OBH 8845/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert elégedetlenségét fejezte ki a lakókörnyezetében fennálló környezetszennyező és állattartással kapcsolatos panaszainak ügyintézésével kapcsolatban, mivel ügyében az  Önkormányzat érdemben nem döntött.
A vizsgálat   az Alkotmányban deklarált  tulajdonhoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, valamint a jogállamiságból fakadó jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indult.
A vizsgálat során tájékoztatást kértem az Önkormányzattól és a panaszostól.

A megállapított tényállás

Panaszos családja már 1996. augusztusában kérelemmel fordult az Önkormányzathoz mivel a szomszédjában működő ipari létesítmény életkörülményeit lehetetlenné tette. Lakóházuk ablakától mintegy 10 méterre létesült telep működése következtében  a környék  tele van roncs lakókocsikkal és teherautókkal. Itt létesült egy fűrésztelep is, ennek létesítését is sérelmezte panaszos. Zaj, por és elviselhetetlen fűrészgép működése miatt ingatlanuk rendeltetésszerű használatában akadályoztatva vannak, egészségüket féltik. Kérik a mielőbbi intézkedést. Ugyanebben az időben felmerült panaszos 1996-ban vásárol ingatlanának minősítésével kapcsolatos kérdés is. Panaszos az ingatlant lakóház és udvar megjelöléssel vásárolta, az Önkormányzat azonban arról értesítette panaszost, hogy annak rendeltetése hétvégi ház, ezzel ellenkező, az ingatlanra vonatkozó intézkedésről nem tudnak. A környezetszennyező panaszra válaszlevél érkezett a község jegyzőjétől, melynek lényege, hogy mindent meg kívánnak tenni a panaszolt vállalkozó felé, hogy ott környezetbarát módon végezze tevékenységét. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal is levelezést folytatott az ügyben, és felhívta az Önkormányzat figyelmét, hogy panaszos beadványában foglaltak a birtokvédelmi és telepengedélyezési jogszabályok megsértésére utalnak, egyben soron kívüli intézkedést kért a Jegyzőtől. 

Egy évvel az első beadványt követően a kijelölés alapján eljáró (bepanaszolt vállalkozó Csobánka Község Önkormányzat Képviselő-testületének tagja) Szentendre Városi Önkormányzat irodavezetője jegyzőkönyvet vett fel az érdekeltek jelenlétével. Itt szó esett a betonkeverőkről, cement és murva porról, betonelemgyártásról, fűrészgépekről, teherautókról, a család tagjainak megbetegedéséről. A bepanaszolt vállalkozó az ingatlanon hajnaltól végzi   elviselhetetlen tevékenységét, ezért sürgős intézkedést kérnek. 1997. december végén született meg az Önkormányzat határozata, részben helyt adva a kérelemnek. Az Önkormányzat eltiltotta a vállalkozót mindennemű zajjal, porral járó tevékenységtől, valamint a jogszabálysértően tartott ló és ebtartástól. Kötelezték, hogy az állattartási szabályokat tartsa be. Elutasították azt a kérelmet, mely a vállalkozó telepengedélyhez kötött tevékenység engedélyezésére vagy annak megtiltására vonatkozott, mivel az erre vonatkozó jogszabályt 1997-ben egy kormányrendelet hatályon kívül helyezte.

Ezt követően megkerestem panaszos lakóhelye szerinti Önkormányzatot, hogy tájékoztasson a határozat kiadását követően történtekről, mivel panaszos előadása szerint a panaszra okot adó körülmények nem szűntek meg. Egyidejűleg a terület minősítésével kapcsolatban megkereséssel fordultam a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóságához is. Az utóbbi megkeresésre az volt a válasz, hogy Csobánka belterületéhez tartozó 310. hrsz-ú (panaszos ingatlana) és a külterületi 016/3. hrsz-ú (bepanaszolt vállalkozó tulajdona) ingatlan nem áll természetvédelmi oltalom alatt és nem határos védett természeti területtel. A 016/3. hrsz-ú ingatlan művelési ága szántó, így a természeti terület kategóriába nem tartozik. Időközben  az érintett felek között a viszony erősen megromlott.
Az ügyben 1999. január 5-én született az a végrehajtást elrendelő   határozat, amely az alaphatározat végrehajtása érdekében ötödízben rendelkezett a kötelezett felhívására. A határozatban az is szerepel, hogy a kijelölés alapján eljáró Szentendrei Önkormányzat megkeresi Csobánka Község Önkormányzatának Jegyzőjét, hogy a végrehajtást elrendelő határozat foganatosításáról gondoskodjon. A határozat indokolása tartalmazza, hogy a kötelezett továbbra is folytatja minden nap reggeltől estig - hétvégén szombaton is -, olykor vasárnap is a szomszédok nyugalmát zavaró, zajjal és porral járó tevékenységét, mely sérelmezett tevékenység 2 éve tart. Dübörögnek a munkagépek, folyik betongyártás, a környéket ellepi a munkagépekből áradó kipufogó gáz.  

