OBH 9438/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr.Kiss László

Az eljárás megindulása:
	A Kurír 1997. november 11-i számában "Keleti báj, riadt túristák" címmel tudósított két izlandi diáklány elleni rendőri intézkedésről, amelyre engedély nélküli munkavégzés gyanúja miatt került sor. A cikk alapján  az 1993. évi LIX. tv. 16. § (2) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el az esetleges alkotmányos visszásság megállapítása érdekében.

Érintett alkotmányos jog:
Jogállamiság, jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2 .§ (1)bek. )
Szabadsághoz való jog (Alk. 55. § (19 bek.)
Alkalmazott jogszabályok:
1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről
5. Cikk - Szabadsághoz és biztonsághoz való jog
1. Mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve az alábbi esetekben és a törvényben meghatározott eljárás útján:
f) törvényes letartóztatás vagy őrizetbe vétel az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából vagy olyan személy törvényes letartóztatása vagy őrizetbe vétele, aki ellen intézkedés van folyamatban kiutasítása vagy kiadatása céljából.

1993. évi LXXXVI. törvény a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról (1997.okt.)
1. § E törvény szabályozza a külföldiek magyarországi beutazásával, tartózkodásával és bevándorlásával kapcsolatos ügyekben (a továbbiakban együtt: idegenrendészeti ügy) a természetes személyek és szervezetek jogait és kötelezettségeit, a magyar hatóságok feladat- és hatáskörét, valamint az idegenrendészeti eljárások rendjét.
3. § (2) A külföldi a magyarországi tartózkodása alatt köteles a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét tiszteletben tartani, jogszabályait megtartani és a magyar hatóságok intézkedéseinek eleget tenni.
(4) A magyar hatóság eljárása során köteles a külföldit az e törvényben biztosított jogairól és kötelezettségeiről, különösen jogorvoslati jogáról, kártalanítási igényéről, valamint jogai érvényesítésének módjáról tájékoztatni.
12. § (1) A jogszabályban engedélyhez kötött munkavégzés vagy más adóköteles jövedelemszerző tevékenység folytatása céljából - ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - csak az e célra kiadott vízummal lehet beutazni (munkavállalási vízum). Az erre irányuló kérelmet a külföldi az állandó vagy szokásos tartózkodási helye szerint illetékes magyar külképviseleten nyújthatja be.
23. § (2) Beutazási és tartózkodási tilalom rendelhető el azzal a külföldivel szemben 
b) aki az előírt hatósági engedély nélkül Magyarországon munkát vállalt, vagy adóköteles jövedelemszerző tevékenységet folytatott;
28. §(3) Azt a külföldit, aki a magyarországi tartózkodás jogszerűségét, személyazonosságát hitelt érdemlően nem tudja igazolni vagy nincs érvényes tartózkodási engedélye, elő kell állítani az eljárásra jogosult idegenrendészeti hatósághoz.
51. § Az idegenrendészeti ügyekben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.

1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről
18. § (1) A fogvatartott részére biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy egy hozzátartozóját vagy más személyt értesítsen, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti az intézkedés célját. Ha a fogvatartott nincs abban a helyzetben, hogy e jogával élhessen, az értesítési kötelezettség a Rendőrséget terheli. Ha a fogvatartott fiatalkorú vagy gondnokság alá helyezett, haladéktalanul értesíteni kell törvényes képviselőjét vagy gondnokát.   
33. § (2) A rendőr a közbiztonság érdekében a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt,
f) aki a szabálysértést az abbahagyásra irányuló felszólítás után is folytatja, illetőleg akivel szemben az eljárás azonnal lefolytatható, továbbá akitől tárgyi bizonyítási eszközt kell megszerezni, vagy elkobzás alá eső dolgot kell visszatartani;   
(3) A Rendőrség az előállítással a személyi szabadságot csak a szükséges ideig, de legfeljebb 8 órán át korlátozhatja. Ha az előállítás célja még nem valósult meg, indokolt esetben ezt az időtartamot a rendőri szerv vezetője egy alkalommal 4 órával meghosszabbíthatja. Az előállítás időtartamát a rendőri intézkedés kezdetétől kell számítani.
97. § (1) E törvény alkalmazásában
h) fogvatartott: akit törvény, illetőleg törvény alapján kiadott hatósági határozat alapján a szabad mozgáshoz és tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogában korlátoznak (őrizetbe vett, előzetesen letartóztatott, közbiztonsági őrizetben lévő, elfogott és előállított, elővezetett);

