OBH 9202/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Ágoston Zsuzsa

Az eljárás megindulása és az ügy előzményei

	Panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult panasszal, mert nevelőszülőként négy évig nevelt egy állami gondozott kiskorút, akit tiltakozása ellenére gondozásából a gyermek és ifjúságvédő intézet igazgatója elszállított. Álláspontja szerint ez az intézkedés azért is jogsértő, mert 1994. január óta a gyámhatóság határozata alapján ő a kiskorú gyámja.
	A kiskorú intézeti elhelyezését 1993. májusban rendelte el a gyámhatóság, családjában való veszélyeztetettsége miatt, de beszállítására nem került sor, mert 1993. júniusban gondozásába vette a panaszos átmeneti időre (elképzelése szerint a nyári szünet idejére), majd a Pest Megyei Gyermek és  Ifjúságvédő Intézet (továbbiakban Gyivi) vezetőjével kötött megállapodás alapján 1993. októberétől nevelőszülőként nevelte a gyermeket. A megállapodás megkötésekor elsősorban azt vették figyelembe, hogy a gyermek már a panaszos gondozásában van és kötődik hozzá.
	1997. szeptemberben a panaszos a Népjóléti Minisztériumhoz fordult, a lakhelye szerint illetékes önkormányzat és a gyermek és ifjúságvédő intézet eljárásait kifogásolva, melyek érzése szerint arra irányulnak, hogy a nevelésében lévő gyermeket tőle elhelyezzék. Ennek következményeként 1997. október 9-én a Népjóléti Minisztérium munkatársa a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal ügyintézőjével közösen környezettanulmányt készített. A környezettanulmány készítésekor a nevelőszülői felügyelő és a helyi önkormányzat szociális és egészségügyi bizottságának elnöke is jelen volt. A tapasztaltak alapján a jelenlévők megállapították, hogy a gyermeket ebben a környezetben nem lehet hagyni, elhelyezése érdekében sürgősen intézkedni kell.
	1997. október 14. napján a nevelőszülői felügyelő, a települési önkormányzat polgármesteri hivatalának gyámügyi feladatokat ellátó munkatársa, valamint az önkormányzat szociális és egészségügyi bizottságának elnöke a gyermeknek a pomázi átmeneti otthonba való szállítását megszervezték és a kiskorú azóta ott nevelkedik.

Érintett alkotmányos jog

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
70/E. §00 (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

Az ügy jogszabályi háttere

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról.

Csjt. 70. § A kiskorú gyermek szülői felügyelet vagy gyámság alatt áll. 
Csjt. 92/A. (3) Az intézeti elhelyezett kiskorú a szülő beleegyezésével, az intézeti nevelésbe vett gyermek ennek hiányáéban is nevelőszülőnél elhelyezhető.
Csjt. 98. § (1) Intézeti gyámság alá tartozik az a kiskorú, akit intézeti nevelésbe vagy állami nevelésbe vettek, akit ideiglenes hatállyal intézetbe utaltak és a szülője ellen a szülői felügyelet megszüntetése iránt per van folyamatban. [91. § (2) bek.]. Ilyen esetben a gyám a gyermek- és ifjúságvédő intézet vezetője, vagy annak igazgatási ügyekben eljáró helyettese.
Csjt. 102. § Ha a törvény mást nem rendel, a szülői felügyeletet gyakorló szülő jogaira és kötelességeire vonatkozó rendelkezések megfelelően irányadók a gyám jogaira és kötelességeire is.
Csjt. 103. § (1) A gyám működésében a gyámhatóság rendszeres felügyelete és rányitása alatt áll. Működéséről, különösen a gyámsága alatt álló kiskorú ügyeiről bármikor köteles felvilágosítást adni a gyámhatóságnak.