Az iratok szerint Csobánka Önkormányzata  a bepanaszolt vállalkozót 20, 50, majd 100 ezer forint bírsággal sújtotta. Csobánka Jegyzője az erről szóló tájékoztatásában rámutatott, hogy az Önkormányzat és a Polgármesteri Hivatal egyöntetű véleménye az, hogy Szentendre Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának lett volna kötelessége a végrehajtás, vita esetén pedig meg kellett volna keresni a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalt. Ettől eltekintettek, mérlegelve azt, hogy panaszos gyermekeinek megbetegedése, közvetlen veszélyeztetése nem tűrt halasztást. Csobánka Jegyzője arról is tájékoztatott, hogy a sérelmezett tevékenységet végző vállalkozó az elsőfokú határozatot a bíróságon megtámadta. Azt is közölte, hogy a 016/3. hrsz-ú földrészlet, az Önkormányzat tulajdonában volt, melyet a panaszolt önkormányzati képviselő  1995-ben azzal vásárolt meg, hogy másik  belterületi telephelyéről tevékenységét áthelyezi. Az Önkormányzat vállalta, hogy a földterületet belterületbe vonja és az ÁRT-t módosítja, az ingatlant ipari területként kijelöli. A belterületbe vonás, illetve az ÁRT módosítás nem történt meg. 

Az ügyben a következő határozat 1998. április 9-én került kiadásra, melyben a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal arról rendelkezett, hogy Csobánka Község Önkormányzatának panaszolt ügyében hozott határozatát megsemmisíti, új eljárást rendelt el. Arról is döntött, hogy a továbbiakban Szentendre Város Jegyzője járjon el az ügyben. Ezt követően mintegy 5 hónap múlva a kijelölés ellenére újra Csobánka Jegyzője hozott határozatot, mely arról szólt, hogy a környezetszennyező tevékenységet végző bepanaszolt helyi önkörmányzati képviselő kérelmét elutasítja és nem engedélyezi a 016/3. hrsz. alatti ingatlanon tüzelő és építőanyagtelep létesítését.  A kérelem 3 csarnok épület és zárt szennyvíztárolóra irányult. Az 1998. szeptemberi határozat előtt az ügyben már folyamatban volt az eljárás, amely a terület övezeti átsorolására vonatkozó tervek szerint felfüggesztésre került. Az átsorolás nem valósult meg, de  más szabálytalanság is történt. Az is megállapításra került, hogy a panaszolt az előírt védőfásítást nem kezdte meg, a szilárd burkolatú utat sem a telepen belül, sem a telepen kívül nem építette meg, a környezetvédelmi előírásokat nem tartotta be. A kizárás ellenére eljáró csobánkai hatóság határozatát követően ismételten  közbelépett a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal. Az előbb idézett, 1998.  szeptemberében kelt határozatot ismételten megsemmisítette. Panaszos a közelmúltban részletesem tájékoztatott az évek óta fennálló helyzetről, a folyamatos környezetszennyezésről, a szomszédos ingatlanon zajló, az egyre nehezebben elviselhető tevékenységről, a megbetegedésekről. Felháborítónak tartotta, hogy Csobánka Jegyzője az általa tartott helyszíni szemle során nem észlelt zavaró hatást a vállalkozó telepén. Ezzel ellentétben a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal megállapította, hogy a végrehajtás foganatosítása érdekében hatékony intézkedés nem történt. Utasították a Jegyzőt, hogy a végrehajtásra vonatkozó kérelmeket haladéktalanul bírálja el, a tényállást tisztázza, és ezt követően tegyen eleget határozathozatali kötelezettségének. Folyó év októberében tájékoztatást kértem Csobánka Jegyzőjétől, hogy a birtokvédelmi ügy befejeződött-e, a végrehajtási bírságok behajtása miként alakult és arról is, hogy a rendezési terv módosítása megtörtént-e a belterületbe vonás érdekében. A válaszból megtudtam, hogy a birtokvédelmi ügyben az eljárás még folyamatban van, a végrehajtási bírságok befizetésére nem került sor, de a végrehajtási intézkedés már megkezdődött. A telepengedélyezési eljárásra vonatkozó kérdésemre a Jegyző tájékoztatott, hogy annak napját 1999. november 4-ére kitűzték. A Jegyző rámutatott, hogy nem kétséges az első és másodfokú hatóságok, valamint  a lényeges szerepet játszó szakhatóságok nyilatkozata, mely szerint a terület nem használható építőanyagkereskedésre és raktározásra. A probléma megoldását az is elősegíti, hogy a Pest Megyei Földhivatal jogerősen kötelezte panaszolt vállalkozót a mezőgazdasági művelés engedély nélküli megváltoztatásának megszüntetésére, mivel arra a vállalkozó nem kért engedélyt.

