OBH 8538/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Almási Eszter

Az eljárás megindulása

A pápai Honvédóvoda vezetője beadványában

sérelmezte, hogy a honvédelmi tárca az óvoda megszüntetését tervezi;

kifogásolta továbbá, hogy a szülők és az óvoda dolgozóinak leveleit a Minisztérium válasz nélkül hagyta. Az érintetteket az intézkedés indokairól  és körülményeiről nem tájékoztatták.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdése alapján a panaszhoz való alkotmányos jog, valamint a jogbiztonság alkotmányos követelményének érintettsége alapján az ügyben vizsgálatot indítottam.

Levélben megkerestem a honvédelmi minisztert és az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján kértem, hogy saját hatáskörében vizsgálja meg a panaszt.

A megállapított tényállás

Megkeresésemet követően a miniszter levélben válaszolt a panaszosnak és a szülőknek korábbi beadványaikra. Tájékoztatott arról, hogy az írásbeli válaszadás adminisztrációs okok miatt maradt el eddig, ugyanakkor a szülők és az óvoda dolgozói szóban több alkalommal is kaptak felvilágosítást. A miniszter által írt levelekből kiderült, hogy az óvoda megszüntetésének kérdése a honvédelmi tárca anyagi nehézségei miatt merült fel. Az ügyben azonban még nem született végleges döntés.

Újbóli megkeresésemre a miniszter 1999. szeptember 13-án kelt levelében arról tájékoztatott, hogy a Honvédelmi Minisztérium vezetése "a pápai óvoda bezárását, üzemeltetésének beszüntetését nem határozta el". Az óvoda változatlanul fogadja az igényjogosult gyerekeket.  

A miniszter leírta továbbá, hogy a megszüntetett óvodák esetében is arra törekedtek, hogy az óvodai létesítmények önkormányzatok részére történő bérbeadása útján a tevékenység továbbfolytatása biztosítható legyen. Amennyiben a Honvédelmi Minisztérium a jövőben a pápai óvoda esetében is arra kényszerülne, hogy az óvoda megszüntetését mérlegelje,  ebben az esetben is kezdeményeznék az önkormányzat útján történő továbbüzemeltetést.

Irányadó jogszabályok

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 
 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit. 
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 
 
3.§ (2) Közoktatási intézményt az állam, a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát - jogszabályban foglaltak szerint - megszerezte. 
(3) Az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik. E törvény szerint ingyenes továbbá az óvodai nevelés, az óvodai nevelést és az iskolai nevelést és oktatást kiegészít‹ pedagógiai szakszolgálatok igénybevétele, továbbá a gimnáziumi, a szakközépiskolai, a szakmunkásképző iskolai, a szakiskolai nevelés és oktatás, valamint a kollégiumi ellátás. 

14. § (1) A szülő joga különösen, hogy 
h) személyesen vagy képviselői útján - jogszabályban meghatározottak szerint - részt vegyen az érdekeit érintő döntések meghozatalában, a nevelési-oktatási intézmény irányításában. 
59. § (1) Az óvodában, az iskolában és a kollégiumban a szülők jogaik érvényesítése, kötelességük teljesítése érdekében szülői szervezetet (közösséget) hozhatnak létre. 
(4) Az óvodai, iskolai, kollégiumi szülői szervezet (közösség) kezdeményezheti az óvodaszék, iskolaszék, kollégiumi szék létrehozását, továbbá dönt arról, hogy ki lássa el a szülők képviseletét az óvodaszékben, iskolaszékben, kollégiumi székben. 
 
75.§ (10) Megszűnik az óvodai elhelyezés, a tanulói jogviszony, a kollégiumi tagsági viszony, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül megszűnik. 

86. § (1) A községi, a városi, a fővárosi kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges általános iskolai oktatásról, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges általános iskolai neveléséről és oktatásáról. 
88. § (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét. 

90. § (1) A közoktatási intézményt fenntartó önkormányzat meghatározza azt a működési (felvételi) körzetet, amelyben élő gyermekek, tanulók felvételét, átvételét az óvoda, iskola, nem tagadhatja meg [65. § (2) bek. és 66. § (2) bek.], továbbá a pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmény működési körzetét, továbbá az óvoda nyitvatartásának rendjét, s a helyben szokásos módon gondoskodik azok közzétételéről.

102.§ (2) bek. a) dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról, nevének megállapításáról, az óvodába történő jelentkezés módjáról, a nagyobb létszámú gyermekek egy időszakon belüli óvodai felvételének időpontjáról, az óvoda heti és éves nyitvatartási idejének meghatározásáról; 
(3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek (közösségnek), az iskolai diákönkormányzatnak, a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén, illetve a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén és magyarul nevel‹ és oktató nevelési-oktatási intézmény esetén - ha nem rendelkezik egyetértési joggal - a helyi kisebbségi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének, szakközépiskola és szakiskola esetén a fővárosi, megyei gazdasági kamara véleményét. 
121. § (1) E törvény alkalmazásában 
20. megfelelő színvonalon való további gondoskodás: ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott el‹írásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele; 

A vizsgált megállapításai 

1.
Az óvoda illetve iskola megszüntetésekkel kapcsolatos panaszok esetén az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége korlátozott, a sérelmezett fenntartói döntést az országgyűlési biztos érdemi vizsgálat tárgyává nem teheti, csak a döntéshozatala jogszerűségének és az Alkotmány rendelkezéseivel való összhangjának kérdését vizsgálhatja. (OBH 3193/1997. OBH 5587/1997.)

