OBH 9055/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

	Panaszos megélhetési gondjaira tekintettel Nagykőrös Város Önkormányzatának szociális támogatásokkal kapcsolatos gyakorlatát kifogásolta. 
	Az ügyben az Alkotmányban rögzített szociális biztonsághoz és  a jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult eljárás. 
	Az eljárás során az Önkormányzattól tájékoztatást és iratanyagot kértem.

A megállapított tényállás

	Panaszos beadványában elmondta, hogy az Önkormányzat különböző támogatásokban részesíti, azonban rokkantnyugdíjából származó jövedelme a családi pótlékkal együtt a panasz benyújtásakor (1997) alig haladta meg a 13 ezer forintot, így a legnagyobb takarékosság mellett sem tudja az egyre növekvő közüzemi díjakat fizetni. Lakását 1988-ban vásárolta, ezt hiteltörlesztés terheli. Kedvező változást jelentett a család életében a fűtési támogatás és a nevelési segély, melyet, mint panaszolja, rászorultsága ellenére nem kaphatott egy időben. Nem tartja elfogadhatónak azt az Önkormányzati álláspontot, hogy vagy az egyik vagy a másik támogatási formára jogosult a kérelmező.
	Az Önkormányzat válaszában arról tájékoztatott, hogy panaszos 50 %-os csökkent munkaképességű, aki egy kiskorú gyermeket nevel. A szociális ellátásokról szóló rendeletük kimondja, hogy a rendszeres szociális ellátások közül egy család ugyanazon évben csak egy rendszeres  ellátási formában részesülhet. Továbbiakban az Önkormányzat az egyre növekvő kiadásaikat részletezte és azt, hogy a jövőben sincs lehetőség több ellátás megállapítására. A segélyezési ügyintézés során  igyekeznek minden lehetséges támogatási formát a rászorulóknak biztosítani, sajnos a pénzügyi lehetőségük korlátozott.
	Panaszos a rendelkezésemre álló iratok szerint a következő támogatásban részesült:
1997. február 25-én kelt határozattal 1500 Ft átmeneti segély,
1997. április 8-án kelt határozattal 1500 Ft átmeneti segély,
1997. május 15-én kelt határozattal 5 hónap időtartamra havi 1500 Ft rendszeres nevelési támogatás  élelmiszer utalványban,
1997. december 12-én kelt határozattal 2300 Ft rendszeres gyermekvédelmi támogatás (évente történő felülvizsgálattal),
1997. február 5-én kelt határozattal 3 hónap időtartamra havi 2000 Ft lakásfenntartási támogatás,
1997. december 4-én kelt határozattal 6 hónap időtartamra havi 2000 Ft lakásfenntartási támogatás.

Az ügy jogszabályi háttere

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
4. § (1) E törvény alkalmazásában
a) jövedelem: a személyi jövedelemadóról szóló törvényben jövedelemként meghatározott vagyoni érték (bevétel) munkavállalói járulékkal, személyi jövedelemadóval, egészségbiztosítási és nyugdíjjárulékkal, valamint a jövedelemadóról szóló törvényben elismert költségekkel csökkentett része, függetlenül attól, hogy adómentesnek vagy adókötelesnek minősül.
 Nem minősül jövedelemnek a temetési segély, az alkalmanként adott átmeneti segély, a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, a nevelőszülők számára fizetett nevelési díj és külön ellátmány, az anyasági támogatás, valamint - a személyes gondoskodásért fizetendő személyi térítési díj megállapítása kivételével - a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési támogatása, a rokkantsági járadék és a vakok személyi járadéka;
Munkanélküliek jövedelempótló támogatása
34. § (1) Nem állapítható meg jövedelempótló támogatás annak a munkanélkülinek, aki
a) rendszeres pénzellátásban részesül;
Rendszeres szociális segély
37/B. § (1) Nem állapítható meg rendszeres szociális segély annak
aa) egyéb rendszeres pénzellátásban részesül [4. § (1) bek. i) pont], kivéve, ha annak összege nem éri el az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 37/A. § (1) bekezdésének a)-b) pontjában megjelölt személy esetében a 80%-át, a 37/A. § (1) bekezdésének c) pontjában megjelölt személy esetében pedig a 70%-át;

Lakásfenntartási támogatás

Más támogatási formával való folyósítását jogszabály nem zárja ki. 

