OBH 8990/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr.Déry Kinga

Az eljárás megindulása

Panaszos a Kóspallag Önkormányzat Polgármesteri Hivatala által meghirdetett óvodavezetői pályázat elbírálását kifogásolva a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordult, a hivatal törvényességi ellenőrző eljárásának eredményéről azonban értesítést  nem kapott.
Az ügyben az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993.évi LXXIX.törvény 16.§ (1) bekezdése alapján indítottam vizsgálatot.
A vizsgálat során az ügyben tájékoztatás végett a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordultam, mely a kért felvilágosítást maradéktalanul rendelkezésemre bocsátotta.

A megállapított tényállás    

A panaszos a Kóspallag Önkormányzat Polgármesteri Hivatala által 1997 áprilisában meghirdetett óvodavezetői állásra nyújtotta be pályázatát két másik pályázattal együtt. Az elbírálást követően a döntést sérelmezve személyesen a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordult jogorvoslatért, mert véleménye szerint az állás betöltéséhez szükséges szakképzettséggel - nevezetesen a törvény által előírt pedagógus-szakvizsgával - a pályázat elnyerője nem rendelkezett. A panaszos ezt követően hivatalomhoz fordult, kifogásolva a közigazgatási hivatal döntését és hiányolva a vizsgálatról szóló értesítés részére történő megküldését. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi ellenőrző jogkörében eljárva megvizsgálta a polgármesteri hivatal eljárását és törvénysértést nem állapított meg: valamennyi pályázót megfelelőnek tartotta a jogszabályok által támasztott követelményeknek. A  hivatal megkeresésemre tájékoztatott az ügyben döntéséről és arról, hogy a  panaszos sérelmének feltárása során külön kérte, hogy írásbeli értesítést részére ne küldjenek, mert nem szeretné, ha panaszáról a községben mások is tudomást szereznének.

Az ügy jogszabályi háttere

Az 1957.évi IV.törvény az államigazgatási eljárásról 

2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.

Az 1993.évi LXXIX.törvény a közoktatásról

17. § (1) Ha e törvény másképp nem rendelkezik, nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben az alkalmazható, aki az e törvényben meghatározott felsőfokú iskolai (egyetemi vagy főiskolai szintű) végzettséggel és szakképzettséggel rendelkezik. A megfelelő felsőfokú iskolai végzettségek és szakképzettségek a következők:
a) óvodában óvodapedagógusi;

18. § (1) Nevelési-oktatási intézményben az intézményvezetői megbízás feltétele:
a) az adott nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakör betöltéséhez szükséges - a 17. § (1)-(2) bekezdésben felsorolt - felsőfokú iskolai végzettség és szakképzettség, továbbá pedagógus-szakvizsga, középiskolában - ha e törvény másképp nem rendelkezik - egyetemi szintű tanári végzettség és szakképzettség, továbbá pedagógus-szakvizsga;
b) legalább öt év - a (6) bekezdésben meghatározott kivétellel - pedagógus-munkakörben szerzett szakmai gyakorlat;
c) a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben fennálló, határozatlan időre szóló alkalmazás, illetve a megbízással egyidejűleg pedagógus-munkakörben történő, határozatlan időre szóló alkalmazás.

127.§(11) A pedagógus-szakvizsgát alkalmazási feltételként, a vezetői megbízásnál, a vezető tanári (gyakorlatvezető óvónői, tanítói) megbízásnál, szakértői és vizsgaelnöki névjegyzékbe történő felvételnél, első ízben attól kell megkövetelni, akit a 17. § (5) bekezdésének hatálybalépése után alkalmaztak első alkalommal pedagógus-munkakörben.
( a rendelkezésben szereplő 17.§ (5) bekezdése 1996.szeptember 1-jei hatállyal lépett életbe)

A 138/1992. (X.8.) Korm.rend. a közalkalmazottakról szóló 1992.évi XXXIII.törvény végrehajtásáról

5.§ (5) a pályázati felhívásnak tartalmaznia kell:
e) a vezetői megbízáshoz előírt feltételeket kiegészítő feltételeket (pl. tudományos tevékenység, idegen nyelv ismerete, szakmai gyakorlat),

Az érintett alkotmányos jogok

Az 1949.évi XLIX.törvény a MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYÁRÓL

   2.§ (1) A magyar köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai 

A vizsgálat két kérdés megválaszolására terjedt ki. Egyrészt, hogy a közigazgatási hivatal az értesítés elmulasztásával okozott-e sérelmet, másrészt, hogy jogértelmezése nem keletkeztetett-e alkotmányos visszásságot .

1) A törvényességi ellenőrzésről szóló értesítés elmulasztása

A vizsgálat során kérdésként merült fel, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: hivatal) törvényességi ellenőrző eljárása során okozott-e alkotmányos visszásságot azzal, hogy a panaszost a felülvizsgálat eredményéről nem értesítette. Kétségtelenül a tisztességes eljáráshoz és a jogbiztonsághoz való jog sérült volna azáltal, ha a hivatal eljárásának befejeztét követően megfelelő indok nélkül nem értesítette volna arról a panaszost. Jelen esetben azonban a panaszos panaszának előadása után külön kérte nevének elhallgatását, ugyanis nem akarta nyilvánosságra hozni azt, hogy a képviselő testület eljárásával szemben törvényességi ellenőrzést eszközölt. Az írásbeli értesítésről - lévén nem abszolút jog - az egyén bármikor lemondhat,a közigazgatási hivatal eljárása során tehát méltányosságot és humanizmust gyakorolt akkor, amikor a panaszos kérésére őt írásban vizsgálatának eredményéről nem tájékoztatta.
 
A fentiekre tekintettel megállapítom, hogy alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság az értesítés elmulasztása miatt nem áll fenn.