31/1991. (II. 26.) Korm. rendelet a Magyar Köztársaság Kormánya és Izland Kormánya között a vízumkényszer megszüntetésére vonatkozó megállapodás kihirdetéséről
(A megállapodás megkötésére 1990. augusztus 3-án külügyminiszteri levélváltás formájában került sor.)
2. cikk
Az érvényes izlandi útlevéllel rendelkező izlandi állampolgárok bármely hivatalos határátkelő helyen szabadon beléphetnek Magyarországra és Magyarországon három hónapig terjedő időn át tartózkodhatnak, vízumszerzés kényszere nélkül.
3. cikk
A felek egyetértenek abban, hogy a vízumkötelezettség megszüntetése nem mentesíti a jelen Megállapodás kedvezményezettjeit azon kötelezettségük alól, hogy betartsák az adott országban a belépésre, tartózkodásra - akár időleges, akár tartós - és munkavállalásra érvényes törvényeket és szabályokat.

17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet egyes szabálysértésekről
Külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés
4. § (1) Aki a külföldiek bejelentésére, jelentkezésére vagy az ország területén tartózkodására vonatkozó szabályokat megszegi,
tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt az eljárás a rendőrség hatáskörébe tartozik.

3/1995. (III. 1.) BM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról
Elfogás és előállítás
36. § (3) A külön törvényben meghatározott feltételek alapján elrendelt előállítást az elrendelő határozatban megjelölt hatósághoz kell foganatosítani. Ha a végrehajtó rendőri szerv az elrendelő hatóság székhelyétől távol esik, a személyt az elrendelő hatóság székhelye szerinti rendőri szervhez kell előállítani, átkíséréséről ez utóbbi szerv gondoskodik.   
45. § (1) Az előállított személyt előállító helyiségben kell elhelyezni. Az azonos ügyben előállítottakat el kell különíteni. Az elővezetett személyt, ha az intézkedés sikeresen csak így hajtható végre, a rendőrségen történő visszatartás idejére előállító helyiségben lehet elhelyezni. Ha az előállító helyiségben előállított, elővezetett személy van, gondoskodni kell az állandó őrzéséről.
(2) Az előállító helyiségben történő elhelyezés, nyilvántartás és őrzés végrehajtásának feltételeit a rendőri szerv vezetője biztosítja.
(3) Az előállító helyiségben történő elhelyezéskor, az előállított, elővezetett személyt fel kell világosítani az intézkedés várható időtartamáról. Ruházatát át kell vizsgálni, és tőle el kell venni azokat a tárgyakat, amelyeket fogva tartáskor sem tarthat magánál. Nyilatkoztatni kell sérüléséről, esetleges panaszáról. A sérültet orvosi ellátásban kell részesíteni.
(4) Az előállított, elővezetett személy ellátására a fogva tartottakra vonatkozó szabályok megfelelően irányadók.
(5) Az előállító helyiségre, illetőleg az abban elhelyezett személyekre az őrzésre és az okmányok vezetésére - eltérő rendelkezés hiányában - a fogdaszolgálatra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Látogató fogadása azonban nem engedélyezhető.

Eljárás nem magyar állampolgárral szemben
48. § A nem magyar állampolgárral szemben ugyanaz a rendőri fellépés, a rendőrhatósági intézkedés szabálya, mint a magyar állampolgár esetében, de az alkalmazott kényszerintézkedést soron kívül jelenteni kell az illetékes idegenrendészeti hatóságnak.