Ápolási díj

42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
b) rendszeres pénzellátásban részesül,

Átmeneti segély

Más támogatási formával való folyósítását jogszabály nem zárja ki. 

Közgyógyellátás

Más támogatási formával való folyósítását jogszabály nem zárja ki. 

Egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság

Más támogatási formával való folyósítását jogszabály nem zárja ki. 

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
Rendszeres gyermekvédelmi támogatás
19. § (1) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás (a továbbiakban: rendszeres támogatás) célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését és megelőzze a gyermek kiemelését a családból.
20. § (1) A rendszeres támogatás iránti kérelmet a szülő vagy más törvényes képviselő a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat polgármesteri hivatalánál vagy az önkormányzat rendeletében meghatározott szervnél terjeszti elő.
(2) A rendszeres támogatás havi összege - gyermekenként - nem lehet kevesebb mint az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-a.
Rendkívüli gyermekvédelmi támogatás
21. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermeket a rendeletében meghatározott mértékű rendkívüli gyermekvédelmi támogatásban részesíti (a továbbiakban: rendkívüli támogatás), ha a gyermeket gondozó család időszakosan létfenntartási gondokkal küzd, vagy létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
98. § (3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:
a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

	Panaszos szociális helyzetének javítása érdekében az Önkormányzat különböző juttatásokban részesítette panaszost, akinek családjában az egy főre jutó jövedelem nagyon alacsony. Az 1997-ben hozott határozat szerint  ez az összeg 6275 Ft volt. Ilyen körülmények között panaszos egyszerre többféle juttatásra is jogosult lett volna, így az akkori helyi szabályozás szerint folyamatosan rendszeres nevelési támogatásra, lakásfenntartási támogatásra, közgyógyellátásra, s emellett például átmeneti segélyre is. Az Önkormányzat a kerettörvényként funkcionáló szociális törvény rendelkezésein túl, a szociális juttatásokat úgy szabályozta, hogy rendeletében felsorolt rendszeres szociális ellátások közül egy család ugyanazon évben csak egy rendszeres ellátási formában részesülhetett (részesülhet). Megkeresésemre erről a gyakorlatról számolt be az Önkormányzat, amely szabályozás és gyakorlat megszorítással teljesíti a szociális törvényben megfogalmazott juttatásokat. 
	Az Önkormányzat szűkös költségvetési forrásaira való hivatkozás nem felmentés a szűkített ellátási formák bevezetésére és alkalmazására, még akkor sem, ha ezek az érvek tényszerűek és valóban egyre nehezedő gazdálkodási terheket rónak az Önkormányzatokra. Panaszos családjában olyan alacsony volt az egy főre eső jövedelem, hogy méltányos lett volna a rendszeres és rendkívüli nevelési támogatás valamint a lakásfenntartási támogatás együttfolyósítása, esetleg közgyógyellátásban való részesítés. E juttatások biztosítása esetén a család jövedelme még mindig szerénynek mondható, de közelített volna a  szociális biztonság elérésére.
	A szociális biztonság fogalma pontosan azt fejezi ki, hogy megfelelő szintű életminőséghez való emberi jognak legalább olyannak  kellene lennie, hogy az ellátásokat igénybe vevők ténylegesen is a társadalom teljes értékű tagjának érezhessék magukat. Az Alkotmánybíróság bíráinak többségi álláspontja szerint az alapjogként való szabályozás nem keletkeztet alanyi jogot az ellátásra, az állam kötelezettségvállalását jelenti, amelynek mértékét a törvényhozás és a Kormány az ország teherbíró képességének függvényében állapítja meg. Esetünkben tehát panaszos olyan ellátásokra lett volna jogosult, melyet törvény is megállapít. Nem különleges, jogszabályban nem nevesített szolgáltatásokat várt panaszos, hanem csak azt, hogy a társadalom teljes értékű tagjának