OBH 7917/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Panaszos 1997. augusztus 29-én azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert a Dunántúli Regionális Vízmű Rt. a panaszosnak az általános szerződési feltételekkel kapcsolatos levelére a panaszok érdemi vizsgálatának elutasításával reagált.
Az ügyben a jogbiztonság sérelmének gyanuja miatt indult vizsgálat.

A megállapított tényállás 

Panaszos 1997. augusztus 25-én a következő levéllel fordult A Dunántúli Regionális Vízmű Rt. Keszthelyi Üzemvezetőségéhez: " Mellékelten visszaküldöm az önök által készített szerződést. Kérem, szíveskedjenek kiegészíteni az alábbiak szerint:
1.) Mi a következménye annak, ha a szerződés 9. szerint a szolgáltató szerződésszegést követ el ?
2.) A szolgáltatott ivóvízben mennyi lehet az a légnemű anyag, amit a mérőóra vízfogyasztásként számol ?
3.) Évente hány alkalommal lehet előre  be nem jelentett szolgáltatás-korlátozás, -szüneteltetés ?
Kérésem indoka, hogy az elmúlt időszakban számtalan alkalommal hiába nyitottam ki a csapot, abból víz nem folyt. ( Például 1997. 06. hónapjában 4 különböző alkalommal szüneteltették több órára a szolgáltatást.)
Számtalan estben a csapból olyan, szinte tejfehérségű víz folyik, amit csak azután lehet meginni, miután az elváltozást okozó légnemű anyag távozik belőle.
A problémám összefoglalva tehát az,hogy az önök által nyújtott szolgáltatás sokszor nem felel meg a szerződés 7.1. pontja szerinti folyamatos ivóvízszolgáltatásnak, ugyanakkor a szolgáltató szerződésszegésének a szerződéstervezetben nincs szankciója, a szerződés egyoldalú."

A DRV. Rt. Keszthelyi Üzemvezetősége a panaszos levelére azt válaszolta, hogy az Rt. központjában kidolgozott szolgáltatási szerződésre vonatkozó általános szerződési feltételeket nem áll módjukban megváltoztatni. A DRV. Rt által küldött levél utolsó mondata így szólt:
" Kérjük egyben a kiküldött "Szolgáltatási Szerződés" elfogadását és aláírását, ellenkező esetben nincs jogalapunk a vízdíjszámlázásra, így szüneteltetnünk kell a vízszolgáltatást."

A panaszosnak az Országgyűlési Biztosok Hivatalához címzett levele melléletekénet elküldött szolgáltatási szerződésből megállapítottam, hogy a szerződés nem rendelkezik a szolgáltató szerződésszegésének következményeiről és a szerződés tárgyának minőségi adatairól.

Az ügy jogszabályi háttere

38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről 

3. § (1) A szolgáltatásra, illetőleg a szolgáltató részére végzett víz és szennyvíz átadás-átvételre a fogyasztónak a szolgáltatóval, illetőleg az átadónak az átvevővel szerződést kell kötnie, amely tartalmazza:
a) a szerződő felek nevét, címét;
b) a szerződés tárgyának fontosabb műszaki jellemzőit, a mennyiségi és minőségi adatokat;
c) a szerződés időbeli hatályát, a szolgáltatás, illetőleg a víz- és szennyvízátadás megkezdésének időpontját;
d) a teljesítés helyét;
e) az ellenérték megállapításának, ezen belül a számlázásnak a mérőeszköz-hitelesítésének, -leolvasásnak és a számlakiegyenlítésnek a módját;
f) a szerződésszegés következményeit;
g) a fogyasztó, illetőleg az átvevő személyében bekövetkezett változás bejelentési kötelezettségét a szolgáltató, illetőleg átadó részére;
h) egyéb, a szerződő felek által lényegesnek tartott feltételeket.
(2) A szolgáltatás feltételeit tartalmazó szerződési ajánlatot a szolgáltató az ivóvízellátásba vagy szennyvízelvezetésbe való bekötés esetén a megépítéséhez adott hozzájárulással együtt megküldi a fogyasztónak, aki azt a kézbesítéstől számított 15 napon belül aláírásával elfogadja, vagy véleményeltérését közli.

