OBH 8153/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához intézett beadványában azt sérelmezte, hogy Balatonfenyvesen még nem volt meghirdetve árverés. Azt kérte az országgyűlési biztostól, hogy "... az ügyben folytasson vizsgálatot és állapítsa meg, hogy jogszerű-e a Somogy Megyei Kárrendezési Hivatal eljárása, amikor nem jelölt ki kárpótlási földalapot, (II.) és nem hirdetett árverést."

Mivel a rendelkezésemre álló iratok alapján a jogbiztonság megsértésére lehetett következtetni, az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Ennek során megkerestem az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.-t (ÁPV Rt.), valamint az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatalt (OKKH), illetve a Balatonboglári Körzeti Földhivatalt. 

Megállapított tényállás

A privatizációért felelős tárca nélküli miniszter (CSJ-374/98.-as számú és 1998. V. 14-én kelt) határozatával az állami tulajdonú (II.) kárpótlási földalapot akként módosította, hogy e földalapba korábban már kijelölt földalapból (az   ST 709/1995. számú és 1995. XI. 16-án kelt határozatával) kivont Gadány település területén lévő 46,0084 hektár térmértékű és 1045,38 aranykorona értékű ingatlanok helyett elrendelte Balatonfenyves közigazgatás területén lévő 46,6468 hektár térmértékű és 324,92 aranykorona értékű ingatlanok állami tulajdonú kárpótlási földalapba való bevonását. 

A CSJ-374/98. számú határozat indokolása szerint "A Földrendező Bizottság képviselője a kárpótlási földalapba történő területbevonási kérelmét 1995. április 14-i dátummal terjesztette elő. A kérelem indoklásául előadta, hogy Balatonfenyves községben mindössze 35 AK értékű földterület volt a II. kárpótlási földalapba kijelölve. A legközelebbi árverésre kijelölt terület Balatonfenyvestől 50 km-re, Gadányban található. A kérelem benyújtását követően az állami Vagyonügynökség kezdett egyeztetést a bevonni kért területek földhaszonbérlőjével a kérelem teljesíthetősége érdekében. A földhaszonbérlő Hubertus Bt. a kérelem teljesítését támogatta azzal a feltétellel, hogy az általa Balatonfenyves községben haszonbérelt területek helyett más helyen kapjon bérleti jogot. A Bt. kérésének megfelelően a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter ST-709/95. sz. határozatával Gadányban csökkentette a II. kárpótlási földalapot. Az így  felszabaduló terület a Hubertus Bt. földhaszonbérletébe került.
A Hubertus Bt. többszöri egyeztetés után határozatom rendelkező részében foglalt ingatlanok földhaszonbérleti jogáról lemondott és az ingatlanoknak a II. kárpótlási földalapba történő bevonásához hozzájárult.

A határozat előkészítése során jogalkalmazási probléma merült fel a bevonásra kerülő területek árverésre kitűzése tekintetében. Fonyód város és Balatonfenyves község szétválására 1992. január 1-jei hatállyal került sor. A Kpt. 26. §-a (29 bekezdésének a) pontja értelmében az ún. II. sz. földalapként kijelölt állami tulajdonú termőföldek 80 %-át a kijelöléssel érintett településen azok között a kárpótlásra jogosultak között kell árverésre bocsátani, akiknek állandó lakóhelye 1991. június 1-jén az érintett településen volt, és akik jelenleg is ott rendelkeznek állandó lakóhellyel.
Az Igazságügyi Minisztérium Civilisztikai és Gazdasági Kodifikációs Főosztálya 19.854/1997. IM számú levelében úgy foglalt állást, hogy az állami tulajdonú termőföld 80 %-ára árverezni csak olyan személyek jogosultak, akik 1991. június 1-je óta laknak az 1992. január 1-jén önállóvá vált Balatonfenyves község közigazgatási határain belül.

A fenti jogalkalmazási kérdés egyértelmű eldöntése után kerülhetett sor a határozat meghozatalára. Ezáltal biztosítható, hogy a balatonfenyvesi kárpótlásra jogosultaknak a helyi lakosok által 80 %-ban árverezhető kárpótlási földalap álljon rendelkezésre." 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az 1991. évi XXV. törvény (Kpt.1) 19. §-a úgy rendelkezik, hogy "Az állam a szövetkezeti földek árverésével egy időben, illetőleg azt követően állami tulajdonú földeket is árverésre bocsát. Az így árverésre bocsátott termőföldek AK értékének el kell érnie a szövetkezetek által árverésre bocsátott termőföldek AK értékének legalább 20%-át."