A tényállás és a vizsgálat megállapításai

1993. május 27-én kelt határozatával a gyámhatóság elrendelte Gomba településen élő három gyermek - testvérek - intézeti beutalását. A gyermekeket édesanyjuk elhagyta, apjuk alkalmatlannak bizonyult nevelésükre. A Pest Megyei Gyivi felvételi jegyzőkönyve szerint 1993. augusztus 30-án kerültek beszállításra a kiskorúak. Egy 1993. október 6. napján készült feljegyzésből kiderül, hogy csak egy gyermek került be az otthonba. Az iratanyagból megállapítható, hogy a másik két gyermek közvetlenül nevelőszülőkhöz került, egyik panaszoshoz, aki júniusban magához vette a kiskorút, majd októbertől az intézeti gyámmal kötött megállapodás alapján nevelőszülőként nevelte. A nevelőszülői felügyelő a megállapodás megkötését megelőzően 1993. szeptember 30-án látogatta meg a panaszost és a gyermeket. A Gyivi igazgatójának ekkor arról számolt be, hogy a lakásban nagy felfordulás volt, melyet panaszos átmeneti állapotnak tüntetett fel (gázbevezetésre hivatkozva) és ígéretet tett a helyzet normalizálásra. A nevelőszülői felügyelő feljegyzésében az alábbiak találhatók: "Látogatásomkor meglepetésként szolgált a sok ruha csomag lakásban történő tárolása, továbbá a lakótérben is szabadon szaladgáló kutyák ... érdeklődésemre, megnyugtatásomra azt mondta, hogy a kutyáknak az udvaron elkülönített udvara lesz és a máltai csomagoknak raktár tér lesz kialakítva ... azt a következtetést vontam le, hogy a nevelőszülő jelölt minden kiváló személyiségi tulajdonsága ellenére bizonyos fajta gyakorlati dolgokban járatlan ... megítélésem szerint tudatában van fogyatékosságainak is, környezetében szükséges változtatásokra is hajlandóságot mutat, de meglátásom szerint ebben a környezetétől segítséget igényel, mert nem boldogul egyes szervezést igénylő dolgokkal. A leirt dolgokon történő változtatás mellett ... nevelőszülőjének javaslom."
	A gyermek elhelyezésének körülményei arra utalnak, hogy a panaszossal már kialakult kapcsolatát nem akarták megszakítani, a nevelőszülői felügyelő véleménye is ezt tanúsítja. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatalnál felvett jegyzőkönyvből az derül ki, hogy magyar állampolgár - ezt útlevelével igazolta - de személyi igazolványa, személyi száma nincs. Az országos népességnyilvántartásban a Magyarországon élő, állandó bejelentett lakhellyel rendelkező magyar állampolgárok nyilvántartásában nem szerepel, jövedelmi viszonyaira vonatkozó állításainak - "magániskolája van Svájcban, nyelvtanár, kb. 10 intézményt, 1800 személyt segít közvetlenül" - ellentmondanak a körülményeire vonatkozó feljegyzések, melyek viszont az átlagosnál rosszabb anyagi helyzetre utalnak (környezettanulmányok, szomszédok bejelentései, stb.).
	Az intézeti elhelyezés olyan intézkedés, mely akkor rendelhető el, ha a szülőnek nem róható fel a gyermek családból való kiemelése. Erre a Gyivi igazgatója 1993. szeptember 23-án kelt levelében felhívta a gyámhatóság figyelmét. Ezt követően Gomba - Bénye Körjegyzője november 6-án kelt határozatával az intézeti nevelésbe vételt rendelt el és a kiskorúak részére intézeti gyámként kirendelte a Gyivi igazgatóját. Azt követően, hogy a szülők felügyeletét a bíróság megszüntette, a gyámhatóság 1994. január 4-én kelt határozatával gyámként kirendelte a nevelőszülőt. Arra, hogy ez a határozat sem felel meg a jogszabályoknak ismét a Gyivi igazgatója hívta fel a gyámhatóság figyelmét. Az intézeti nevelt gyermeket, ha a szülői felügyelete megszűnik, akkor állami nevelésbe kell venni és továbbra is intézeti gyámság alatt áll. 1994. január 19-én kelt határozatával ezt rendelte el a gyámhatóság. A nevelőszülőnek gyámként történő kirendeléséről szóló határozatot nem vonta vissza, azonban ez a határozat - mely jogszabálysértő - semmit nem változtatott a korábban kialakult státuszon, a panaszos nevelőszülőként nevelte tovább a kiskorút, gondozási díjat kapott a gyermek nevelésére a korábban kötött megállapodásnak megfelelően és a nevelőszülői felügyelő útján tartotta a kapcsolatot az intézeti gyámmal. 