OBH 10026/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna 

Az eljárás megindulása

A panaszosok az abádszalóki rendőrőrs munkatársai által foganatosított közúti ellenőrzés módját, illetve az ezután hozott szabálysértési határozatokat sérelmezve fordultak az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
Az ügyben a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult vizsgálat.

A megállapított tényállás

1997. február 18-án illetve 20-án a Tiszafüredi Rendőrkapitányáság Abádszalóki Rendőrőrsén több közlekedési szabálysértés illetve személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelezettség megszegése miatt feljelentést tettek a panaszosok ellen. Az 1997. március 20-án illetve  április 3-án tartott tárgyalások alapján a Tiszafüredi Rendőrkapitányság a panaszosok terhére 1997. április 3-án hozott határozatában a következő szabálysértések elkövetését állapította meg: az egyik panaszos terhére a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet 54.§ (7) bek. d.) pontjában rögzített tilalom ( "Tilos kerékpárt más járművel, illetőleg állattal vontatni" ) megsértése miatt a 17/1968. Kormányrendelet 51.§-ban foglalt "közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése" szabálysértését, a másik panaszos terhére egyrészt a 147/1993. (X. 26.) Kormányrendelet 15.§ (2) bekezdésben rögzített rendelkezés megsértése miatt a 17/1968 Kormányrendelet 2.§ (1) bekezdésében meghatározott szabálysértést ( Személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelesség megszegése ), másrészt az 1/1975. KPM-BM együttes rendelet (6) bekezdésében rögzített kötelezettség ( "A kerékpárt éjszaka és korlátozott látási viszonyok között a külön jogszabályban meghatározott lámpákkal kell kivilágítani" ) valamint ugyanezen paragrafus (7) bekezdés d.) pontja által megállapított tilalom ( "Tilos kerékpárt más járművel, illetőleg állattal vontatni" ) megszegése alapján a 17/1968. Kormányrendelet 51.§-ában megállapított szabálysértést. A megállapított szabálysértések miatt az első fokú hatóság a panaszosokat fejenként ötezer forint pénzbírság megfizetésére kötelezte. A tárgyalásról készült jegyzőkönyv szerint a határozatban elbírált szabálysértések elkövetéskor intézkedő három rendőr vallomása egybehangzó volt, a panaszosok azonban tagadták, hogy egyikük segédmotoros kerékpárral vontatta volna a kerékpárral közlekedő másikat, illetve az egyik panaszos azt is tagadta, hogy az intézkedő rendőrök a személyi igazolvány átadására felhívták. A tárgyalási jegyzőkönyv alapján megállapítottam, hogy a tanúként kihallgatott, intézkedő rendőrök egyike azt állította, hogy a panaszost a személyi igazolvány átadására felhívták, a panaszos szerint azonban a tanúvallomást tevő rendőr a vele szemben foganatosított intézkedéssel párhuzamosan egy másik járművet állított meg, így nem tudhatta, hogy kollégái elkérték-e tőle a személyi igazolványát. Panaszosok 1997. április 17-én kelt beadványukban fellebbezéssel éltek az első fokú határozattal szemben. Fellebbezésükben a határozat ténybeli alapjait vitatták, egyrészt azt állítva, hogy a kerékpárral haladó személy vontatása miatt elmarasztalt férfi valójában társa mögött haladt, ezért a vontatás fogalmilag kizárt volt, másrészt azért, mert a határozat megállapításaival szemben az intézkedés idején a panaszos magánál tartotta a személyi igazolványát. A másodfokon eljáró Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Rendőrfőkapitányság 1997. május 30-án hozott határozatában az első fokú határozatot annyiban változtatta meg, hogy az egyik panaszos terhére a KRESZ 3.§-ának b.) pontjában rögzített rendelkezés megszegése miatt az első fokú hatóság által meg nem állapított szabálysértést is megállapított. A határozat indoklásában a másodfokú hatóság az elsőfokon eljáró hatóság által is elbírált cselekményekkel kapcsolatban a következőket állapította meg: " Az eljárási iratokból megállapítottam, hogy nevezettek a terhükre rótt szabálysértéseket elkövették - melyet a rendőrök egybehangzó tanúvallomása  is bizonyít, - ezért elmarasztalásukat indokoltnak és törvényesnek tartom." 
Tekintettel arra, hogy a panaszosok a határozatban megállapított pénzbírságot nem fizették meg, az első fokú szabálysértési hatóság 1997. július 22-én az ötezer forintos pénzbírságot ötven napi elzárásra változtatta át. Az első fokú szabálysértési hatóság közvetlen letiltást nem bocsátott ki. A Tiszafüredi Városi Bíróság 1997. november 5-én hozott végzésével a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozat ellni kérelmet elutasította. A bíróság határozatában megállapította, hogy a munkanélküli panaszosokkal szemben közvetlen letiltás alkalmazására nem volt lehetőség, a szabálysértési hatóság jogszabályt nem sértett, ezért utasította el a kérelmet.
1997. július 15-én a panaszosok felülvizsgálati kérelemmel fordult a Belügyminisztérium Közlekedésrendészeti Osztályához. 1998. április 8-án az ORFK Igazgatásrendészeti Főosztályának Szabálysértési Alosztálya arról értesítette a panaszosokat, hogy a másodfokú hatóság által hozott határozat megalapozott, ezért a felügyeleti intézkedés megtételére nincs jogalap. 1998. június 3-án a panaszosok illetékbélyegben megfizették a pénzbírságot.