érezhesse családját. Ez számára nem volt biztosítva. Lényeges változást jelentett a gyermekvédelmi törvénnyel bevezetett  rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, melyet panaszos részére 1997. decemberében állapítottak meg. Panaszos a fűtési idényben havi 2500 Ft lakásfenntartási támogatást is kapott. Nyugdíja ma is igen alacsony, az mindössze 11900 Ft, melyet kiegészít a 4500 Ft családi pótlék és a már említett és valamelyest emelkedett havi 3070 Ft gyermekvédelmi támogatás. A rendelkezésre álló információ és a megküldött dokumentumok alapján megállapítható, hogy az Önkormányzat a szociális biztonsághoz való jog érvényesülése során anyagi teherbíró képességeinek keretei között eleget kíván tenni e feladatának, annak szintje azonban nem fedi a kívánalomként jelentkező szociális biztonságot. Súlyosbította ezt a helyzetet a megszorítást tartalmazó helyi szabályozás, amely rászorultság esetén sem tette (teszi) tehetővé a többféle rendszeres támogatást.  Az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog körében az államnak az állampolgárok tekintetében fennálló kötelezettségét fogalmazza meg. Az Alkotmány  70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak - magában az Alkotmányban kiemelt - tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg.
	Azzal, hogy az Önkormányzat a rendszeres szociális juttatások együttfolyósítását kizárta, az Alkotmányban szabályozott alapvető jogot is sértett. Az Alkotmánybíróság 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában rámutatott: az Alkotmány rendelkezéséből következik, hogy az állam olyan társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni, amely biztosítja a polgárok számára a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik érvényesülését (ABH 1993., 196.). Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jog érvényesítését szolgáló szociális intézmények egyike a szociális törvényben megfogalmazott juttatások köre, a szociális biztonság elősegítése érdekében. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése kimondja, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet  ellentétes a magasabb szintű  jogaszályokkal. 
	A vizsgált esetben ez az alkotmányos elv sérült, mert a szociális törvényben szabályozott megszorításokon túl az Önkormányzat további korlátozásokat vezetett be a rendszeres szociális ellátások területén. Ezt a megszorítást a gyermekvédelmi támogatás intézményénél az Önkormányzat már nem alkalmazta, de ezt az ellátási formát nem a szociális törvény rendelkezése tartalmazza. 
	Mindezekre figyelemmel a szociális biztonsághoz való alkotmányos joggal valamint a jogbiztonsággal összefüggésben az önkormányzat rendelete és gyakorlata visszásságot okozott, egyrészt juttatások megszorításával, másrészt azzal, hogy a helyi szabályozás nem felel meg az Alkotmány azon előírásainak, mely szerint a helyi szabályozás nem lehet ellentétes magasabb szintű szabályozással.

A j á n l á s

Az 1997. évi LIX. törvény 20. (1) bekezdése alapján a következő ajánlással élek:

Felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjét, hogy a feltárt alkotmányos visszáságra tekintettel vizsgálja meg Nagykőrös Város Önkormányzatának a szociális ellátásokról szóló rendeletét és szükség esetén kezdeményezze annak módosítását.

K e z d e m é n y e z é s

Kérem Nagykőrös Város Önkormányzatát, hogy szociális ellátórendszerének keretében ismételten tekintse át panaszos szociális helyzetét, és erre vonatkozó kérelem benyújtását követően, szükség esetén a rászorultságától függően nyújtson segítséget az ellátási formák igénybevételére.

Kérem a Pest Megye Közigazgatási Hivatalának Vezetőjét és Nagykőrös Város Önkormányzatának Polgármesterét, hogy az ajánlással és a kezdeményezéssel kapcsolatos állásfoglalásukról, illetve intézkedésükről azt 1993. évi LIX. törvény 20. §-a, illetve 21. §-a értelmében 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 1999. szeptember 28.

Gönczöl Katalin