2) A közigazgatási hivatal jogértelmezése

A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal mindhárom pályázó tekintetében megfelelőnek tartotta a szakképesítést, és ennek megfelelően nem kifogásolta a képviselő testületi döntést. A közoktatásról szóló 1993.évi LXXIX.törvény 17.§ (1) bekezdése szerint ugyanis nevelési-oktatási intézményben a pedagógus munkakör betöltéséhez felsőfokú iskolai végzettségre (jelen esetben óvodapedagógusi) és szakképzettségre van szükség. A intézményvezetői megbízásnak azonban a törvény 18.§ (1) bekezdése alapján már feltétele az előbbieket kiegészítően a pedagógus-szakvizsga, a legalább öt év szakmai gyakorlat, valamint a nevelési-oktatási intézményben pedagógus-munkakörben fennálló, vagy a megbízással egyidejűleg keletkező, határozatlan időre szóló alkalmazás. A pedagógus-szakvizsgát illetően a törvény a 127.§ (11) bekezdésében  arról rendelkezik, hogy annak meglétét alkalmazási feltételként először az olyan pedagógusok megbízása esetén lehet előírni, akiket 1996.szeptember 1.napját követően alkalmaztak első alkalommal pedagógus munkakörben. E rendelkezésből értelemszerűen fakad, hogy a már 1996.szeptember 1.napját megelőzően alkalmazott pedagógusok tekintetében az intézményvezetői státusz betöltéséhez  nem feltétel a pedagógus-szakvizsga.
	Helyes tehát a képviselő testület és a közigazgatási hivatal álláspontja akkor, amikor az 1996.szeptember 1.-je előtt is óvodapedagógusként dolgozó pályázók tekintetében a pedagógus-szakvizsgát nem vette figyelembe, hisz a fent idézett jogszabályok alapján közöttük a megkülönböztetést nem a kérdéses szakvizsga léte avagy nemléte döntötte el.
	Mindemellett a panaszos utal arra, hogy a 138/1992.(X.8.) Korm.rendelet úgy rendelkezik, hogy ha a pályázat a  törvényben előírt feltételeknél szigorúbb kiegészítő feltételeket ír elő a magasabb vezetői megbízás elnyeréséhez, a pályáztatónak utólag nem (a pályázat elbírálásakor sem) áll jogában eltekinteni ezektől a feltételektől. A kormányrendelet idézett részei azonban a jelen esetben azért nem alkalmazhatók, mert a pedagógus-szakvizsga nem a törvényi feltételeken felüli külön követelmény, hanem a törvényi feltételrendszer szerves része (az pedig egy más kérdés, hogy a törvényi feltételek alól is vannak kivételek).
	A közigazgatási hivatal a hatályos jogszabályokat figyelembevéve állapította tehát meg a képviselő testület eljárásának jogszerűségét és a három pályázó megfelelő képesítését; vizsgálata során valóban a hatályos jogszabályoknak megfelelően járt el.

	További feladat marad azonban annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a jogszabály megfelelő alkalmazása nem ütközik-e az alkotmány rendelkezéseibe, nem keletkezetet-e alkotmányos visszásságot. A pedagógus-szakvizsgát egyrészt kötelező alkalmazási és megbízási feltételként szabja a törvény az olyan pedagógusok alkalmazásánál és intézményvezetők megbízásánál, akiket 1996.szeptember 1.napja után alkalmaztak először pedagógusi munkakörben. Másrészt pedig a munkakör betöltésére jogosító végzettség és szakképzettség megszerzését igazoló okirat kiállításától számított tizedik év eltelte után a pedagógus munkakörben való foglalkoztatás feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és szakképzettség mellett a felsőoktatási szakirányú továbbképzésben a pedagógus-szakvizsga letétele.  Az intézményvezetői megbízásnál pedig minden esetben elsődlegesen azt kell vizsgálni, hogy aki ilyen feladatot kíván ellátni, az adott nevelési oktatási intézményben betöltheti-e a pedagógus munkakört. Ha pedig a pedagógus munkakörben való folyamatos foglalkoztatáshoz előírásként tíz év eltelte után pedagógus-szakvizsga szükséges, értelemszerűen ez a rendelkezés az intézményvezetői megbízásra is egyformán vonatkozik. A pedagógusok és az intézményvezetők körében a pedagógus-szakvizsga általánossá tétele eképpen egy kétirányú szűkítés eredménye. Egy folyamatról lévén azonban szó törvényszerűen még egy jó ideig ellentmondásnak tűnhet az az átmeneti állapot, hogy azok között, akiknek még vagy azért, mert a pedagógus munkakörben nem töltöttek el tíz évet, vagy azért, mert első alkalmazásuk illetve megbízásuk nem 1996.szeptember 1.napja előttről datálódik, alkalmazásukhoz és megbízásukhoz nincs szükség a pedagógus-szakvizsgára. Akik azonban ugyanezen feltételek mellett rendelkeznek a szakvizsgával az előbb említettek miatt a szakvizsga nélküliekkel egy elbírálás alá esnek. A  pedagógusok és a nevelési-oktatási itézmények vezetőinek teljes körére kiterjedő szakvizsga-kötelezettségre vonatkozó módosításokat a jogalkotó a már említett kétirányú szűkítés módszerével hajtotta végre. Az alkalmazott módszer kikerülhetővé tette az alkotmányba ütköző visszaható hatályú rendelkezések létrehozását, ugyanakkor (előbb-utóbb) elérhetővé teszi az érintett teljes kör szabályozását. 

A fent leírtakból megállapítottam, hogy  a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a jogszabály alkalmazása során a panaszost alkotmányos jogaiban nem sértette, alkotmányos visszásságot eljárásával nem okozott.

Budapest, 1999. augusztus 24.

Gönczöl Katalin