A válasz további része a következőket tartalmazta: Csobánka község településszerkezeti terv  készítését rendelte meg, és a településfejlesztési koncepciójában úgy nyilatkozott, hogy a panaszolt területen nem építőanyagkereskedést, illetve ipari területet kíván kialakítani, hanem tartalék lakóterületet tervez.
Panaszolt vállalkozóval megkötött szerződést az Önkormányzat megkísérelte peren kívüli egyezséggel rendezni, ez azonban elhúzódott, és mint 1 éven túli jogügylet már nem volt megtámadható a bíróságon. (40 milliós kártérítést követelt a vállalkozó, már csak ezért is érdemes lett volna bírósági útra terelni a kérdés eldöntését.) A Jegyző végezetül arról biztosított, hogy az Önkormányzat mindent megtesz azért, hogy az elfogadhatatlan telep megszűnjön. Az eddig elért csekély eredmény az, hogy az ipari tevékenység megszűnt, így például nincs betonelemgyártás. Előfordul azonban szállítás és földmunka, amely a szomszédokat zavarja. Ezen felül nagy mennyiségű működésképtelen gép és építőanyag,  hatalmas panelelem került felhalmozásra, amelyek elszállítására nehéz megoldást találni.

Az ügy jogszabályi háttere  

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
Az elintézési határidő
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.
 (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
Kizárás
19. § ... (3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.
(4) A köztisztviselő a közigazgatási szerv vezetőjének köteles bejelenteni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot az ügyfél is bejelentheti. A kizárás kérdésében a közigazgatási szerv vezetője határoz, és egyben kijelöli az ügy intézőjét.
(5) Ha a kizárási ok a közigazgatási szerv vezetőjével, illetőleg a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a jegyzővel, a fővárosi főjegyzővel, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjével vagy a polgármesteri hivatal köztisztviselőjével szemben merül fel, az ügyben - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a felettes szerv által kijelölt köztisztviselő vagy hatóság jár el.
... (7) Az államigazgatási ügyben eljáró testület tagjával és vezetőjével szemben a kizárás szabályait megfelelően alkalmazni kell.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.

80/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről

9. § A telepengedély meglétét a jegyzőn kívül az eljárásban résztvevő hatóságok és a fogyasztóvédelmi felügyelőségek is jogosultak ellenőrizni, szükség esetén hatósági jogkörüket gyakorolni, továbbá indokolt esetben a jegyzőnél kezdeményezni a telepengedély visszavonását.
10. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő negyedik hónap első napján lép hatályba.
(2) Azok, akik e rendelet hatálybalépésekor már működő telepen végzik a rendelet hatálya alá tartozó tevékenységeket, kötelesek a rendelet hatálybalépését követő 180 napon belül telepengedélyt kérni.
20.10
 Fűrészárugyártás*

 20.20
 Falemezgyártás*

 20.30
 Épületasztalos-ipari termék gyártása*

 20.51
 Fa tömegcikk gyártása*

 26.61
 Építési betontermék gyártása

 26.62
 Építési gipsztermék gyártása

 26.63
 Előre kevert beton gyártása

 26.64
 Habarcsgyártás

 26.70
 Kőmegmunkálás

A  felsorolás csupán példaként került kiemelésre a jogszabály mellékletéből, ezen felül más tevékenység miatt is szükséges lehet az eljárás lefolytatása. 