Megállapított tényállás:
	1997. október 29-én 08.00 órakor a VIII. kerületi Rendőrkapitányság Keleti pályaudvari rendőrörsének beosztottai előállították a rendőrörsre A. Sjöfn és B. Anna izlandi állampolgárokat és M. Philip új-zélandi állampolgárt. Az intézkedésre azért került sor, mert felmerült a gyanú, hogy az előállítottak szálláshelyeket reklámozó szórólapokat osztogattak a pályaudvarra beérkező nemzetközi vonatok utasainak. A ruházat átvizsgálás során A. Sjöfnnél egy köteg szórólapot találtak, amelynek eredetére azt nyilatkozta, hogy a szálláshelyük recepciósától kapta, azzal a céllal, hogy a pályaudvaron egy Csaba nevű fiúnak adja át. B. Annánál nem volt útlevél. M. Philip azt nyilatkozta, hogy útlevele a lengyel követségen van, vízumkérelem céljából. Zsebében egy magyar diákigazolványt találtak és előkerült az útlevele is, amelyben beléptetés nem volt.
	Az intézkedő rendőrök értesítették a Fővárosi Munkaügyi Központ Munkabiztonsági és Munkaügyi Felügyelőségét. A helyszínre érkezett munkaügyi felügyelő kb. 09.00 órától - tolmács segítségével - jegyzőkönyvben meghallgatta az előállítottakat, akik tagadták, hogy szálláskereső túristák toborzása céljából tartózkodtak volna a pályaudvaron. A munkaügyi felügyelő két tanút is meghallgatott, akik azt állították, hogy látták aznap reggel, hogy az előállított személyek, kezükben szórólappal külföldieket szólítottak le. Nyilatkozatuk szerint az előállítottak a Travellers Youth Hostel megbízásából járnak el, két-három hete jönnek ki a vonatokhoz. B. Anna szerint a tanúk állítása nem felelt meg a valóságnak.
	11.00 órakor az előállított személyeket átszállították a VIII. kerületi Rendőrkapitányságra, az átszállításnál kényszerítő eszköz (bilincs) alkalmazására nem került sor. A kapitányságon az idegenrendészeti előadó ugyancsak meghallgatta őket. A meghallgatásnál tolmácsot vettek igénybe, a felvett jegyzőkönyv szerint a meghallgatottakat jogaikra kioktatták, a jegyzőkönyvet előttük felolvasták és az abban foglaltakat megértették. A felvett jegyzőkönyvek szerint a nyilatkozatok tartalmilag megegyeztek a pályaudvari rendőrörsön, a munkaügyi felügyelő által felvett jegyzőkönyvek tartalmával. Az előállítottak személyi tárgyairól készült jegyzék és az általuk tett nyilatkozatok szerint a tartózkodásukhoz elegendő mennyiségű készpénzzel rendelkeztek.
	A meghallgatások befejezése után, 16 óra 40 perckor M. Philipet átszállították a Külföldieket Ellenőrző Osztályra, a két lányt szabadon engedték. Az intézkedésről készült 148-14-1400/97. ált. jelzésű ügyiratot másnap, 1997. október 30-án irattározták.

