OBH 8001/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Gáspárné dr. Pere Katalin

Az eljárás megindulása:
Dombóvár polgármestere 1997-ben, majd panaszát 1999. október 19-én kelt levelében megismételve a Népjóléti Közlöny 1996. február 29-i számában megjelent felhívásra benyújtott pályázatukkal kapcsolatban kért a következő kérdésekben vizsgálatot:

1.	A pályázati kiírás alapján joguk volt-e pályázni, mivel abból véleményük szerint semmiféle pozitív diszkriminációs célra nem tudtak következtetni a költségvetési intézmények javára.

2.	Mivel az akkori egészségügyi fejlesztési koncepció szorgalmazta a kórházak átalakítását közhasznú szervezetté, ezt a formát látták alkalmasnak az átalakítás miatt az önkormányzatot terhelő végkielégítések állami támogatásaira.

3.	Miért nem kaptak a szakmai bizottság bírálatáról értesítést, annak ellenére, hogy a kiírás azt kifejezetten megemlíti.

4.	A panaszos szerint nem világos, hogy az OEP milyen módon kapcsolódott be a kiírt pályázati célok támogatásába, ha ez valóságos lehetőség volt, miért nem kaptak tőlük érdemi választ kérdéseikre.

Érintett alkotmányos jogok:
A jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. §)

Megállapított tényállás:
A panasz alapján az Alkotmány 2. §-ában deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt indítottam vizsgálatot, a vizsgálat elvégzésére az Egészségügyi Minisztert kértem fel. A vizsgálat eredményeként (értékelve a Népjóléti Miniszter és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Főigazgatója korábban a tárgyban folytatott vizsgálatának megállapítását is) a következők állapíthatók meg a panaszban felvetett kérdések sorrendjében:

1.	Az 1996-os évben a Népjóléti Közlöny 4. számában jelentek meg a tárca szakmai pályázati felhívásai. A felhívás két részből áll, egy az összes (öt témacsoportban meghirdetett) pályázatra vonatkozó általános tudnivalók, majd az egyes témacsoportokat ismertető részletes követelményrendszer. A dombóvári egészségügyi intézmény az öt témacsoportból "az egészségügyi struktúra-átalakítást elősegítő intézkedések támogatására" kiírt pályázatra küldött be anyagot. A pályázat célterületei között a végkielégítés nem szerepel. A kórházi szerkezet átalakítása a járóbeteg-ellátás fejlesztése és a hosszú ápolási idejű ellátási formák fejlesztését emelte ki. E pályázat keretében nem tett különbséget a minisztérium az egészségügyi intézmények tulajdoni helyzetét érintően, azaz nem kizárólag költségvetési intézmények pályázhattak. Dombóvár két pályázati anyagot készített. Az egyik április 18-ai keltezéssel, a panaszos aláírásával a végkielégítés összegének igénylését tartalmazza, de ebben külön részletezi az egészségügyi közhasznú társaság struktúra-változási elképzeléseit is.

Ugyancsak a panaszos aláírásával érkezett az az április 30-ai keltezésű levél, amely szintén a struktúra-átalakítási pályázatra szól és részletesen tárgyalja az intézmény szervezeti átalakítását és szövegében ugyan utalás történik a végkielégítések tényére, de a pályázat 5. oldalán a Népjóléti Közlönyre való hivatkozással nem említi támogatási igényként a végkielégítést.

Fentiekből az következik, hogy a Népjóléti Közlönyben megadott benyújtási határidőben a dombóvári kórház az egészségügyi struktúra-átalakítást elősegítő intézkedések támogatására kiírt pályázatra úgy nyújtott be anyagot, hogy azt a megadott határidőn belül maga módosította. Az első pályázat, amely kifejezetten a végkielégítésre irányult, nem felelt volna meg a meghirdetett pályázati céloknak, a második pályázat azonban igen.