9. § (1) Ha a fogyasztó a díjat a szerződésben rögzített feltételek szerint nem fizeti meg a mulasztásnak az e rendeletben meghatározott következményeire a szolgáltató – az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) területileg illetékes intézetének egyidejű értesítése mellett – fogyasztó figyelmét felhívja.
(2) A szolgáltató a szolgáltatást – a létfenntartáshoz, valamint a közegészségügyi, továbbá a tűzvédelmi követelmények teljesítéséhez szükséges vízellátás, a szennyvíz elvezetés szolgáltatás kivételével – az eredménytelen felszólítástól számított 30. naptól, amennyiben a szolgáltatási szerződésben a felek másként nem állapodtak meg, és az ÁNTSZ hozzájárulását beszerezte
a) korlátozhatja;

15.§  (3) A szolgáltatónak a fogyasztók egészségét veszélyeztető vízminőségromlás esetén az ÁNTSZ megyei (fővárosi) intézetével történő egyeztetés alapján a vízminőség helyreállítása iránt intézkednie, a víz fogyasztásának betiltását vagy korlátozását kezdeményeznie, és erről a fogyasztókat értesítenie kell.

16. § (1) Ha a szolgáltatásra rendelkezésre álló vízmennyiség természeti vagy egyéb elháríthatatlan okból csökken, a vízfogyasztás a külön jogszabály szerinti tervnek megfelelően korlátozható. A vízkorlátozást a jóváhagyott tervnek és a megállapított fogyasztási rendnek megfelelően a polgármester rendeli el.
(2) A vízkorlátozás közzétételéről, a végrehajtás ellenőrzéséről a jegyző gondoskodik.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről

205. § (1) A szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre.
(2) A szerződés létrejöttéhez a feleknek a lényeges, valamint a bármelyikük által lényegesnek minősített kérdésekben való megállapodása szükséges. Nem kell a feleknek megállapodniuk olyan kérdésekben, amelyeket jogszabály rendez.
(4) A felek a szerződés megkötésénél együttműködni kötelesek, és figyelemmel kell lenniük egymás jogos érdekeire. A szerződéskötést megelőzően is tájékoztatniuk kell egymást a megkötendő szerződést érintő minden lényeges körülményről.
210. § (4) Akit a másik fél megtévesztéssel vagy jogellenes fenyegetéssel vett rá a szerződés megkötésére, a szerződési nyilatkozatot megtámadhatja. Ezt a szabályt kell alkalmazni akkor is, ha a megtévesztés vagy fenyegetés harmadik személy részéről történt, és erről a másik fél tudott vagy tudnia kellett.

213. § (1) A szerződés jelenlevők között abban az időpontban jön létre, amikor az ajánlatot elfogadják, távollevők között pedig akkor, amikor az elfogadó nyilatkozat az ajánlattevőhöz megérkezik.
(2) Az ajánlattól eltérő tartalmú elfogadást új ajánlatnak kell tekinteni.

387. § Közüzemi szerződés alapján a szolgáltató köteles meghatározott időponttól a fogyasztó számára folyamatosan és biztonságosan a fogyasztó igénye szerint meghatározott közüzemi szolgáltatást – így különösen gázt, villamos energiát és vizet – nyújtani, a fogyasztó pedig köteles időszakonként díjat fizetni.

388.§ (3) A szolgáltató a fogyasztóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai

