OBH 9090/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Almási Eszter

Az eljárás megindulása

A panaszos Pest Megye Önkormányzatának fenntartásában működő szadai Margita Idősek Otthona lakója. Beadványában az alábbiakat sérelmezte.

1. - Pest Megye Önkormányzata Közgyűlése Elnöke által személyi térítési díjának felemeléséről hozott határozatát a keletkezéstől számított több, mint 2 hónap késedelemmel kapta meg, így jelentős díjhátraléka keletkezett, melyet személyes szükségleteire fordítható költőpénz terhére kellett megfizetnie.
 
2. - A Közgyűlés az első fokú határozat ellen benyújtott fellebbezés elbírálása során nem vizsgálta a fellebbezésében leírtakat.

3. - Kifogásolta továbbá, hogy az otthonban fizetendő térítési díj fedezeteként ingatlanára jelzálogjogot jegyzett be az Önkormányzat;

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján, a jogorvoslathoz való jog, a szociális biztonsághoz való jog és a jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó jogbiztonság követelményének érintettsége folytán az ügyben vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás:

1.
A panaszos leírta, hogy a közgyűlés elnökének személyi térítési díját felemelő, 1997. április 29-én kelt 6516/1997. számú határozatát több mint két hónap késéssel kapta kézhez és az így keletkező tartozását a személyes szükségleteinek kifizetésére szolgáló összegből vonták le utólag. Az akkori 14. 079.- forint nyugdíjából a 11. 250.- forintra felemelt térítési díjon túl, a kézbesítés elhúzódása miatt keletkezett hátralék okán további összeget vontak le, így összesen havi 2.100.- forintot kapott kézhez.

Pest Megye Közgyűlésének Elnöke által, kérésemre megküldött tértivevény másolatokból kiderül, hogy az 1997. április 29-én kelt határozatot, mely a személyi  térítési díj 1997. május 1-től való felemeléséről rendelkezik, a panaszosnak 1997. július 11-én kézbesítették.

2.
A panaszos 6516/1997. számú határozat ellen fellebbezést nyújtott be, melyben nem a díj magas összegét kifogásolta, hanem a visszamenőleges kötelezést, ami miatt a személyes szükségleteire fordítható összegből "fillérei" maradtak. A közgyűlés a fellebbezést 6516-2/1997. számú határozatával elutasította. A határozat indoklása a fellebbezésben előadottakra egyáltalán nem tér ki. A határozat rendelkező része nem tájékoztat a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről. 

3.
Az intézményi térítési díj összege, az otthon igazgatójától kért tájékoztatás alapján 1997. május 1-től 14.100.- forint volt, a panaszos havi jövedelme 14.079 .- forint, ezt nem érte el. Személyi térítési díját 11.250.- forintban állapította meg a Közgyűlés Elnöke.  

Irányadó jogszabályok

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

16. § (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.

43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz.
(2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.

45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelenlevő ügyféllel, azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet.
47. § (1) A határozat közlésének napja az a nap, amelyen azt kézbesítették, kihirdették, a közszemlére tett iratot levették, illetőleg a határozatot távközlési eszköz útján közölték.

