OBH 9808/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Ügyintéző: dr. Kiss Anikó
Az eljárás megindulása:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett panasz sérelmezte, hogy Budapest egyetlen összefüggő zöld területén, a Városligetben bolhapiac működik. Az árusok, bár csak a Petőfi Csarnok területén árusíthatnának, elfoglalják a környező zöld területet is lehetetlenné téve ezzel a hétvégi kikapcsolódást, pihenést. Az árusítás befejeztét követően pedig óriási szemét marad a piacnak használt területen. Panaszos beadványában azt is leírta, hogy a Fővárosi Önkormányzat, valamint Zugló Önkormányzata többszöri lakossági bejelentés ellenére sem tesz intézkedést a kialakult helyzet megszüntetése érdekében.

A panasz alapján alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás:

A Városliget közigazgatásilag Zugló önkormányzatához tartozik, a tulajdonosi jogokat azonban a Fővárosi Önkormányzat gyakorolja a műemléki környezet felett. 
A városligeti Petőfi Csarnokban évek óta működik bolhapiac. A piac iránt érdeklődők, és az árusítani szándékozók számának növekedése következtében a piac túlnőtte a Petőfi Csarnok biztosította kereteket, ezért a piacot működtető Liget SE közterületfoglalási engedélyt kért a Csarnok melletti 700 nm-es területre a tulajdonos Fővárosi Önkormányzattól. Az engedélyt az Egyesület megkapta. Az árusok azonban egyre többen a kerítésen kívüli zöld területet vették igénybe. A piac ennek következtében gigantikus méterűvé nőtt, zavarva ezzel a környék lakóinak nyugalmát és a pihenni vágyókat. Az illegális árusok elszaporodása következtében egyre több lakossági panasz érkezett Zugló Önkormányzatához. Az illegális árusítás és az azzal kapcsolatos lakossági panaszok megszüntetése céljából Zugló képviselőtestülete tiltakozó levelet intézett a Fővárosi Önkormányzathoz, melyben kérte a szabad területen lévő bolhapiac működésének megszüntetését. A helyzet kezelhetetlensége miatt a Liget SE visszaadta, illetve a Fővárosi Önkormányzat visszavonta a közterület használatot, de az árusok továbbra is a szabad területen maradtak. A Liget természeti és műemléki értékeinek védelme érdekében a Fővárosi Önkormányzat a rendőrség és a közterület-felügyelet bevonásával a Petőfi Csarnok területén kívüli árusítást megszüntette.

Érintett alkotmányos jogok és alkalmazott jogszabályok:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmánya:

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

2. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. tv:

6. § (1) A környezethasználatot úgy kell megszervezni és végezni, hogy
a) a legkisebb mértékű környezetterhelést és igénybevételt idézze elő;
b) megelőzze a környezetszennyezést;
c) kizárja a környezetkárosítást.

37. § (1) A környezet védelmének jogi szabályozását, a környezet védelmével összefüggő jogok és kötelezettségek megállapítását és megtartásuk ellenőrzését, a környezet védelmének tervezését és irányítását az állam és a helyi önkormányzat szervei látják el.
(2) Az állam biztosítja a környezet védelméhez fűződő állampolgári jogok és a más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött környezetvédelmi egyezmények, szerződések érvényesülését.

38. § A környezetvédelem állami feladatai különösen:
a) a környezetvédelmi követelmények érvényesítése az állam más irányú feladatai ellátása során;
b) a környezet igénybevételének, megóvásának, károsodása megelőzésének, veszélyeztetése megszüntetésének, helyreállításának, illetve állapota fokozatos javításának irányítása;
c) a környezetvédelem kiemelt feladatainak meghatározása;
d) a környezetvédelmi célok elérését szolgáló jogi, gazdasági és műszaki szabályozórendszer megállapítása;
e) a környezetvédelmi államigazgatási feladatok ellátása;
f) a feladatok végrehajtását megalapozó, a környezet állapotát és az arra gyakorolt hatásokat mérő-, megfigyelő-, ellenőrző-, értékelő- és információsrendszer kiépítése, fenntartása és működtetése;
g) a környezet állapotának, mennyiségi és minőségi jellemzőinek feltárása, terhelhetősége és igénybevétele mértékének, továbbá elérendő állapotának (célállapot) meghatározása, figyelembe véve a népesség egészségi állapotának mutatóit is;
h) a környezetvédelem kutatási, műszaki-fejlesztési, nevelési-képzési és művelődési, tájékoztatási, valamint a környezetvédelmi termék- és technológia-minősítési feladatok meghatározása, és ellátásuk biztosítása;
i) a környezetvédelem gazdasági-pénzügyi alapjainak biztosítása.