1.) A vizsgálat során megállapítottam, hogy a fogyasztó számára a véleményeltérés közlésének jogát a 38/1995. számú kormányrendelet biztosítja. Az általános szerződési feltételeket kifogásoló megállapításaival a panaszos a szolgáltatótól nem egyedi elbírálást kért, hanem a kormányrendelet által a szerződés kötelező tartalmi elemének minősített jogkövetkezményeket hiányolta. Ennek a megkülönböztetésnek az ügy által érintett alkotmányos jogok meghatározása szempontjából volt jelentősége. A szolgáltatótól kért egyedi elbírálás esetén az általános szerződési feltételek jogi jellegének elemzése lenne szükséges a vonatkozó szerződési szabadsággal összefüggő visszásság fennálltának illetve hiányának megállapításához. Egy szerződés jogszabály által meghatározott tartalmi elemeinek hiányára vonatkozó megállapítás, illetve az azzal kapcsolatos szolgáltatói eljárás azonban a jogbiztonság sérelmének gyanuját veti fel. 
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a szolgáltató által elkészített szerződés nem tartalmazza a 38/1995. számú kormányrendelet 3.§ b) és f) pontja által meghatározott tartalmi elemeket, vagyis a szerződés tárgyának minőségi adatait, illetve a szerződésszegés következményeit. Az előbbi  megállapításból levonható következtetések felállításához szükséges volt annak megállapítása, hogy mi volt a célja a kormányrendeletnek a szolgáltatási szerződés tartalmi elemeinek meghatározásával, ezen belül pedig a sérelmezett szerződésből hiányzó két feltétel kötelező tartalmi elemként való rögzítésével.
 
Általános szerződési feltételeknek (avagy szabványszerződésnek, standardizált szerződési feltételeknek) nevezik azokat a feltételeket, amelyeket az egyik fél egyoldalúan, általánosan és személytelenül határoz meg azzal a céllal, hogy azokat minden lehetséges szerződő partnerével szemben alkalmazza, anélkül, hogy módot adna a feltételek megvitatására, módosítására. Ilyen feltételeket használhatnak a vállalkozások egymás között és a fogyasztókkal szemben. Az általános szerződési feltételek alkalmazása a másik félre hátrányos szerződést különösen akkor eredményezhet, ha a felek gazdaságilag nem egyenrangúak. Többnyire ez utóbbi esetben beszélnek ún. adhéziós szerződésről. Adhéziós szerződésnél a másik fél szerződési szabadsága arra korlátozódik, hogy választhat: megköti-e a szerződést az elé terjesztett, előre kialakított feltételekkel vagy nem köt szerződést. Ilyenkor a szerződési szabadság csupán a szerződés meg nem kötésének szabadságaként érvényesül. Még ez a szabadság sem áll azonban fenn, ha a félnek a termékre vagy a szolgáltatásra feltétlenül szüksége van és az általános szerződési feltételek alkalmazója a piacon monopolhelyzetet élvez.
A fent kifejtettekből az következik, hogy a kormányrendelet a szolgáltatási szerződés kötelező tartalmi elemeinek meghatározásával azt a fogyasztó számára hátrányos helyzetet kívánta ellensúlyozni, amelyben a szerződési szabadság minimuma - a szerződés megkötéséről vagy meg nem kötéséről való döntés lehetősége - sem áll fenn. 

Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) számú illetve 28/1992. (IV. 30.) számú határozatában a következőket fejtette ki a jogállamiság illetve a jogbiztonság tartalmi követelményeiről: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
– az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
– meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani (...)
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes."
"Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre.
A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól."

Egy közüzemi szolgáltatóval szemben fokozott hangsúlyt kap a rá vonatkozó jogszabályok ismeretére vonatkozó elvárás. A szolgáltató szervezeti egységének a belső egyeztetés lehetetlenségére vonatkozó érvelése több okból is elfogadhatatlan. Egyrészt azért, mert a fogyasztó nem kerülhet hátrányosabb helyzetbe azáltal, ha ő egy jogi személy szervezeti egységéhez fordul a panaszával és nem  annak központjához, hiszen a szolgáltató szervezeti felépítésétől függő eljárás diszkriminációt eredményezne. A szolgáltató - mint jogi személy - a kívülálló számára egy egység, a fogyasztótól pedig nem várható el, hogy felkutassa az adott kérdésben leginkább kompetens szervet. Másrészt a fogyasztó egy jogszabály által meghatározott kötelező szerződési rendelkezés hiányára hívta fel a szolgáltató figyelmét, ennek a hiányosságnak a kiküszöbölése pedig a szolgáltató részéről nemcsak a panaszossal szemben, hanem minden szerződési viszonyban álló fogyasztó vonatkozásában kötelező. Amikor tehát a szolgáltató a panaszos által felvetettek érdemi vizsgálata elől elzárkózott, jogszabályt sértett és ezzel alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott a jogbiztonság vonatkozásában, hiszen lehetetlenné tette egy olyan jogszabályi rendelkezés érvényesülését, amelynek célja a fogyasztó pozíciójának erősítése, ezzel pedig a fogyasztó oldalán érdeksérelmet okozott.