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

116. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó szociális alapellátás keretében biztosított szolgáltatás személyi térítési díjának megállapításánál a kötelezett rendszeres havi jövedelme vehető figyelembe.
117.§ (3) Ha az intézményi térítési díjat a (2) bekezdés c) pontjában meghatározott intézményi elhelyezés esetén az ellátásban részesülő a havi jövedelméből nem tudja megfizetni, a fenntartó a személyi térítési díjat határozattal az alábbiak figyelembevételével állapítja meg:
a) az ellátásban részesülő havi jövedelme,
b) az ellátásban részesülő jelentős készpénz vagy ingatlan vagyona, ezek hiányában
c) a tartásra köteles és képes személy havi jövedelme.
(4) Az a készpénz vagy ingatlan vagyon tekinthető jelentősnek, amelynek összege, illetve forgalmi értéke az intézményi térítési díj egy évi összegét a jogosult elhelyezésekor vagy a térítési díj felülvizsgálatakor, illetve a lekötött készpénzvagyon és a jelzálogjog értékének módosításakor meghaladja.
117/A. § (1) A bentlakásos intézményekben a jövedelemmel nem rendelkező 16 év fölötti ellátottak részére személyes szükségleteik fedezésére az intézmény költőpénzt biztosít. Költőpénzt kell biztosítani annak az ellátottnak is, aki helyett a térítési díjat jövedelem hiányában kizárólag a tartásra köteles és képes személy fizeti, illetve a térítési díjat ingatlan vagyona terhére állapították meg. Ha az ingatlan vagyonnal rendelkező ellátottnak költőpénzt állapítanak meg, a költőpénz terhelését a térítési díjra vonatkozó szabályok szerint kell elrendelni. A költőpénz havi összege nem lehet kevesebb a tárgyév január 1-jén érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-ánál. Legalább a költőpénz összegére kell kiegészíteni az ellátottnak ezt az összeget el nem érő jövedelmét.
(2) A bentlakásos intézményben az ellátott által fizetendő térítési díjat úgy kell megállapítani, hogy részére legalább az (1) bekezdés szerinti költőpénz visszamaradjon.
118. § (1) A személyi térítési díj fizetésére köteles ingatlan tulajdonjogával rendelkező jogosult esetén a térítési díjat és az intézmény által biztosított költőpénzt jelzálogjog biztosítja.
(2) A jelzálogjog tényét a térítési díjat megállapító határozat tartalmazza. A jelzálogjog tényéről az ingatlan fekvése szerint illetékes földhivatalt a határozat egy példányának megküldésével tájékoztatni kell. A földhivatal a jelzálogjogot az intézményt fenntartó javára az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzi.

29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról

2. § (1) A térítési díj fizetésére kötelezettet a szociális intézményi ellátásért az intézményi térítési díj összegével azonos térítési díj megfizetésére kell kötelezni az Szt.-ben, e rendeletben és a helyi önkormányzatok rendeletében foglaltak szerint.
(2) Az ellátást igénybe vevő jogosult, a szülői felügyeleti joggal rendelkező törvényes képviselő, valamint a jogosult tartására, gondozására köteles és képes személy (a továbbiakban: kötelezett) az ellátásért - annak kezdetétől - térítési díjat (a továbbiakban: személyi térítési díj) fizet, amelyet a kötelezett jövedelmi viszonyai, valamint az intézményi térítési díj figyelembevételével kell megállapítani.
5.§ (4) Ha a személyi térítési díjat előre kell megfizetni és az adott hónapra fizetendő térítési díj összege kevesebb lenne, mint a már befizetett összeg, az előre befizetett térítési díjat a következő fizetés alkalmával be kell számítani vagy azt vissza kell fizetni. Amennyiben a fizetendő személyi térítési díj összege növekszik, a befizetett és a ténylegesen fizetendő összeg különbözetét visszamenőleg meg kell téríteni.

203/1996. (XII. 23.) Korm. rendelet a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V. 1.) MT rendelet módosításáról
15. § Az R. 85. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
"(1) Ha az öregségi nyugdíjat 1996. december 31-ét követő, de 1998. január 1-jét megelőző időponttól állapítják meg, annak legkisebb összege havi 11 500 forint."

A vizsgálat megállapításai

Az Alkotmány 2.§ (1) bekezdése kimondja, hogy " A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam."
 
Az országgyűlési biztosok állandó - az Alkotmánybíróság álláspontjával megegyező - gyakorlata, hogy az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét olyan alkotmányos alapértéknek tekintik, amely minden jogalkalmazót kötelez. A jogbiztonság követeli meg, hogy nemcsak a jogszabályok, de a rájuk alapozott normatív intézkedések egyaránt, világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára (75/1995. (XII. 21.) AB határozat, OBH 7459/96. sz. jelentés). A jogbiztonság követelményének részét képezi a tisztességes eljáráshoz való jog, amelynek garanciáit az eljárási szabályok részletezik, és amely minden hatósági vagy hatósági jellegű intézkedés során megilleti az állampolgárt. Enélkül ugyanis a törvények és más jogszabályok rendelkezései nem juthatnak érvényre. A formális eljárási garanciák megsértése arra vezet, hogy már nem töltik be a rendeltetésüket - nem teszik kiszámíthatóvá a jogintézmények működését. Az Alkotmányból fakadó tisztességes eljáráshoz való jog abban az esetben is kötelezi a jogalkalmazót, ha annak tevékenységét a jogszabály nem köti részletes eljárási garanciákhoz. A jóhiszeműség, elfogulatlanság, ésszerű időn belüli döntésre törekvés akkor is kötelezi a jogalkalmazót, ha nem eljárási kódex rendelkezik róluk. Enélkül ugyanis az Alkotmány elveszítené alapnorma jellegét, a jogszabályi hierarchiában más jogszabályokat megelőző kiemelt szerepét.