1994 és 1997 között annak ellenére, hogy - mint állítja - nem tudott arról, hogy a gyermek intézeti gyámság alatt áll, nem kifogásolta soha azt, hogy minden hivatalos ügyben a Gyivi igazgatója, mint intézeti gyám járt el, a gyermek egészségbiztosítási kártyájának, útlevelének beszerzésében, stb. Az iratanyagban számos olyan levél van, melyet panaszos a Gyivi igazgatójához címzett nevelőszülői minőségében.
	Gomba-Bénye Körjegyzőségét telefonon kerestem meg, magyarázatot kérve arra, hogy az 1994. január 4-én kelt határozatot miért nem vonta vissza, ha tudomása volt arról, hogy törvénysértő és ennek megfelelően rendezte is a gyermek helyzetét. A jegyző elmondása szerint panaszos sírt amikor elmondták neki, hogy a határozatot visszavonják. Tudomásuk volt arról, hogy vissza kellene vonniuk ezt a határozatot, de panaszost "megsajnálták".
	1995 és 1996 között panaszos legtöbbször az általa nevelt gyermek és egyik testvére kapcsolattartása ügyében fordult a nevelőszülői felügyelőhöz és a Gyivi igazgatójához. Beadványi szerint amikor 1993-ban magához vette a kislányt, akkor nem merte vállalni a másik gyermeket is, akit egy ismerőse nevelt, de szerinte a gyermekek érdekében az állna, ha együtt nevelkednének. 1996. szeptember 14-én benyújtott kérelme szerint nevelőszülőként szeretné mindkettőjüket nevelni. Lakhelye mérete alapján is indokoltnak tartaná a döntést. A Gyivi igazgatójának 1996. október 26-án kelt levelére, - melyben arról tájékoztatta a panaszost, hogy a másik gyermek kiemelését a megszokott és megszeretett környezetből támogatni nem tudják - panaszos válaszában megemlíti, hogy szermélyesen ismeri a spanyol királyt és az ő segítségét is kérte. Körülbelül ettől az időtől egyre egyértelműbbek panaszos és a hatóságok, valamint a panaszos és a másik nevelőszülő közötti nézeteltérések.
	1996. november 1. napján panaszos a két kiskorú örökbefogadása iránti kérelmet terjesztett elő a gyámhatóságon. Az örökbefogadás engedélyezése iránti eljárás során a gyámhatóság pszichológus szakértőt rendelt ki. Az ő szakvéleménye szerint mindkét gyermek megfelelően nevelődik a nevelőszülőknél, nem szolgálná érdeküket a helyzet megváltoztatása. Az örökbefogadási ügyekben I. fokú gyámhatóságként eljáró közigazgatási hivatal ügyintézői környezettanulmányt készítettek 1997. június 30-án panaszos lakhelyén. Az iratanyagban fellelhető környezettanulmány szerint: "a lakás piszkos, elhanyagolt, kb. 10 kiskutya bejáratos a konyhába is, ... a nevelt gyermek délelőtt 1/2 11-kor egy raktárnak berendezett szobában aludt, ... a szobákban több macska szokott tartózkodni ... a sok kutya és macska (valamint a ház vizesedése, a rendszeres és alapos takarítás hiánya) miatt rossz szag terjeng." A nevelőszülőnek a jövedelmi viszonyaira, munkájára vonatkozó állításai a személyesen tapasztaltak tükrében - megkérdőjelezhetők ... Ügy tűnik, hogy a környezete elhanyagoltságát nem fogja fel ... A higiénés feltételek hiánya miatt kérdéses nemcsak a gyermek örökbefogadásának engedélyezése, hanem még a nevelőszülőkénti nevelés is. Tekintve azonban az örökbefogadandóval fennálló jó kapcsolatát - melyre a pszichológiai vizsgálat is rámutatott - nem lenne célszerű elszakítani tőle..." A közigazgatási hivatal munkatársai által tett