A kormányrendelet 3.§ (2) bekezdésébe foglalt rendelkezés a vizsgálat során külön elemzést igényelt, ugyanis a véleményeltérés közlésére vonatkozó jogosultság kimondásán túl a kormányrendelet nem szabályozza megnyugtatóan a szerződés létrejöttét. Nem tartalmaz olyan további rendelkezéseket amelyből kiderülne, hogy a fogyasztónak a véleményeltérés közlésére vonatkozó jogosultsága milyen jogalkotói célt szolgál, illetve a véleményeltérésre utaló közlés pontosan milyen kötelezettségeket keletkeztet a szolgáltató oldalán. A kormányrendelet 3.§ (2) bekezdésébe foglalt rendelkezés - elvileg - két fajta értelmezést is lehetővé tesz. Az egyik lehetséges értelmezés szerint a véleményeltérés közlésének lehetősége pusztán azt jelenti, hogy a fogyasztó a jogszabályokba foglalt rendelkezésekkel való összhang hiányára hívhatja fel a szolgáltatót. A másik lehetséges értelmezés szerint a véleményeltérés közlése - hasonlóan például a biztosítási szerződésre vonatkozó szabályokhoz - a szolgáltatás érdemi jellemzőire vonatkozó vitát indít el a felek között. Az első értelmezésnek ellent mond az a megfontolás, amely szerint a Ptk a jogszabályi rendelkezésekkel való ütközéshez - külön figyelemfelhívás nélkül is -  megfelelő jogkövetkezményt fűz, ezek szerint a kormányrendelet által a fogyasztónak biztosított jogosultság tulajdonképpen súlytalan. A második értelmezést viszont az teszi bizonytalanná, hogy a véleményeltérés közlése utáni eljárás szabályairól a rendelet hallgat, létrehozva mindezzel egy olyan helyzetet, amelyben  a fogyasztó pozíciója kizárólag a szolgáltató jóindulatától függ. Valószínű azonban, hogy a jogalkotónak a véleményeltérés közlésének jogára vonatkozó rendelkezéssel éppen az volt a célja, hogy a fogyasztónak egy blanketta-szerződés megkötésekor amúgy rendekívül gyenge pozícióját megerősítse. A 38/1995. számú kormányrendeletre vonatkozó, az Országgyűlési Biztosok Hivatalához megküldött november végi módosítási tervezet újabb lépést tesz a fogyasztó helyzetének javításában azzal, hogy a véleményeltérésre vonatkozó közlés esetén a szolgáltatóra nézve egyeztetési kötelezettséget állapít meg. A módosításra vonatkozó tervezet sem ad megoldást azonban arra az esetre, amikor a fogyasztó és szolgáltató közötti egyeztetés ésszerű időn belül nem vezet eredményre. Ebben az esetben a fogyasztónak  a szolgáltatóval szembeni pozícióját erősítő szerződés létre sem jön, mert nincs olyan szabály amely az egyeztetésre végső határidőt szabna. Ugyanakkor a jelenleg hatályos szabályozás szerint a  szerződési ajánlat megtételére nyitva álló határidő 1999. május 5. Ez a szabályozás tehát a jogalkotó szándéka ellenére nem alkalmas arra, hogy a szolgáltatót a fogyasztó partnerként való kezelésére késztesse.
A fent vázolt két értelmezési lehetőség megkülönböztetésétől függetlenül megállapítható, hogy a kormányrendelet elemzett 3.§-ának (2) bekezdése a szolgáltatóra nézve a fogyasztó által felvetettek érdemi vizsgálatának  kötelezettséget keletkezteti.
 