46. § (1) A települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében
a) biztosítja a környezet védelmét szolgáló jogszabályok végrehajtását, ellátja a hatáskörébe utalt hatósági feladatokat;
b) a Programban foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban illetékességi területére önálló települési környezetvédelmi programot dolgoz ki, amelyet képviselő-testülete (közgyűlése) hagy jóvá;
c) a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz;
d) együttműködik a környezetvédelmi feladatot ellátó egyéb hatóságokkal, más önkormányzatokkal, társadalmi szervezetekkel;
e) elemzi, értékeli a környezet állapotát illetékességi területén, és arról szükség szerint, de legalább évente egyszer tájékoztatja a lakosságot;
f) a fejlesztési feladatok során érvényesíti a környezetvédelem követelményeit, elősegíti a környezeti állapot javítását.

3. A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. tv.:

5. § (1) Minden természetes és jogi személy, valamint más szervezet kötelessége a természeti értékek és területek védelme. Ennek érdekében a tőlük elvárható mértékben kötelesek közreműködni a veszélyhelyzetek és károsodások megelőzésében, a károk enyhítésében, következményeik megszüntetésében, a károsodás előtti állapot helyreállításában.
(2) A természeti értékek és területek csak olyan mértékben igénybe vehetők, hasznosíthatók, hogy a működésük szempontjából alapvető természeti rendszerek és azok folyamatainak működőképessége fennmaradjon, továbbá a biológiai sokféleség fenntartható legyen.

4. A műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. tv:

10. § (1) A műemlékeket - a hozzájuk tartozó területrészekkel és melléképítményekkel együtt - a műemléki értékükhöz, jellegükhöz, történelmi jelentőségükhöz méltóan, a védett értékek veszélyeztetését kizáró módon kell használni, illetve hasznosítani.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott követelményeken túlmenően:
a) tiszteletben kell tartani az eredeti eszmei jelentéstartalmat, valamint az azzal összefüggő funkcionális, hagyományi és kegyeleti szempontokat,
b) meg kell őrizni az építészeti, a belsőépítészeti, képző- és iparművészeti kialakítás, berendezés és felszerelés történelmi és művészeti értékeit, illetőleg biztosítani kell ezek érvényesülését.

5. A vásárokról és a piacokról szóló 35/1995.(IV.5.) Korm.redelet:

2. § (1) Vásár rendezésére és piac fenntartására csak az kaphat jogosítványt, aki a devizajogszabályok szempontjából belföldinek minősül. Vásárt, illetve piacot a helyi önkormányzat (a fővárosban: főváros és kerületei), továbbá gazdálkodó szervezet és gazdálkodó szervezetnek nem minősülő jogi személy rendezhet, illetve tarthat fenn, ha a vásár, illetve piac helye szerint illetékes település, a fővárosban a kerület jegyzője (a továbbiakban: jegyző) a vásár rendezőjét, illetve a piac fenntartóját nyilvántartásba vette. A hatósági nyilvántartásra az államigazgatási eljárásról szóló törvény szabályai az irányadók.
(5) A vásárrendezés, illetve a piactartás céljára igénybe venni kívánt terület akkor megfelelő, ha az - jellegétől függően - kielégíti a jogszabályban előírt közegészségügyi, élelmiszer-higiéniai, állat-egészségügyi, növény-egészségügyi, környezetvédelmi, munkavédelmi és tűzvédelmi követelményeket, rendelkezik az értékesítőhelyek számának megfelelő gépkocsiparkoló hellyel. A kérelmezőnek rendelkeznie kell a jegyzőnek a létesítésre vonatkozó - általános rendezési terv figyelembevételével kialakított - előzetes hozzájárulásával, továbbá a fővárosban a területet a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/A. §-ának alapján piactartásra kijelölték.

4. § (5) Az egyéni vállalkozónak, illetve mezőgazdasági kistermelőnek nem minősülő - a devizajogszabályok szempontjából belföldinek tekintendő - egyéb magánszemély a tulajdonát képező vagyontárgyakat a kirakóvásáron és használtcikk-piacon alkalomszerűen értékesítheti. A vállalkozói igazolvánnyal nem rendelkező magánszemély üzletszerű kereskedelmi tevékenységet nem folytathat, továbbeladás céljára beszerzett árut nem értékesíthet.