A végkielégítéssel kapcsolatos igényre vonatkozó félreértést vélhetően az okozta, hogy az 1997-es költségvetési évtől az Egészségbiztosítási Alap költségvetésében a struktúra- átalakításból eredő végkielégítések finanszírozására külön költségvetési soron tervezett pénzösszeget határozott meg. Ezt az összeget azonban nem a minisztérium szakmai pályázati rendszerében ítélték oda, hanem az OEP hatáskörében. Az OEP elbírálás alapját az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. tv. alapján megkötött kapacitás-lekötési és finanszírozási szerződések képezték, amelyek alapján egyértelműen igazolható volt, hogy az érintett egészségügyi szolgáltatónál történt-e olyan szerkezet-átalakítás, amely a közalkalmazottak felmentésével és végkielégítési kötelezettséggel járt. Az OEP és a Dombóvári Egészségügyi Kht. között egyébként vita alakult ki atekintetben, hogy a költségvetési intézmény Kht-vá való átalakítása önmagában megfelel-e a szerkezet-átalakítással szemben támasztható szakmai elvárásoknak. Tekintettel arra, hogy a végkielégítés problémája elsősorban a költségvetési intézményeket terheli jelentős mértékben, valamint arra, hogy ebben a körben nincs mód a munkavállalóval történő szabad megállapodásra, hanem törvény írja elő a kötelező végkielégítés mértékét, ezt az elkülönített összeget az 1997. évi költségvetési törvényben a költségvetési szféra számára alakították ki. 

2.	Az egészségügy reformjának koncepciójában szereplő közhasznú szervezetekké történő átalakítás, mint középtávú terv nem jelentette azt, hogy a központi költségvetés automatikusan támogatást nyújtott az átalakításhoz, illetőleg annak minden eleméhez. Bár a dombóvári törekvések összhangban álltak a reformfolyamattal, de ez önmagában nem teremtett jogcímet a pályázaton való támogatottságra. Ezt a pályázatban meghirdetett célkitűzések is egyértelműen tükrözik.

3.	A Népjóléti Minisztérium 32.429/1996. számú levelében értesítést küldött arról, hogy a struktúra-átalakítást 20 millió forinttal támogatta, és erről együttműködési megállapodást kötött az intézménnyel. Rendelkezésre állnak azok az anyagok, amelyekben a közhasznú társaság elszámol a felhasznált összeggel. Ezt az elszámolást a minisztérium elfogadta. A támogatási szerződés konkrétan a benyújtott elképzelések azon részelemére vonatkozott, amely szerint a közhasznú társaság átvette a Tamási városában működő járóbeteg szakrendelést és azt, mint a dombóvári egészségügyi intézmény kihelyezett járóbeteg szakellátó telephelyét üzemeltette, illetve fejlesztette. Mindezek alapján megállapítható, hogy a benyújtott pályázat részbeni elfogadása megtörtént, ezért nem volt arra mód, hogy a pályázatot, mint el nem fogadottat küldje vissza a tárca az érintettnek.

4.	A pályázatok elbírálásakor a kiemelt cél a kötelező egészségbiztosítás keretében nyújtott egészségügyi szolgáltatások fejlesztése és az ezen szolgáltatásokat nyújtó OEP-pel szerződésben álló szolgáltatók támogatása volt. Ez az elbírálásban érvényesült.  Ügyelt arra, hogy akkor nyújtson támogatást egy-egy célhoz, ha az átalakítást követően az intézmény, illetve szolgáltatás a biztosítottak ellátását szolgálja. Ennek garanciája az, hogy a szolgáltató érvényes kapacitás-lekötési megállapodással és finanszírozási szerződéssel rendelkezzék. Amennyiben a finanszírozási szerződések tartalma változott, akkor felmerülhetett a már kifejtett végkielégítések problémája, vagy a minimális követelményrendszer teljesítéséhez szükséges feltételek későbbi biztosítása. Mivel a kapacitás-lekötési megállapodás megkötésének során az OEP határozati formában dönt az ajánlatok elfogadásáról, ezért ez a határozat nagyban befolyásolta az intézmények átalakításával, fejlesztésével, gazdálkodásával kapcsolatos további feladatokat. A minisztériumi pályázatok mellett az 1996. évben hatályba lépett jogszabályok, így elsősorban a már hivatkozott törvény, valamint a minimális követelményrendszerről szóló miniszteri rendelet és a működési engedélyezési eljárásról szóló kormányrendelet határozta meg azokat a pontokat, amelyek az OEP-pel való együttműködés kereteit adták.