Azzal, hogy a szolgáltató egy jogszabályi rendelkezést - amely a szolgáltatási szerződés kötelező tartalmi elemeit határozta meg - nem tartott be, a fogyasztónak a véleményeltérésre vonatkozó közlését pedig érdemben nem vizsgálta, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott a jogbiztonság vonatkozásában.    

2.) Külön vizsgálatot igényelt a szolgáltató azon eljárása, amellyel a fogyasztót a szerződés aláírására késztette. Az eljárás több szemponból is jogszabálysértő volt.
Abból a jogtechnikai megoldásból, hogy a kormányrendelet a vízkorlátozás minden esetében meghatározza annak feltételeit és az eljárási szabályokat, okkal lehet következtetni arra, hogy a vízkorlátozátozás eseteinek meghatározása taxatív jellegű. Egy esetleges további vízkorlátozási lehetőséget a jogalkotó nyilván ugyanolyan részletességgel szabályozott volna mint a többi esetet. A szolgáltató tehát, amikor kilátásba helyezte a vízszolgáltatás szüneteltetését, a jogszabály által nem ismert esetre hivatkozott és így önkényesen kiterjesztette egy kivételes eszköz alkalmazási körének lehetőségét, ugyanakkor nyilvánvalóan félretájékoztatta a fogyasztót a jogalap hiányára vonatkozóan, hiszen a már teljesített szolgáltatás is jogviszonyt keletkeztetett a fogyasztó és a szolgáltató között.
A szüneteltetés szolgáltató általi kilátásba helyezése kimerítette a Ptk. által ismert megtámadási ok, a fenyegetés fogalmát, hiszen nyilvánvalóan alkalmas volt egy olyan szerződési nyilatkozat kikényszerítésére, amelyet a fogyasztó önszántából nem tett volna meg. 
A fenyegetés akkor állapítható meg, ha az ügyletkötéshez szükséges nyilatkozat egészben vagy részben a kilátásba helyezett személyi vagy vagyoni hátrány hatására keletkezett. 
Az Alkotmánybíróság a 13/1990. (VI. 18.) AB határozatában kimondta, hogy a szerződési szabadság a piacgazdaság lényegi eleme, amelyet önálló alkotmányos jognak tekint (ABH 1990, 55.). Ennek az önálló alkotmányos jognak a tartalmi elemeit az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában fejtette ki és elemezte (ABH 1991, 153–154.). Az Alkotmánybíróság a szerződési szabadság lényegi elemének tekinti a szerződés tartalma meghatározásának jogát, amelyre vonatkozóan tett nyilatkozatnak minden külső kényszerítő tényezőtől függetlenül kell létre jönnie, ezt támasztják alá a Ptk rendelkezései is.
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy a szerződési nyilatkozatnak a fenyegetés fogalmát kimerítő kikényszerítésével a Dunántúli Regionális Vízmű Rt. Keszthelyi Üzemvezetősége alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott a szerződési szabadság vonatkozásában.

Kezdeményezés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-a  a következő rendelkezést tartalmazza:
" 21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost. "
A fent idézett rendelkezés alapján felkérem a Dunántúli Regionális Vízmű Rt. vezérigazgatóját, hogy kezdeményezze a részvénytársaság által  ivóvíz szolgáltatására és közcsatorna használatára lakossági fogyasztók részére kidolgozott szolgáltatási szerződés módosítását úgy, hogy a szolgáltatási szerződés tartalmazza a 38/1995. (IV. 5.) számú kormányrendelet által meghatározott kötelező szerződési elemeket. Felkérem továbbá a Regionális Vízmű Rt. vezérigazgatóját, hogy a vizsgálati megállapítások 2.) pontjában meghatározott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni kiküszöbölése érdekében hívja fel a részvénytársaság szervezeti egységeinek vezetőit, hogy kerüljék a szerződési nyilatkozatok ilyen módon való elfogadtatását.

Budapest, 1998. december 17.

Dr. Polt Péter