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapította, hogy az 1996. augusztusában indult ügyben az eljáró hatóságok nem tartották be az ügyintézési határidőt, a határidő meghosszabbításának lehetőségével nem éltek. Csobánka Község hivatalának kizárását követően az ügyiratokat a Jegyző 5 hónap alatt nem tette át a kijelölt Szentendrei Önkormányzathoz. Az iratok megküldése után helytelenül járt el a kijelölés alapján intézkedő Szentendre Város Önkormányzatának Jegyzője, amikor úgy döntött, hogy a végrehajtás foganatosítását Csobánka Jegyzőjétől várta, illetve az ügyet a kizárt Önkormányzathoz visszaküldte. Az államigazgatási eljárás  kijelölés esetén az ügyben eljáró hatóság, köztisztviselő feladatát rendezi. Nem úgy fogalmaz a törvény, hogy az ügy egy részében, az alaphatározat meghozatalában stb., hanem egységesen az ügy megjelölést használja. A törvény sajátos értelmezése az, amikor a végrehajtás foganatosítására a kizárt szervet hívja fel a kijelölés alapján eljáró hatóság. A törvény a végrehajtás elrendelése címet viselő részében azt írja elő, hogy a határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el. 78. § (1) Az elrendelés és foganatosítás a vizsgált ügyben nem hatóságonkénti elkülönülést jelent, hanem azt, hogy a kijelölés alapján eljáró hatóság jár el, az ügy minden mozzanatában. 
A fent kifejtettek alapján megállapítom, hogy Csobánka Község, valamint Szentendre Város Önkormányzatának Jegyzője alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott az egészséges környezethez, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez és a tulajdonhoz való jog vonatkozásában, akkor amikor a csobánkai hatóság - törvény rendelkezésével ellentétben - határidőben nem járt el, Szentendre Város Jegyzője pedig annak az eljárásból kizárt Önkormányzat Jegyzőjének adta foganatosításra át az ügyet, amely Önkormányzat Képviselő-testületének tagja volt  a bepanaszolt vállalkozó.

Az időközben megjelent és 1999. október 1-én hatályba lépő, a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezési eljárásról szóló 80/1999. (VI. 11.) Kormányrendelet alapján azonban a települési Önkormányzat Jegyzőjének  (szükség esetén kizárást kérve, a kijelölés alapján eljáró hatóságnak) mind hivatalból, mind bejelentésre ellenőriznie kell, hogy a telepengedélyhez kötött tevékenységet jogerős engedély alapján kezdik meg, folytatják, illetőleg módosítják. 

K e z d e m é n y e z é s

A feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos  visszásságok megszüntetése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdés alapján:

1.) Felkérem Csobánka Község Önkormányzat jegyzőjét, hogy a 80/1999. (VI. 11.) Kormányrendelet alapján folytassa le a telepengedélyezési eljárást az érintett területre vonatkozóan, és annak eredményéről a panaszost, továbbá az összes érintettet tájékoztassa.

2.) Intézkedését kérem a közel kétszázezer forint végrehajtási bírság befizetésére, a végrehajtási intézkedések sürgős és folyamatos megtételére.

A j á n l á s

Az 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdés alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjét, hogy vizsgálja felül Szentendre Város Önkormányzat 210/1999. számú határozatát és tegye meg a szükséges intézkedéseket, tekintettel arra, hogy a Jegyző kijelölés alapján eljárva, a végrehajtást elrendelő határozatának foganatosítására Csobánka Község Önkormányzatát hívta fel. A felülvizsgálat elvégzése után - a jövőre nézve is - kérem a szükséges intézkedés megtételét.

Kérem a Pest Megyei Közigazgatási Közigazgatási Hivatal Vezetőjét és Csobánka Község Önkormányzatának Jegyzőjét, hogy kezdeményezéseimmel és az ajánlásommal kapcsolatos álláspontjukról, illetve intézkedésükről - az 1993. évi LIX. törvény 20. és 21. §-a értelmében 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 1999. november 30.

Dr. Polt Péter