Az ügy jogszabályi háttere

1968. évi I. törvény a szabálysértésekről

A pénzbírság

17. § (1) A pénzbírság legalacsonyabb összege száz forint, legmagasabb összege ötvenezer forint.
(2) Az önkormányzat rendelete tízezer forintban állapíthatja meg a pénzbírság legmagasabb összegét.
17/A. § Ha a szabálysértés miatt kiszabható pénzbírság legmagasabb összegét törvény vagy kormányrendelet
a) ezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege ötezer forint;
b) háromezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege tízezer forint;
c) ötezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege húszezer forint;
d) tízezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege harmincezer forint;
e) húszezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege ötvenezer forint.
A büntetés kiszabása

23. § (1) A büntetést - a jogszabályban megállapított keretek között - úgy kell kiszabni, hogy igazodjék a cselekmény súlyához és az elkövető személyi körülményeihez.

Az előkészítő eljárás

Az eljárás megindítása

42. § (1) A szabálysértési eljárás feljelentés, illetőleg a szabálysértési hatóság részéről eljáró személy észlelése vagy tudomása alapján indul meg.
(2) A feljelentést - ha a jogszabály másképpen nem rendelkezik - bármely szerv vagy személy megteheti.

Előzetes intézkedések

43. § (1) Ha a feljelentés hiányos, a szabálysértési hatóság a kiegészítése iránt intézkedik, és beszerzi az egyéb szükséges adatokat.
(2) A szabálysértési hatóság - a tényállás tisztázása érdekében - az elkövetőt meghallgathatja, iratokat szerezhet be, illetőleg más szerveket adatok közlésére hívhat fel. Az elkövető személyes meghallgatása során - ha ez indokolt - nyomban áttérhet az ügy tárgyalására.

48. § (1) A szabálysértési hatóság az eljárást megszünteti, ha:
d) az elkövető személyét, tartózkodási helyét vagy az elkövetés tényét nem sikerült tisztázni, és az eljárás folytatásától nem várható eredmény;

62. § (1) A szabálysértési hatóság a tárgyalás alapján határozatot hoz, és ebben az elkövetővel szemben büntetést (intézkedést) alkalmaz, vagy az eljárást megszünteti (48. §).
(2) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) a szabálysértési hatóságnak, továbbá az ügy számának és tárgyának megjelölését;
b) a rendelkező részben az elkövető személyi adatait, a szabálysértés megjelölését, a kiszabott büntetést (az alkalmazott intézkedést), az egyéb rendelkezéseket, a pénzbírság átváltoztatása esetére megállapított elzárást, továbbá a végrehajtásra és a jogorvoslat lehetőségére való utalást;
c) tömör indokolást, utalva a megállapított tényekre, bizonyítékokra, a büntetés kiszabásánál figyelembe vett körülményekre és a szabálysértést meghatározó jogszabályra;
d) a határozathozatal helyét és idejét.

69.§ (3) A másodfokú szabálysértési hatóság az első fokú határozatot
a) helybenhagyja;
b) megváltoztatja;
c) hatályon kívül helyezi és az eljárást megszünteti, vagy új eljárást rendel el, illetőleg más megfelelő intézkedést tesz.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról

24. § Az adatvédelmi biztos
a) ellenőrzi e törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabály megtartását;

17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet egyes szabálysértésekről

Személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelesség megszegése

2. § (1) Aki a személyi igazolvánnyal kapcsolatos rendelkezéseket megszegi, tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.

Közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése

51. § Aki a közúti közlekedés szabályait - a 43-50. § -ban meghatározott eseteken kívül - megszegi,
tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.

147/1993. (X. 26.) Korm. rendelet a személyi igazolvány kiadásának és nyilvántartásának átmeneti szabályairól

A személyi igazolvány használatának szabályai

15. § (1) A személyi igazolványt köteles mindenki az e rendeletben foglaltak szerint kiváltani, érvényességét meghosszabbíttatni, illetőleg kicseréltetni és a változásokat bejegyeztetni.
(2) A személyi igazolványt a tulajdonosa köteles sértetlenül megőrizni, magánál tartani, és a hivatalos személyek felhívására azt személyazonosságának igazolása céljából átadni.

1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet a közúti közlekedés szabályairól (KRESZ)

3. § (1) Aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles
b) a közúti jelzések rendelkezéseinek, továbbá a forgalom irányítására, ellenőrzésére jogosultak utasításainak eleget tenni;

54. § (1) Kerékpárral a kerékpárúton vagy a kerékpársávon, ahol ilyen nincs, a leállósávon vagy a kerékpározásra alkalmas útpadkán, illetőleg szorosan az úttest jobb szélén kell közlekedni.
(7) bek. Tilos
d) kerékpárt más járművel, illetőleg állattal vontatni;

A jelzőőr jelzései

7. § A jelzőőr jelzőtárcsával vagy - feltartott, illetőleg vasúti átjárónál az úttesten állványra helyezett - piros fényű lámpával adott jelzésére meg kell állni.

Az érintett alkotmányos jogok

Az Alkotmány szövege az 57.§ (1) bekezdésében kifejezetten bíróságról szól:  

"A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el." 

Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 6. cikk (1) bekezdése szintén tartalmaz hasonló rendelkezést: 
"Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően..." 
Ezzel a rendelkezéssel szemben azonban a Magyar Köztársaság éppen a szabálysértések vonatkozásában fenntartással élt: 
"A közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosítani a bírósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozatával szemben." 
A fenntartás tényét az Alkotmánybíróság a 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában értékelte, és megállapította, hogy a fenntartásra tekintet nélkül a magyar Alkotmánynak sem felel meg az Sztv. szabályozása, amely nem biztosít bírósági kontrollt a szabálysértési határozatokkal szemben. 
Sem a fenntartás, sem pedig az Alkotmánybíróság döntése nem tartalmaz olyan felhatalmazást, amely a bíróság helyett eljáró hatóságokat felmentené a pártatlanság és a tisztességes eljárás követelménye alól és ezáltal az Alkotmányban biztosított jog érvényesíthetőségének alkotmányos cél nélküli korlátozását tenné lehetővé. A szabálysértési eljárás esetén - az Emberi Jogok Európai Bírósága korábban kifejtett álláspontjára figyelemmel is - az alkotmányos követelmények érvényesítése azért különösen fontos, mert az eljárás - hasonlóan a büntetőeljáráshoz - az alkotmányos jogokat korlátozó büntetés kiszabásával járhat. 

Alkotmány 57.§ (5) "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

A vizsgálat megállapításai

1.) A panaszosok elsősorban a szabálysértési határozat ténybeli alapjait vitatták

Tekintettel arra, hogy a tényállást csak a szabálysértési tárgyalás illetve határozat alapján elemezhettem, a vizsgálat ezen részének célja az lehetett, hogy az ügyben eljáró első illetve másodfokú hatóság betartotta-e a tényállás tisztázására illetve a bizonyításra vonatkozó szabályokat. Nem vizsgálhattam tehát azt, hogy a szabálysértési hatóság által alapul vett tényállás azonos-e a ténylegesen lejátszódott eseményekkel. Az országgyűlési biztosok saját vizsgálatuk terjedelmének meghatározása során minden esetben szem előtt tartják azt, hogy valamely vizsgált eljárásban felmerült bizonyítékokat nem mérlegelhetnek, következésképp  vizsgálatukat nem terjeszthetik ki a bizonyítékok szabad mérlegelésén alapuló tényállás-megállapításra, kivéve azt az esetet, amikor a bizonyítékokat az eljáró hatóság feltűnően egyoldalúan értékeli, vagy az ügyfelet, vádlottat, stb. a bizonyítási eljárás során megillető jogosultságok sérelmet szenvednek. Tekintettel arra, hogy a vizsgált eljárásban ezen kivételes esetek nem merültek fel, illetve szem előtt tartva azt, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog mint érintett alkotmányos jog eljárási jellegű garanciák érvényesülését foglalja magában, megállapítom, hogy a panaszosoknak a  tisztességes eljáráshoz fűződő joga nem sérült, ezért a panaszt elutasítom.