Ahogyan azt már az OBH 7159/98. számú ügyben korábban kifejtettem, az iskola és óvoda megszüntetések és átszervezések jogszabályi hátterének tekinthető rendelkezések főleg eljárási jellegű szabályokat fogalmaznak meg, a döntés érdemére vonatkozó szabályokat a jogalkotó úgy fogalmazta meg, hogy azok széles mérlegelési jogot biztosítanak a döntéshozónak. Az ilyen jellegű szabályozás nyilván azon a megfontoláson nyugszik, hogy az oktatási intézmények fenntartásának jelentős anyagi vonzata van, ezért az átszervezésre (megszüntetésre) vonatkozó döntésnél racionális költségvetési szempontokat is figyelembe kell venni. E szempontok mérlegelése pedig esetről-esetre eltérő döntést eredményez, - figyelembe véve a helyi viszonyokat - így a jogalkotó a döntés érdemére vonatkozóan nem adhatott a mérlegelést kizáró szabályozást. Azok a szabályok tehát, amelyek az intézmény megszüntetésére, illetve átszervezésére vonatkoznak, a döntéshozó elé olyan korlátokat állítanak, amelyek a kiszámíthatóságot, a felkészülést szolgálják, vagyis végső soron a jogbiztonság tartalmi elemeiként funkcionálnak. Ennek alapján, a hatályos jogi szabályozás jellegének figyelembevétele mellett az országgyűlési biztos nem vizsgálhatja azokat a szempontokat, amelyeket a fenntartó a döntés meghozatalánál mérlegelt, kizárólag a jogbiztonság elvét szolgálni hivatott eljárási jellegű rendelkezések betartását, illetve a döntés eredményét elemezheti. 
 
A közoktatási törvény 88.§ (6) bekezdésében foglaltak - vagyis az oktatási-nevelési intézmény megszüntetésének a továbbra is megfelelő színvonalon nyújtott szolgáltatáshoz mint feltételhez kötése - csak az önkormányzatra mint fenntartóra vonatkoznak, a minisztériumot mint fenntartót még az aránytalan teher okozásának tilalma sem köti. Ez a szabály összhangban van azon rendelkezéssel amely szerint az önkormányzat az a szerv, amely az óvodák fenntartásáról gondoskodni köteles és ez az a pozíció amely többlet-kötelezettségekkel jár. A Honvédelmi Minisztériumot, mint intézményfenntartót is terhelné azonban a közoktatási törvény 102.§ (3) bekezdésében foglalt garanciális szabály, amely szerint a fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény iskolai szülői szervezetének (közösségének) véleményét. Ezen rendelkezés alkalmazásának kötelezettsége nem függ attól, hogy a fenntartó milyen célból tervezi a közoktatási intézmény megszüntetését.

A honvédelmi miniszter tájékoztatása szerint, a pápai óvoda továbbra is a honvédelmi tárca fenntartásában működik, egyenlőre nincs szó a megszüntetéséről, így ebben a kérdésben a panasz tárgytalanná válására tekintettel, a vizsgálatot lezárom. 

2.
A panaszos kifogásolta még, hogy a szülők és az óvoda dolgozóinak leveleit a Minisztérium válasz nélkül hagyta.

Mivel az óvoda megszüntetésére nem került sor, visszamenőleg nem állapítható meg, hogy a minisztérium a döntési folyamat során kikérte volna-e az alkalmazottak és a szülői szervezetnek (közösségnek) a véleményét. Megállapítható azonban, hogy  óvodavezető által és a szülők által (a beadványt minden szülő aláírta) 1997. folyamán írt levélre csak első megkeresésemet követően, 1998. márciusában válaszolt írásban a miniszter. Az alkotmány kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Ennek a jogosultságnak materiális tartalmát az adja, hogy az illetékes állami szerv a panasszal érdemben foglalkozik. Elvárható továbbá, hogy az összes szülő által aláírt írásbeli beadványokra a minisztérium olyan választ adjon, amely feltételezhetően eljut minden panaszoshoz. A miniszter által hivatkozott szóbeli tájékoztatás tehát az írásbeli válaszadást nem pótolja.

Mindezek alapján megállapítom, hogy a honvédelmi miniszter a panaszhoz való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot okozott, amikor nem válaszolt írásban az óvoda megszüntetést kifogásoló szülők és alkalmazottak panaszaira.

Az visszásságot a miniszter megkeresésemet követően saját hatáskörében orvosolta, így az Obtv.-ben biztosított ajánlástételi jogommal nem élek.

Budapest, 1999. szeptember 29.

Dr. Polt Péter