A vizsgálat megállapításai:
	Az eljáró rendőrkapitányságtól beszerzett iratok alapján a következőket állapítottam meg:
	Az izlandi állampolgárokkal és új-zélandi társukkal szemben foganatosított rendőri intézkedés indokolt és jogszerű volt. A túrizmus céljából beutazó külföldi állampolgárok Magyarországon munkát nem vállalhatnak, jövedelemszerző tevékenységet nem folytathatnak. Ilyen tevékenység gyanúja esetén - a vizsgált ügyben ez a rendőrségi iratokban rögzített körülmények alapján megállapítható volt - az intézkedés alá vont személyekkel szemben az idegenrendészeti szabályok megsértése miatt szabálysértési eljárás kezdeményezhető. A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény alapján beutazási és tartózkodási tilalom rendelhető el az engedély nélkül munkát vállaló vagy adóköteles jövedelemszerző tevékenységet folytató külföldivel szemben.
	Az eljárás lefolytatása az idegenrendészeti hatóság hatáskörébe tartozik, ezért az idegenrendészeti eljárás megindításában való döntés érdekében a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 33. § (2) bekezdés f) pontjának második fordulata alapján, illetve az 1993. évi LXXXVI. törvény 28. § (3) bekezdése alapján az érintett személyeket elő kellett állítani. Az intézkedő rendőrök az intézkedésről készült jelentésükben tévesen az Rtv. 33. § (1) bekezdés a) pontját (bűncselekményen tettenérés) jelölték meg az előállítás okaként.
	A vizsgálat a beszerzett iratok alapján nem t	ámasztotta alá az újságcikknek azt az állítását, hogy az előállított lányokat a kapitányságra szállítás során megbilincselték. 
	A cikk szerint B. Anna telefonálni akart hazája követségére, de a rendőrök nem találták a követség telefonszámát. Az Izlandi Köztársaság Budapestre akkreditált diplomáciai képviseletének székhelye Bonn-ban van, ezért a segítségkérés biztosítása a rendőrörs, illetve a kapitányság munkatársai részére ténylegesen nehézségekbe ütközhetett. 
	Az 1993. évi LXXXVI. törvény 3. § (4) bekezdése szerint a magyar hatóság eljárása során köteles a külföldit az e törvényben biztosított jogairól és kötelezettségeiről, különösen jogorvoslati jogáról, kártalanítási igényéről, valamint jogai érvényesítésének módjáról tájékoztatni. Az idegenrendészeti előadó által felvett jegyzőkönyvek szerint az előállítottakat jogaikra kioktatták. A jegyzőkönyvekben erre a "Jogaimra, kötelezettségeimre történő kioktatást megértettem" szöveg és alatta az eljárás alá vont aláírása utal. Nem tűnik ki, hogy a kioktatás mit tartalmazott, illetve, hogy az eljárás alá vont személy élni kívánt-e valamilyen jogával. A megfogalmazás - különösen a magyar nyelvet nem értő és a magyar jogszabályokat nem ismerő külföldiekre tekintettel - nem alkalmas arra, hogy az eljárás alá vont személy jogainak biztosítását elősegítse, illetve a kioktatást tartalmilag dokumentálja. A sommás megfogalmazás nem tette lehetővé annak a megállapítását sem, hogy az előállított személyeket felvilágosították-e az Rtv. 18. § (1) bekezdésére, illetve a 97. § (1) bekezdés h) pontjára tekintettel arról a jogáról, hogy hozzátartozóját vagy más személyt értesíthet. Az eljárás kimenetelétől és súlyától függetlenül, ez a gyakorlat veszélyezteti az eljárás alá vont személy tisztességes eljáráshoz való jogát. 
	Az előállítás időtartama az Rtv. 33. § (3) bekezdés alapján legfeljebb 8 óra lehet. Ha az előállítás célja még nem valósult meg, indokolt esetben ezt az időtartamot a rendőri szerv vezetője egy alkalommal 4 órával meghosszabbíthatja. Az előállítás időtartamát a rendőri intézkedés kezdetétől kell számítani. A vizsgált ügy iratai szerint az előállítás kezdete 08.00 óra volt. Az előállítottak letéti tárgyainak visszaadására - tehát a szabadon engedésükre - B. Anna esetében 16 óra 20 perckor, A. Sjöfn esetében 16 óra 50 perckor került sor. Az A. Sjöfn ügyében történt intézkedésről készült 148-14-1400/97. ált. jelzésű ügyiraton kézírással fel van tüntetve, hogy "az előállítási időt 8 órán túl meghosszabbítom a szükséges ideig de max. 20.00 óráig". A szöveg alatt olvashatatlan kézjegy van, amely nem egyezik a kapitányság vezetőjének aláírásával. B. Anna 148-14-1398/97. számú ügyiratán ez a szöveg sem szerepel. Nem állapítható meg, hogy az előállítás 20, illetve 50 perccel történő meghosszabbítása jogszerű volt-e.
	A fentiek alapján megállapítottam, hogy a VIII. kerületi Rendőrkapitányság beosztottainak intézkedése - a külföldi állampolgárok előállítását tekintve - jogszerű volt.  Megállapítottam ugyanakkor, hogy az idegenrendészeti eljárás során az eljárás alá vont személy jogaira való kioktatása dokumentálásának, továbbá az előállítás időtartama meghosszabbításának gyakorlata - konkrét jogszabálysértés nélkül is - veszélyezteti azoknak a garanciális szabályoknak az érvényesülését, amelyeket a személyes szabadság védelmében az Alkotmány, illetve az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény megfogalmaz. Mindezekkel összefüggésben a jogállamiság és annak lényegi elemét képező jogbiztonság sérelmének veszélye is megállapítható, ezért javaslom a budapesti rendőrfőkapitánynak, hogy intézkedjék megfelelő ügyrendi szabályok kiadásáról. Javaslatommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéséről az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján hatvan napon belül adjon tájékoztatást.

Budapest, 1999. április 30.

 Dr. Polt Péter