5. § (1) A vásár, illetve piac rendjét, a rendelkezéseket megszegőkkel szemben kiszabható pótdíj mértékét a vásár rendezője, illetve a piac fenntartója határozza meg, és arról jól látható helyen közzétett hirdetményben tájékoztatja az árusokat és a vásárlókat. A hirdetményben ismertetni kell a helyfoglalás, a telepítés szakmai szabályok figyelembevételével kialakított sorrendjét.
(2) Ha a vásár rendezője, illetve a piac fenntartója az adott területen a vásárrendezői, illetve piacfenntartói tevékenységét megszünteti, köteles gondoskodni a terület eredeti környezeti állapotának visszaállításáról.

7. § (1) A vásárok és piacok rendjét, a forgalomba hozott termékeket, valamint a jogszabályokban foglaltak megtartását a jegyző, önkormányzati rendeletben hatósági joggal felruházott piacfelügyelő, az ellenőrzésre jogosult más hatóságok, valamint tagjaik tekintetében a területi gazdasági kamarák végzik. A hatósági ellenőrzésre - eltérő szabályozás hiányában - az államigazgatási eljárásról szóló törvény szabályait kell alkalmazni.
(2) A rendező (fenntartó) köteles a vásár, illetve a piac rendjét folyamatosan ellenőrizni.
(3) A rendező (fenntartó) a vásár, illetve a piac rendjét megszegőt legfeljebb három hónapra a vásár, illetve a piac területéről kitilthatja, vagy az 5. § (1) bekezdésében megjelölt hirdetményben meghatározott mértékű pótdíj megfizetésére kötelezheti.

A vizsgálat megállapításai:

Az egészséges környezethez való jog harmadik generációs emberi jog, aminek jellegzetessége, hogy a környezet védelmére vonatkozó állami kötelességet nevesíti mint alapjogot. Az egészséges környezethez való jog érvényesülésének garanciái szervezeti-intézményi és törvényi jellegűek, tehát tartalmát, védelmének módját és eszközeit a jogalkotó határozza meg, ezek közvetlenül az Alkotmányból, mint alaptörvényből nem vezethetők le. Az egészséges környezethez való jog biztosítása azt a követelményt támasztja a hatóságokkal szemben, hogy a környezet és  a lakosság egészségének védelme érdekében minden jogszabályban biztosított, hatáskörükbe utalt eszközt felhasználjanak. A panaszos által sérelmezett Városligeti bolhapiac esetében az elszegényedés folytán a használtcikk piacok és ezek árusításának legalizálása iránt megnövekedett társadalmi igény, a tulajdonos rendelkezési jogosultsága - tehát egyfajta gazdasági érdek - ütközik az egészséges környezethez való jog tartalmi elemét képező természet- és műemlékvédelmi követelményekkel. Az emberi élet fizikai feltételeinek biztosítása szempontjából a természet- és műemlékvédelmi követelmények erősebbek az előbb említett igényeknél. A Városliget, mint belső-Pest egyetlen összefüggő zöld területe műemléki jellegű, ami a vonatkozó jogszabályi előírások szerint nem használható az ezzel össze nem férő tevékenység folytatására. A Fővárosi Önkormányzat által a Liget SE részére a Városliget területén bolhapiac létesítésére adott közterület használati engedély ellentétben állt az egészséges környezethez való jog által megkövetelt környezet-, természet-, és műemlékvédelmi előírásoknak. A Fővárosi Önkormányzat eljárása tehát a panasz keletkezésekor hatályos jogszabályi rendelkezések alapján az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott, miután azonban a bolhapiac Petőfi Csarnok területére való korlátozásával ez orvoslást nyert, az ügyben ajánlást nem teszek. 
A panasszal kapcsolatban lefolytatott vizsgálat során más hatóságok eljárásában is megállapítottam olyan mulasztást, ami a jogállamisággal és az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott. A Városligetben kialakult helyzet, az illegális árusok elszaporodása több szabálysértési eljárás lefolytatását, a rendőrség beavatkozását igényelte. A helyzet felszámolására megoldást kereső koordinációs értekezleten megállapodás született, hogy a XIV. kerületi Polgármesteri Hivatal szabálysértési hatósága a XIV. kerületi Rendőrkapitánysággal az illegális árusítás megakadályozása érdekében együttesen intézkedik. Az intézkedés megszervezése és lebonyolítása azonban hosszú ideig elmaradt, ami a fentiekben megállapított alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozta. Tekintettel azonban arra, hogy ezt a későbbiekben orvosolták, ajánlást e mulasztás vonatkozásában sem teszek.

Budapest, 1999. október 31.

Gönczöl Katalin