A hivatkozott törvény végrehajtására kiadott 104/1991. (VIII. 3.) kormányrendelet (Vhr.) 24. §-a kimondja: 
"(1) A privatizációért felelős miniszter a földművelésügyi miniszterrel, a pénzügyminiszterrel, továbbá – a védett és a védelemre tervezett természeti területek tekintetében – a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszterrel egyetértésben meghatározza, hogy
a) az állami vagyonkezelő szervezetek mely területeken és milyen AK értékben kötelesek állami tulajdonú termőföldet árverésre bocsátani, továbbá
b) az állam által a szövetkezet ingyenes és határidő nélküli használatába adott, de a Tv. 15. §-ának (1) bekezdése alapján árverésre ki nem jelölt állami tulajdonú földek közül melyeket kell árverésre bocsátani.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak szerint árverésre kijelölt földekről az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatalt, valamint az érdekelt kárrendezési hivatalokat is értesíteni kell.
(3) Az állami tulajdonú termőföldek árverésre való kijelöléséről szóló határozatot a privatizációért felelős miniszter indokolt esetben módosíthatja. Módosítás esetén a (2) bekezdésben foglaltak megfelelően irányadók.
(4) Az állami tulajdonú termőföldek árverésre kijelölésének módosítása iránti kérelmét az abban érdekelt, az árverési hirdetmény Magyar Közlönyben való megjelenésétől számított 15 napon belül – jogvesztés terhével –, a területileg illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal útján, a privatizációért felelős miniszterhez köteles előterjeszteni.
(5) A kérelemhez csatolni kell:
a) az érintett földrészletek tulajdoni lapjainak 30 napnál nem régebbi másolatát,
b) a területileg illetékes földhivatal, védett természeti terület esetében a természetvédelmi hatóság, erdő esetében az erdőfelügyelőség szakhatósági véleményét,
c) a föld fekvése szerint illetékes települési önkormányzat határozatát és a földrendező bizottság nyilatkozatát,
d) a megyei kárrendezési hivatalnak az üggyel kapcsolatos iratanyagát,
e) az érintett gazdálkodó szervezet véleményét.
(6) A privatizációért felelős miniszter az ügyben a kérelem előterjesztését követő 30 napon belül határoz. Erről a kérelmezőt a területileg illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal értesíti."

A vizsgálat megállapította, hogy mivel a Kpt.1. 19. §-a a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter számára csak a törvényben előírt 20 %-os arány országos szinten való biztosítását írja elő, ezért nem törvénysértő az, hogy eredetileg az állami tulajdonú kárpótlási földalapba (II.) a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter mindössze az idézett határozata indoklásában szereplő 35 aranykorona értékű földet jelölt ki. 

Az idézett kormányhatározat 24. §-ának (3) bekezdése a privatizációért felelős tárca nélküli miniszternek biztosítja azt a lehetőséget, hogy az állami tulajdonú földek árverésre való kijelöléséről szóló határozatot módosítsa. 

A miniszter az állami tulajdonú földek kárpótlási földalapba való kijelöléséről szóló korábbi határozatát - az 1995. XI. 16-án kelt határozatával - a Balatonfenyvesi Földrendező Bizottság kérésére, azt elfogadva úgy módosította, hogy az állami tulajdonú földalapba eredetileg kijelölt gadányi területeket a földalapból kivonta azzal, hogy a kivont gadányi területek helyett az említett földalapba vonásra vonatkozó javaslattételre a Hubertus Bt. jogosította fel. A határozat ellen jogorvoslattal nem éltek. 

A Hubertus Bt. javaslatának megfelelően került kijelölésre az állami tulajdonú balatonfegyvesi földekből a már hivatkozott számú és 1998. VI. 14-én kelt határozattal olyan térmértékű földrészlet, mely a földalapból kivont föld területével azonos. 

A vizsgálat megállapította, hogy a Somogy Megyei Kárrendezési Hivatal nem követett el törvénysértést azáltal, hogy a II. kárpótlási földalapba nem jelölt ki termőföldet árverésre, mert erre nem volt hatásköre. 

Az országgyűlési biztos rövid úton történő megkeresésére a földhivatal azt a tájékoztatást adta, hogy a miniszteri határozattal árverésre kijelölt balatonfenyvesi földek árverésre való előkészítése nagy valószínűséggel 1998. június 30. napjáig befejeződik. 

A Központi Kárrendezési Irodától (KKI) kapott tájékoztatás szerint az említett földek árverésére legkorábban a földhivatali anyag kárpótlási irodához való megérkezését követő 2 hónap elteltével kerülhet sor. 

Az idézett kormányrendelet 24. § (6) bekezdése azonban azt írja elő, hogy a "... a miniszter az ügyben a kérelem előterjesztését követő 30 napon belül határoz." A miniszter az 1995. XI. 16-án kelt határozatában ugyan az állami tulajdonú földalapokból való kivonásról döntött, azonban elmulasztotta e határozatában azonosítható módon megjelölni település, helyrajzi szám és aranykorona érték megjelölésével a földalapba bevonásra kerülő területeket, s eljárását sem függesztette fel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 15. § (5) bekezdése szerint. 

Az ilyen eljárás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített szabály alapvető elemét jelentő jogbiztonság elvét, mely alkotmányos visszásságot idézett elő. E mulasztás következménye az eljárás mintegy két és féléves elhúzódását eredményezte. 

Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) ÁB. számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le:  

Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. 
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához.

Ajánlás

Az alkotmányos visszásság jövőbeni kialakulásának elkerülése érdekében felkérem a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter asszonyt, hogy foglalja jegyzékbe a vizsgált üggyel azonos ügyeket, és azok jogerős határozattal való lezárása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket, továbbá, hogy megtett intézkedéséről a jegyzék egyidejű megküldésével tájékoztassa az országgyűlési biztost.

Felkérem a KKI főigazgatóját, hogy a CSJ-374/98. sz. határozattal Balatonfenyves közigazgatási területére a II. földalapba árverésre kijelölt földek árverésre való mielőbbi kitűzése érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket, valamint, hogy az említett földek árverése időpontjáról tájékoztassa az országgyűlési biztost. 

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, a privatizációért felelős tárca nélküli minisztert, valamint a KKI főigazgatóját is tájékoztattam. 

Budapest, 1998. június 18.

Gönczöl Katalin