1.
Az államigazgatási eljárás szabályairól szóló törvény szerint a határozatot főszabály szerint kézbesítés útján (írásban) kell közölni. A kézbesítés rendszerint a posta útján történik. A határozat közlésének napja az a nap, amelyen azt kézbesítették. Az ügyfél a határozatban foglalt jogairól, kötelezettségeiről jogilag érvényesen a közlésből szerez tudomást. A határozat akkor fejt ki jogi hatást, ha azt az érintettekkel közölték.

Pest Megye Közgyűlése Elnökének, személyi térítési díjat megállapító határozatát csak több, mint két hónappal a határozat meghozatala után közölték a panaszossal. A rendelkezésre álló iratokból nem derül ki, hogy mi volt az a körülmény ami ezt a rendkívüli késedelmet okozta. 

A közlés ilyen fokú elhúzódása méltánytalan az ügyfélre nézve és nem felel meg a tisztességes eljárás követelményének. Ebben az esetben a kézbesítés késedelme közvetlen kiváltója volt annak, hogy a panaszosnak díjhátraléka keletkezett. A panaszos tehát a tisztességtelen eljárás miatt került anyagilag hátrányos helyzetbe. 

Megállapítom, hogy Pest Megye Közgyűlésének Elnöke a jogbiztonság alkotmányos elvéből eredő tisztességes eljáráshoz való joggal és a szociális biztonsághoz való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot okozott azzal, hogy az idősek otthona lakójának több, mint két hónapig nem kézbesítette a személyi térítési díját megállapító határozatát, ami miatt a panaszosnak díjhátraléka keletkezett.

A panaszos szerint a keletkezett díjhátralékot, úgy kellett törlesztenie, hogy személyes szükségleteire fordítható költőpénzből havonta összesen 2.100.- forintja maradt.

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvény 117/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A bentlakásos intézményekben a jövedelemmel nem rendelkező 16 év fölötti ellátottak részére személyes szükségleteik fedezésére az intézmény költőpénzt biztosít. Költőpénzt kell biztosítani annak az ellátottnak is, aki helyett a térítési díjat jövedelem hiányában kizárólag a tartásra köteles és képes személy fizeti, illetve a térítési díjat ingatlan vagyona terhére állapították meg. ... A költőpénz havi összege nem lehet kevesebb a tárgyév január 1-jén érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-ánál. Legalább a költőpénz összegére kell kiegészíteni az ellátottnak ezt az összeget el nem érő jövedelmét."

1997-ben az öregségi nyugdíj legkisebb összege havi 11 500 forint volt, amelynek 20%-a; 2.300.- forint.

A személyes szükségletekre fordítható költőpénz törvényi minimumának meghatározása azt a célt szolgálja, hogy minden ellátott életvitelében biztosított legyen egy legalább minimális szintű függetlenség. Ennek hiányában önállóságuk mindenfajta kifejeződése ellehetetlenül, amely kihat emberi méltósághoz való jogukra. 

Megállapítom, hogy az az eljárás, amely nem biztosította a panaszosnak a törvényben meghatározott havi minimális költőpénzt, sérti a panaszos szociális biztonsághoz való alkotmányos jogát és veszélyezteti az emberi méltósághoz való jogát, ezért alkotmányos visszásságot okoz.  

2.
A panaszos a személyi térítési díjat megállapító határozat ellen fellebbezést nyújtott be, melyben nem a díj magas összegét kifogásolta, hanem a visszamenőleges kötelezést, ami miatt a személyes szükségleteire fordítható összeg lecsökkent. Pest Megye Közgyűlése a fellebbezést elutasította, a határozat indoklása a kézbesítés késedelmére és az annak folytán kialakult helyzetre azonban egyáltalán nem tér ki.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 16. § (3) bekezdése kimondja, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni.

