OBH 8678/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Ügyintéző: dr. Kiss A.

Tárgy: Ápolási díj
Az eljárás megindulása:

A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett levelében sérelmezte, hogy a szociális törvény jelenleg hatályos rendelkezései szerint ápolási díjra csak az jogosult, aki hozzátartozóját úgy ápolja, hogy mellette semmilyen pénzbeli ellátásban nem részesül. Panaszos véleménye szerint az ápolás elvégzése még ha hozzátartozóról van is szó olyan többlet kiadásokkal jár, aminek teljesítéséhez az államnak valamilyen támogatást kellene nyújtania abban az esetben is, ha az ápolást végző ellátásban részesül, ugyanis ő az államot menetesíti attól, hogy az önmagukat ellátni képtelen személyekről gondoskodjon.

Panaszos az országgyűlési biztost arra kérte, hogy tekintettel a törvény alkotmányos jogokat sértő rendelkezéseire, kezdeményezzen jogszabály módosítást.

A megállapított tényállás:

Panaszos rokkantnyugdíjas, aki egészségi állapota ellenére súlyosan beteg, idős rokonait saját otthonában ápolja évek óta. Az ápoláshoz külső segítséget is igénybe vesz, akinek a díjazását szintén panaszos állja. Panaszos 1997-ben ápolási díj iránti kérelmet akart benyújtani a III. kerületi Polgármesteri Hivatalnál, ahol azonban azt a tájékoztatást kapta, hogy ha pénzbeli ellátásban részesül, akármennyi is az, nem jogosult ápolási díjra, így hiába is nyújtaná be a kérelmet. Panaszos ezek után kérelemét mégsem nyújtotta be. 

Alkalmazott jogszabályok és érintett alkotmányos jogok:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmánya:

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.

8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.

17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

2. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv:

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

3. A szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. tv:

40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.

41. § (1) Ápolási díjra jogosult a jegyes kivételével a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szoruló 2 év feletti súlyos fogyatékos vagy 18. életévét be nem töltött tartós beteg személy gondozását, ápolását végzi.
(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
(3) Az ápolási díjról a települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.

42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
a) az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül;
b) rendszeres pénzellátásban részesül,
(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a napi legfeljebb 4 órás pedagógiai fejlesztő foglalkoztatás nem minősül nevelési-oktatási intézményi ellátásnak.
(3) A 27. § (3) bekezdés c) és d) pontjainak rendelkezéseit értelemszerűen alkalmazni kell az ápolási díj jogosultja esetén is.
(4) Az ápolási díjat megállapító szerv megszünteti az ápolási díj folyósítását, ha az ápoló a kötelezettségét nem teljesíti.

43. § Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos arra vonatkozó szakvéleményét, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul. Az ápolási díjat kérelmező és az önkormányzat a szakvélemény felülvizsgálatát kérheti az ápolásra szoruló lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ápolást indokló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.

44. § (1) A 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. Az ápolási díjban részesülő személy az ellátás után nyugdíjjárulék fizetésére kötelezett. A települési önkormányzat az ápolási díj folyósításának időtartamára a társadalombiztosítási járulék nyugdíjbiztosítási ágazatára jutó járulék fizetésére kötelezett.

4. 1976. évi 9. tvr. a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának kihirdetéséről:

11. Cikk
1. Az Egyezségokmányban részes államok elismerik mindenkinek a jogát önmaga és családja megfelelő életszínvonalára, ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását. A részes államok megfelelő intézkedéseket hoznak e jog megvalósítása érdekében, továbbá elismerik, hogy evégből alapvető fontosságú a szabad elhatározás alapján nyugvó nemzetközi együttműködés.
2. Az Egyezségokmányban részes államok elismerik mindenkinek alapvető jogát arra, hogy ne éhezzék, és önállóan és a nemzetközi együttműködés útján - a konkrét programokat is ideértve - megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy
a) megjavítsák az élelmiszerek termelésének, tartósításának és elosztásának a módszereit, a technikai és tudományos ismeretek teljes kihasználásával, a táplálkozás elveinek elterjesztésével és a mezőgazdasági rendszerek olyan fejlesztésével vagy átalakításával, amely lehetővé teszi a természeti erőforrások leghatékonyabb fejlesztését és hasznosítását;
b) biztosítsák a világ élelmiszerkészletének méltányos és a szükségleteknek megfelelő elosztását - figyelembe véve mind az élelmiszer-importáló, mind pedig az élelmiszer-exportáló országok problémáit.

A vizsgálat megállapításai:

A szociális törvény rendelkezései szerint tehát ápolási díjra az a nagykorú hozzátartozó jogosult, aki tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását végzi. Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban, illetve ha a hozzátartozó rendszeres pénzellátásban részesül. A III. kerületi önkormányzat szociális ellátásokról szóló rendeletének ápolási díjra vonatkozó része összhangban áll a jogforrási hierarchia magasabb szintjén álló szociális törvény rendelkezéseivel, így a törvény és az önkormányzati rendelet egymáshoz való viszonya tekintetében alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot nem állapítottam meg.

Az Alkotmány 17. § és 70/E. §-ában deklarált szociális biztonsághoz és ellátáshoz való jog és a szociális törvény rendelkezései egymásnak való megfelelősége tekintetében a következőket állapítottam meg:

A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága  26/1993. (IV.29.) számú határozatában mindenkire, így az országgyűlési biztosra is kötelező érvénnyel határozta meg a szociális biztonsághoz való jog lényeges tartalmát. Fenti határozat szerint a szociális biztonsághoz való jog nem egy strict tartalommal bíró jog, hanem egy általános jelleggel nevesített jog, amelynek tartalma az ország gazdasági helyzetének függvényében alakul. Ebből adódóan a szociális biztonsághoz való jog nem alanyi jog, tartalmából nem következik sem egy jó megélhetést biztosító jövedelem, sem egy jó életszínvonal. A szociális biztonsághoz való jogból az államnak két lényegi kötelessége származik, az egyik a szociális segélyezési rendszer működtetésének kötelezettsége, a másik a működőképes társadalombiztosítási rendszer fenntartása. Alap tartalmi elem ennél a jognál az öregség, betegség, rokkantság,...stb. esetén a megélhetéshez szükséges ellátás biztosítása. Ez panaszos esetében a rokkantnyugdíj, a panaszos által ápoltak esetében pedig az öregségi nyugdíj. A 70/E. §-ból tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálásához társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani, működtetni. Az állam feladata tehát a megélhetéshez szükséges  ellátásra való jogosultság realizálása. A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 11. cikkének 2. pontja szerint mindenkinek joga van arra, hogy ne éhezzen. Ez a jog valamennyi állampolgárt alanyi jogként illet meg. Amennyiben az állam ez utóbbit biztosítja a 70/E. §-ban írt kötelességének eleget tesz, így az ezt meghaladó ellátások biztosítása során az állam nagyfokú szabadságot élvez. A 70/E. §-ból nem következik, hogy mindenki, aki a hozzátartozóit ápolja alanyi jogon jogosult az ápolási díjra. A törvényhozó az ápolási díjra való jogosultság feltételeit szabadon határozhatja meg. Ezek a feltételek mindaddig alkotmányosak, amíg más alkotmányos rendelkezést vagy jogot nem sértenek.

Az Alkotmánybíróság fentiekben kifejtett, kötelező érvényű jogértelmezése következtében a szociális törvény ápolási díjra vonatkozó rendelkezései alapján lefolytatott, a megállapított tényállás című fejezetben ismertetett önkormányzati eljárással kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, így a törvény módosítását sem kezdeményezhetem.

Budapest, 1999. április 12.

Gönczöl Katalin