látogatás előtti napokban -  lakossági bejelentésekre - a helyi polgármesteri hivatal családvédelmi irodavezetője és az önkormányzat szociális és egészségügyi bizottságának elnöke is járt a nevelőszülő lakásán. Az 1997. június 26-án általuk készített környezettanulmány nagyjából fentiekhez hasonló tartalmú, "a földre rakott ruhanemű, rongyok között csak csapásokon tudtuk megközelíteni a kiskorú gyermek hálószobáját ... mindenütt egyforma bűz, az állatok vizeletét lehetett érezni ... kb. 10 kutya és macska fogadott bennünket a konyhában, a lavór elhanyagolt, koszos ... a kibírhatatlan szag és bűz miatt ott jegyzetelni nem lehetett".
	1997. július 23-án a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalában panaszos körülményei rendezésére ígéretet tett, határidőként szeptembert jelölte meg. 1997. október 10-én a nevelőszülő felügyelő a  Gyermek és Ifjúságvédő Intézet igazgatójának részletesen beszámolt a nevelőszülő körülményeiről. Levelét azzal fejezi be, hogy a Népjóléti Minisztérium munkatársának kérésére a lehető legsürgősebben el kell helyezni a gyermeket a nevelőszülőtől.
	A rendelkezésemre álló iratokból megállapítható, hogy panaszos gyermeknevelési képességeit a pszichológus szakértő jónak minősítette, ugyanakkor az aki a körülményeit ismeri, a lakhelyén, lakókörnyezetében tájékozódott, úgy ítélte meg, hogy a panaszos nem képes a feladatot ellátni. 1997. október 9-én a helyi önkormányzat képviselője, a Gyivi nevelőszülői felügyelője, a közigazgatási hivatal és a Népjóléti Minisztérium munkatársai egybehangzóan arra a megállapításra jutottak, hogy a  gyermeket ki kell emelni a nevelőszülő gondozásából. Véleményük szerint a panaszos egészségi állapota nem teszi őt alkalmassá feladata ellátására. Lakhelye körzeti orvosa szerint panaszosnak orvosa nincs, holott valószínű, hogy orvosi kezelésre szorulna. Általában azonban az orvosi kezelésekhez való viszonya bizarr. Véleménye szerint az állatokból érkező bioáram jobb, mint a gyógyszer. Az orvos szerint: "... nagy szegénységben él, ... kutyái (14 db) évek óta nincsenek beoltva, gyakran éheznek, megesznek mindent (pl. kismacskákat), ... telefon, gáz kikapcsolva, a háztető be van szakadva."
	A kialakult helyzetben, figyelembe véve azt, hogy panaszos évek óta nem volt képes körülményein javítani, sőt azok egyre rosszabbak, az intézeti gyámnak haladéktalanul intézkednie kellett, a nevelőszülőtől a gyermeket el kellett vinnie.
	A súlyosan veszélyeztetett gyermeken a panaszos, amikor 1993-ban magához vette, átmenetileg segített. Egyértelműen megállapítható az is, hogy a gyermek sorsáról dönteni köteles hatóságok, szervek általában igyekeztek a panaszos kívánalmainak megfelelően eljárni. Így alakult ki az a helyzet, hogy a nevelőszülői felügyelő "kész tények elé állítva" igyekezett a helyzetet kezelni. A gyámhatóság törvénysértő határozatát például azért nem vonta vissza, mert erre kérte a panaszos. A nevelőszülői felügyelő elismerte, hogy feladatát nem mindig tudta ellátni, előfordult, hogy panaszos nem engedte őt be lakásába. Szinte mindenki érzékelte, hogy a helyzet nem normális, de a gyermek érzelmi kötődése érdekében elfogadták az ígéreteket, a határidőket, melyeket mindig a panaszos maga kötött ki, de betartani képtelen volt. Jövedelmi viszonyai időközben már teljesen tisztázatlanokká váltak. Nem tudja igazolni, hogy miből él.
	Panaszosnak az a felvetése, hogy jogtalan az intézkedés a gyermek elhelyezéséről azért is alaptalan, mert a kialakult helyzetben, ha valóban gyám lett volna, akkor a felmentésére, vagy elmozdítására került volna sor, de az intézkedés végeredménye ugyanaz lett volna. Megállapítható, hogy  Gomba - Bénye körjegyzője törvénysértést, a nevelőszülő felügyelő pedig mulasztást követett el.
