OBH 8776/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindulása

Panaszos azzal a kérelemmel fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese folytasson vizsgálatot amiatt, hogy sürgős fogászati ellátását - Nyírmeggyes Község Önkormányzata és az egészségbiztosítási pénztár közötti szerződés hiánya okán - a teljes kezelési költségével kellett viselnie, noha rokkantnyugdíjasként megilleti az ingyenes fogászati ellátás.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-a (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmány 70/D.§ (1) és (2) bekezdésében biztosított lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alapjog sérelmének veszélye.

A helyzet mielőbbi orvoslása érdekében megkerestem az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatóját, ezt követően a község jegyzőjét.

A megállapított tényállás

Panaszos beadványa, az általa csatolt dokumentumok, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatója valamint a jegyző tájékoztatása alapján a következő tényállást állapítottam meg.

Panaszos rokkantnyugdíjasként vett igénybe fogászati ellátást, melyet azonban - a sürgős helyzet beálltával - saját maga finanszírozott. Költségtérítés iránti igényével - a kezelés előtt és után is - személyesen fordult a helyi önkormányzat polgármesteri hivatalához, majd pedig több alkalommal személyesen a polgármesterhez. A csatolt iratok tanúsága szerint a község jegyzője végül azzal utasította el panaszos költségei megtérítését, hogy mivel 1997. évben az önkormányzat nem kötött finanszírozási szerződést az egészségbiztosítási pénztárral, - tehát az önkormányzatot illető normatíva a pénztárnál maradt - így az egészségbiztosító köteles az indokoltan felmerült költségek tekintetében helytállni.

Panaszos felkereste az Országos Egészségbiztosítási Pénztár panaszirodáját, ahol azt a felvilágosítást kapta, hogy - tekintettel a fent már említett szerződés hiányára - a költségeket megtéríteni nem áll a biztosító módjában, azt a polgármesteri hivatalnál előterjesztett kérelem alapján csakis ők téríthetik meg.

A panaszos ezt követően több alkalommal felkereste az egészségbiztosító megyei pénztárát, azonban mindannyiszor elutasító válaszokat kapott azzal, hogy a polgármesteri hivatalhoz fordulva ott érvényesítse igényét.

Jogszabályi háttér

1997. évi CLIII. törvény
a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1998. évi költségvetéséről
(Hatályba lépés ideje: 1998. I. 1.)

25.§ (2) A fogászati alapellátás finanszírozása a lakosságszámot figyelembe vevő korcsoportos pontszámrendszer, valamint a jelentett teljesítményekkel arányos teljesítménydíjazás alapján történik. A fogászati szakellátás finanszírozása a járóbeteg-szakellátás finanszírozási szabályai szerint történik. 

1997. évi LXXXIII. törvény
a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló  217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelettel

12. § (1) A biztosított - ide nem értve a megállapodás alapján egészségügyi szolgáltatásra jogosult személyt - a fogászati ellátás keretében jogosult
b) 18 éves életkor felett sürgősségi ellátásra, fogsebészeti ellátásra, fogkőeltávolításra és az ínyelváltozások kezelésére,
c) 60 éves életkor felett a b) pontban foglaltakon túl teljes körű alapellátásra,

103/1995. (VIII.25.) Korm. rendelet
az egészségügy társadalombiztosítási finanszírozásának egyes kérdéseiről

16/A. § (1) A fogorvosi ellátás finanszírozása
a) a területi ellátási kötelezettséget vállaló fogorvosi szolgálat működtetője és a szolgálat székhelye szerint illetékes MEP között létrejött szerződés alapján történik a (3) és (4) bekezdések szerint rögzített normatívák mértékéig;
(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a fogorvosi szolgálat működtetője
a) a fogorvosi szolgálatot saját intézményeként fenntartó települési önkormányzat vagy önkormányzati társulás (a továbbiakban: önkormányzat);
b) a fogorvosi szolgálatot működtető egészségügyi intézmény, ha az önkormányzat a MEP-nek tett nyilatkozatában kijelenti, hogy az intézmény közvetlen társadalombiztosítási finanszírozásához hozzájárul;

Érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény
A Magyar Köztársaság Alkotmánya

13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

70/D.§ (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, (...) valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

A panasz alapjául szolgáló körülmények vizsgálata során az állampolgári jogok országgyűlési biztosának arra kellett választ találni, hogy az állampolgár által igénybe vett egészségügyi szolgáltatás finanszírozása miként alakul, illetve arra, hogy a panaszos alkotmányos jogai tekintetében szenvedett-e hátrányt.

Az egészségügyi alapellátás - ideértve a fogászati alapellátást - olyan kötelezően ellátandó települési önkormányzati feladat, melyet az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben rendeltek szerint az egészségügyi szolgáltató, a Megyei Egészségbiztosítási Pénztár, valamint a helyi önkormányzat közötti megállapodások alapján lehet és kell végezni. 

A község jegyzőjétől kapott tájékoztatás szerint a korábbi időszakokban Nyírkáta Önkormányzata kötött finanszírozási szerződést a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Egészségbiztosítási Pénztárral, ugyanakkor a kérdéses időszakban az ellátásra pénzügyi keretet nyújtó szerződés nem létezett. Így azzal, hogy sem Nyírmeggyes Önkormányzata, sem Nyírkáta a szükséges finanszírozási szerződést nem kötötte meg a Megyei Egészségbiztosítási Pénztárral, az önkormányzat elmulasztotta egyik alapfeladata maradéktalan ellátását biztosítani. 

A panasz alapjául szolgáló fogászati kezelést panaszos a községen kívül megoldotta, ám a finanszírozási szerződést csupán 1997. október 1. napjával kötött a nyírmeggyesi lakosokra is kiterjedő hatállyal a Mátészalka ellátási körzetéhez tartozó fogorvossal az önkormányzat. Ebből következően a finanszírozási szerződés hiányában valóban kérdésessé vált az ellátás pénzügyi alapjainak az önkormányzat által való gondos megteremtése, mellyel a törvényben reá rótt kötelező alapfeladat ellátásához szükséges feltételeket - a kérdéses időszakban - nem teljesítette.

A nyírmeggyesi jegyző azon érve pedig, hogy az egészségbiztosítási pénztár számára rendelkezésre álló összeg - lévén zárt kasszáról van szó - finanszírozási szerződés hiányában a pénztárnál halmozódott fel, melynek következtében panaszos költségei megtérítését onnan igényelheti nem helytálló, sem nem alkalmas a helyzet orvoslására.

Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg. A kötelező társadalombiztosítás körébe tartozó ellátási jogosultság viszont már valóságos alanyi jog, amelynek alkotmányos alapja azonban nem az Alkotmány 70/D.§-a, hanem az Alkotmány 70/E.§-ában foglalt rendelkezés, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem. A társadalombiztosításnak azokban az eseteiben tehát, ahol a biztosítási elem meghatározó szerepet játszik, a szolgáltatások megszüntetésének vagy csökkentésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el." [54/1996. (XI.30.) AB hat.] 

Mindebből következően megállapítom, hogy az önkormányzat helytelenül járt el a panasz alapjául szolgáló helyzet megoldásában, mellyel azonban nem csak a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alapjog sérelmét, hanem a tulajdonhoz való jog sérelmének veszélyét is előidézte, mellyel e jogok tekintetében alkotmányos visszásság keletkezett.

Figyelemmel azonban arra, hogy a vizsgálat során az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatója - méltányosságból - hozzájárult a vitatott összeg megtérítéséhez, valamint az érintett önkormányzat utólag megkötötte a finanszírozási szerződést a megyei egészségbiztosítási pénztárral az alkotmányos jogokat érintő sérelem, illetve annak veszélye elhárult így az ügyben külön ajánlást nem teszek.

Budapest, 1999. július 12.

Polt Péter