A vizsgálat eredményeként alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot nem állapítottam meg, mivel az 1996-os évben a Népjóléti Közlöny 4. számában megjelent az egészségügyi struktúra átalakítását elősegítő intézkedések támogatására mint pályázatra a határidőn belül beérkezett két pályázat összességében megfelelt a kihirdetett pályázati céloknak, nyertesként 20 milliós támogatást nyert a pályázó, ezért nem is kerülhetett visszaküldésre az eredeti pályázat. 

A vizsgálat során kiderült még, hogy a dombóvári Integrált Egészségügyi Kht. létrehozásával számos aggály merült fel. Ezek elsősorban abból adódtak, hogy az átalakításra vonatkozó önkormányzati testületi döntés eljárási szempontból, illetőleg a döntés-előkészítés tartalmát illetően nem mindenben felelt meg az államháztartási törvényben és annak végrehajtási kormányrendeletében meghatározott elvárásoknak. Ezért átmeneti nehézségek jelentkeztek a folyamatos OEP finanszírozást biztosító szerződések megkötésében, illetve viták voltak az egészségügyi szolgáltatók jogutódlásával kapcsolatosan. Az egészségügy szakmai reformfolyamatába tartozó átalakítási lépések és az egyszeri szervezeti-szerkezeti átalakítás egyidőben történt, emiatt a célok is keveredtek. A tárca költségvetési eszközei a szakmai reformfolyamat támogatására irányultak, kezelésüket tehát elkülönítetten kell vizsgálni a dombóvári átalakítás egyéb problémáitól, nevezetesen a végkielégítésektől, az egészségügyi dolgozók egyszeri bérkiegészítésétől és a 13. havi illetmények problémáitól. A panaszos fenti kérdésére a tárca miniszterétől és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár vezetőjétől számos esetben, valamint a vizsgálat közben is választ kapott:

1.	A társadalombiztosítási alapok 1997. évi költségvetéseiről szóló 1996. évi CXXV. törvény 9. § (2) kérdése értelmében a 13. havi illetmény kifizetéséhez csak a költségvetési rend szerint gazdálkodó intézmények igényelhettek előleget - a Dombóvári Kht. nem volt költségvetési rend szerint gazdálkodó intézmény - így számára nem lehetett előleget nyújtani.

2.	A Dombóvári Integrált Egészségügyi Szolgáltató Kht. 1997-ben igényt nyújtott be az Országos Egészségbiztosítási Pénztárhoz dolgozóinak egyszeri bérkiegészítésére. A kérést az OEP azért nem tudta teljesíteni, mert az egészségügyi dolgozók egyszeri bérkiegészítéséről szóló 9/1997. (I.22.) kormányrendelet értelmében csak a költségvetési rend szerint gazdálkodó egészségügyi intézmények dolgozóinak egyszeri bérkiegészítését finanszírozták.

3.	Az egészségbiztosítási alap költségvetésében az 1997. évben került először forrás a kórházi struktúraváltás végkielégítésének fedezetére. Ez az összeg az 1996. évi CXXV. törvény hatálybalépését követően (1997.I.1.) volt csak felhasználható és azokban az esetekben, amikor a struktúraváltás az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normákról szóló 1996. évi LXIII. törvény végrehajtása miatt történt. A Dombóvári Városi Kórház Kht.-vé alakulása 1996. június 30-ával, azaz a fenti törvény hatálybalépése előtt történt, ezért az átalakítással kapcsolatos végkielégítési kiadások megtérítésére nem volt lehetőség.

A fenti megállapításokra is tekintettel, a vizsgálatot lezártnak tekintem.

Budapest, 2000. június 13.

Gönczöl Katalin