2.) A panaszosok beadványukban azt is sérelmesnek találták, hogy az Abádszalóki Rendőrőrs által tett feljelentésben rögzített személyes adatokat az eljáró hatóság "a polgármesteri hivatal népesség-nyilvántartójából szerezte be"

A beadvány érdemi vizsgálatra alkalmasságának megállapítását célzó elemzés során megállapítottam, hogy a beadvány ezen részének vizsgálata nem az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, hanem az adatvédelmi biztosnak a hatáskörébe tartozik, ezért azt hozzá vizsgálat céljából átteszem.  

3.) A panaszosok a beadványukban azt is sérelmezték, hogy a másodfokon eljáró szabálysértési hatóság egyiküket olyan szabálysértés elkövetése miatt is elmarasztalta, amelyet az első fokú hatóság nem állapított meg. 

A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy joga van-e a másodfokon eljáró hatóságnak a az első fokú határozat megváltoztatására vonatkozó döntési jogkörében eljárva az első fokú hatóság által meg nem állapított szabálysértés elkövetését megállapítani.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a határozat megváltoztatására vonatkozó jogkörben jár el a másodfokú hatóság amikor - a bizonyítékok újraértékelésével - az elsőfokon eljáró hatóság által bizonyítottság hiányában meg nem állapított szabálysértésben is megállapítja az elkövető felelősségét. Nem okoz alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben ennek a jogosultságnak az elismerése, hiszen a szabálysértési törvény által biztosított felügyeleti intézkedés illetve ügyészi óvás az érintett rendelkezésére áll. Mindezekre tekintettel a panaszt elutasítom.  

4.) A panaszosok beadványukban azt is sérelmezték, hogy a kiszabott pénzbírság túlságosan nagy összegű

Amikor a szabálysértési hatóság a pénzbírság összegére vonatkozó döntést meghozza, a törvény által megállapított szabályokban megnyilvánuló korlátok között szabadon mérlegel. Ez a gyakorlatban, a konkrét panasszal összefüggésben azt jelenti, hogy a hatóság nem lépheti át a jogszabályok által meghatározott alsó és felső határt, a határok között maradva azonban meglehetősen nagy szabadsággal rendelkezik. A panasz érdemi vizsgálata előtt azt kellett megállapítani, hogy kiterjed-e az országgyűlési biztos illetve általános helyettesének hatásköre egy olyan döntés vizsgálatára, amely a döntéshozó mérlegelési jogkörébe tartozik. A konkrét esetben a sérelmezett döntés csak az összeghatárokon belül maradva minősül mérlegelési jogkörben hozott döntésnek, az összeghatárokra vonatkozó szabályokat sértő határozat nem tekinthető olyannak, mint amely a mérlegelési jog által biztosított szabadságon belül maradt. Az elemzés során megállapítottam, hogy a konkrét panasz tárgyát képező döntés országgyűlési biztos általi vizsgálata nem eleve kizárt, az országgyűlési biztos által folytatott vizsgálat azonban korlátozott. A döntést csak abban a részében vizsgálhattam, amelyben az nem minősül mérlegelési jogkörben hozottnak. Megállapítottam, hogy a pénzbírság összegére vonatkozó előírást az eljáró hatóság nem sértette meg, alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem nem áll fenn.

5.) A panaszosok a  beadványukban azt is sérelmezték, hogy az ügyben eljáró  bíróság kizárólag a pénzbírságot elzárásra átváltoztató döntést vizsgálta

A beadvány érdemi vizsgáltra alkalmasságának megállapítását célzó elemzés során megállapítottam, hogy a beadvány ezen részére a hatásköröm nem terjed ki, ugyanis az 1993. évi LIX. törvény rendelkezései szerint a bíróság nem tartozik azon hatóságok közé, amelyek eljárását illetve intézkedéseit az országgyűlési biztos vizsgálhatja. 

Budapest, 1999. március 14.

Dr. Polt Péter