőző eljárást teljes körűen vizsgálja meg tekintet nélkül arra, hogy  a fellebbezésben mit sérelmeztek.  Ennek során találhat olyan érdemi kérdést, amely első fokon még nem dőlt el.  Azzal, hogy a felettes szerv nem járt el, megfosztotta a panaszost attól, hogy a II. fokú eljárás során ügyét elbírálják. 
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: " A jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz való fordulás lehetősége. ( 5/1992. (I.30.) AB hat.), valamint a következőket fejtette még ki: " Minden jogorvoslat lényegi eleme a " jogorvoslás" lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát."  ( 23/1998. (VI.9.) AB hat..
 A II. fokú hatóság azzal, hogy 2 év alatt a fellebbezést nem bírálta el a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a jogorvoslati joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott.

Kezdeményezés

1) Élve az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglalt jogkörömmel, felkérem a Nyíregyháza Megyei Jogú Város polgármesterét, hogy a II. fokú határozat meghozataláról a lehető legrövidebb időn belül intézkedjen. Felkérem arra is a polgármestert, hogy hívja fel a hivatalban dolgozó ügyintézők figyelmét arra, hogy a II. fokú határozatot a megfelelő szinten kell meghozni, tehát telepített hatáskör esetén átmeneti segély kérdésében, ha I. fokon a polgármester hozott határozatot, akkor II. fokon a Közgyűlésnek kell döntenie.
2) Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömnél fogva, felkérem a polgármestert, hogy - a hasonló esetek elkerülése érdekében - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv szabályainak szigorú betartására az önkormányzat dolgozóinak figyelmét hívja fel.

Budapest 1999. november 1.

Gönczöl Katalin