	A jogszabálysértő határozatot a gyámhatóságnak vissza kellett volna vonnia.
	A nevelőszülői felügyelő nem nyugodhatott volna évekig bele abba, hogy a nevelőszülőt nem tudja jó irányba befolyásolni. Egyértelműen tisztázni kellett volna, melyek a nevelőszülő kötelezettségei, milyen feltételekkel maradhat nála a gyermek. A nevelőszülői felügyelő megállapította, hogy a nevelőszülő megfelelő segítséggel el tudja látni feladatát, majd évekig nem tett semmit annak érdekében, hogy legalább az ő segítségét, felügyeletét elfogadja, erről az intézeti gyámot nem tájékoztatta.
	Sérült a jogbiztonsághoz való alkotmányos jog, akkor amikor Gomba-Bénye Körjegyzője nem az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény szerint járt el, hiszen tudatában volt annak, hogy határozata jogszabálysértő, és ezt mégsem vonta vissza, hanem egy újabb rendelkezést tartalmazó határozattal próbálta helyrehozni az elkövetett jogsértést. Ezt felügyeleti szerve, a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal, az örökbefogadás engedélyezése iránti kérelmet elutasító határozatának indoklásában "saját hatáskörben történt módosításként" értékelte, ami azért sem helytálló, mert a két határozatról nem ugyanazok értesültek. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Sérült a jogbiztonsághoz való jog akkor is, amikor az eljárási normákat nem tartotta be a Pest Megyei gyermek és Ifjúságvédő Intézet nevelőszülői felügyelője, illetve nem érte el azok betartását. A nevelőszülővel kötött megállapodás szerint joga és kötelessége, hogy felügyelje és segítse a nevelőszülőnél elhelyezett gyermek gondozását és nevelését, a megállapodásban foglaltak megvalósulását. Szinte maga a panaszos hívta fel a figyelmet áldatlan körülményeire, arról az intézeti gyám így értesült.
	Sérült a panaszos által nevelt gyermek megfelelő testi, értelmi és erkölcsi fejlődéséhez való joga és ezt - tekintettel a hosszú időre ameddig a nevelőszülőnél nevelkedett és a kialakult erős kötődésre -  kétséges, hogy milyen módon lehet orvosolni. A kiskorú további fejlődése során minden valószínűség szerint pszichológus, vagy más szakember segítségére lesz szükség, ami remélhetőleg csökkenti lelki sérülésének mértékét, de nyilvánvaló, hogy az elmúlt évek eseményeit meg nem történtnek nem lehet tekinteni.
	A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, mely 1997. november 1. napján lépett hatályba, az elkövetkező időre megoldást nyújt a hasonló problémák elkerülésére, mert a nevelésbe vett gyermekek elhelyezéséről való döntés joga a gyámhivatalok hatáskörébe került és gondozási - nevelési tervet kell készíteni, melyet szintén a gyámhivatal fogad el és ellenőriz.

Ajánlás

	Fent hivatkozott jogszabály alapjaiban megváltoztatta a korábbi - a tényállást befolyásoló - a hatásköri és eljárási szabályokat. Tekintettel azonban arra, hogy az állami gondoskodásban levő gyermekek helyzete, elhelyezése felülvizsgálatának határideje, 1999. november 1., az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlásokat teszem:

Felkérem a Pest Megyei Gyermek és Ifjúságvédő Intézet Igazgatóját arra, hogy
1. biztosítsa a nevelőszülőnél elhelyezett kiskorúak helyzetének megfelelő előzetes vizsgálatát és ellenőrzését;
2. kezdeményezze - munkáltatói jogkörében eljárva - az eljárásban érintett nevelőszülői felügyelő felelősségrevonását;
3. sűrgősen döntsön a panaszos gondozásából kikerült gyermek testi, értelmi és erkölcsi fejlődésének megfelelő elhelyezéséről és erről haladéktalanul tájékoztasson.

Budapest, 1998. január "  "

Gönczöl Katalin