Az Alkotmányban biztosított jogorvoslathoz való jog olyan alanyi jog, amelynek nem csupán formai, hanem tartalmi kellékei is vannak. A jogorvoslathoz való jog materiális tartalmát a kifogásolt döntést érdemi vizsgálatának kötelezettsége adja. Nem teljesül ez a kötelezettség, amennyiben a jogorvoslati kérelem tartalmát az eljáró szerv nem vizsgálja.

A másodfokú határozat kimondja: "Jelen határozat ellen további fellebbezésnek helye nincs." A közgyűlés nem tájékoztatta tehát a panaszost a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről, amivel megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 43.§ (1) bekezdését. A rendelkező részben a nélkülözhetetlen pedig a jogorvoslati eszközök igénybevételének lehetőségére való utalás. Az ügyfelet tájékoztatni kell a fellebbezés, a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről, e jogorvoslati kérelmek benyújtásának határidejéről, a benyújtás helyéről, a kérelmet elbíráló szerv megnevezéséről, az illetékfizetési kötelezettségről. 

A közgyűlés a bírósági felülvizsgálati lehetőségre történő figyelmeztetés elmulasztásával gyakorlatilag kizárta a panaszos jogorvoslati jogának érvényesítését. 

Megállapítom, hogy a Pest Megye Önkormányzatának Közgyűlése azzal, hogy a panaszos fellebbezésében foglaltakra határozatában nem tért ki, valamint azzal, hogy a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről a panaszost határozatában nem tájékoztatta az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való joggal és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

3.
A panaszos kifogásolta még, hogy az intézményi térítési díj és a személyi térítési díj különbözetének fedezetéül ingatlanára jelzálogjogot jegyeztetett be Pest Megye Közgyűlésének Elnöke. 

A térítési díj fizetésére kötelezettet a szociális intézményi ellátásért az intézményi térítési díj összegével azonos térítési díj megfizetésére kell kötelezni. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvény rendelkezései szerint, amennyiben az intézményi térítési díjat az ellátásban részesülő a havi jövedelméből nem tudja megfizetni, a fenntartó a személyi térítési díjat határozattal az ellátásban részesülő havi jövedelme, az ellátásban részesülő jelentős készpénz vagy ingatlan vagyona, ezek hiányában pedig a tartásra köteles és képes személy havi jövedelme figyelembevételével állapítja meg. A személyi térítési díj fizetésére köteles ingatlan tulajdonjogával rendelkező jogosult esetén a térítési díjat és az intézmény által biztosított költőpénzt jelzálogjog biztosítja.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján eljárásom feltétele, hogy a Hivatalomhoz forduló panaszos a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítse, kivéve ha jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

A rendelkezésemre álló iratok alapján a panaszos a személyi térítési díjat megállapító 1997. április 29-én kelt határozat, jelzálogra vonatkozó része ellen nem élt jogorvoslattal, ezért ebben a vonatkozásban nincs lehetőségem a panaszt vizsgálni. 

Szükségesnek tartom megjegyezni azonban, hogy - az irányadó jogszabályok között idézettek szerint - van törvényes lehetőség az ellátásban részesülő jelentős  ingatlan vagyonának jelzáloggal való megterhelésére.

Ajánlás

Tekintettel arra, hogy a feltárt visszásságok az egyedi ügyben már nem orvosolhatók, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §(1) bekezdése alapján az alábbi kezdeményezéseket teszem:

Felkérem Pest Megye Önkormányzat Közgyűlésének Elnökét, hogy a jövőben: 

fokozottan legyen figyelemmel a határozatok ésszerű időn belül történő kézbesítésére;

a személyi térítési díjak megfizettetésénél ügyeljen arra, hogy a költőpénz törvényi minimuma az ellátottak részére valóban biztosított legyen; 

a Közgyűlés határozathozatala során fordítsanak fokozottabb figyelmet a kérelemben foglaltakra;

a Közgyűlés által hozott határozatok minden esetben tartalmazzák az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény által kötelezően előírt tartalmi kellékeket, különös tekintettel a jogorvoslati lehetőségekre és azok igénybevételének szabályaira;

Budapest, 1999. szeptember 29.

Gönczöl Katalin