OBH 7801/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Ludányiné Dr. Sasadi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

	Törökbálinti panaszos sérelmezte a Budaörsi Polgármesteri Hivatal és a Pest Megyei Fogyasztóvédelmi Felügyelőség eljárását. Beadványában kifogásolta, hogy az építési munkálatokat nem teljesítő vállalkozókat nem büntették meg, kártérítési és kötbér igényét nem bírálták el. Levelében kifogásolta, hogy a Budaörsi Polgármesteri Hivatal az egyik vállalkozót jelenléte nélkül hallgatta meg és a feljelentettet nyilatkozata alapján csak 3000 Ft-ra büntették. Sérelmezte, hogy a Pest Megyei Felügyelőség sem folytatott le eljárást panaszbejelentésére.
	A jogbiztonság és a tulajdonjog alkotmányos elvének összefüggésében vizsgálatot rendeltem el.

A vizsgálat során megállapított tényállás

	A megküldött iratokból megállapítottam, hogy a panaszos  budaörsi lakóhelyű személyt az illetékességi területén, Budaörsi Polgármesteri Hivatalnál feljelentette, építési munkák el nem végzése, kár és kötbér igénye tárgyában. Az iparügyi előadó a beadványban foglaltakra, nyilatkoztatta az építési munkálatokat végző személyt. A  jegyzőkönyv felvétele során az előadó észlelte, hogy a feljelentett vállalkozói engedély nélkül végezte munkáját, ezért kontárkodás szabálysértés elkövetése miatt feljelentette a polgármesteri hivatal szabálysértési hatóságánál. A szabálysértési eljárást lefolytató ügyintéző megállapította, hogy a volt vállalkozó megvalósította a kontárkodás szabálysértését és figyelemmel anyagi helyzetére és személyi körülményeire 3000 Ft-ra büntette. A panaszos megbízónak megküldte a 60-2/1997. számú szabálysértést megállapító határozatát.
	A Pest Megyei Fogyasztóvédelmi Felügyelőség  1996. november 14.-én helyszíni szemlét tartott, majd írásban  nyilatkoztatta a bejelentésben szereplő két személyt. A budaörsi  személy esetében megállapítást nyert, hogy vállalkozói engedéllyel nem rendelkezik, hiszen kontárkodás miatt felelősségre vonták, ezért hatáskör hiányában az ő további meghallgatását mellőzte. A Pest Megyei Felügyelőség 1997. január  17.-én tárgyalást tartott, melyen a panaszos és  a  törökbálinti vállalkozó jelent meg. A panaszos megrendelő ebben az esetben is a munka elvégzését, kárának megtérítését és a kötbér megfizetését követelte. Elismerte, hogy az állványzatot ( melyet díjfizetés ellenében kölcsönzött a vállalkozó) nem engedte elszállítani. Nyilatkozata szerint a munkavégzés során anyaghiány nem keletkezett, csak szerinte indokolatlan anyag felhasználás történt. A vállalkozónak 96.000,- Ft-t fizetett, melyről átvételi elismervényt nem kapott. A vállalkozó a tárgyaláson előadta, hogy a munka folyatatását a megrendelő megakadályozta, nem engedte be az ingatlanra, hogy eleget tegyen szerződési kötelezettségének. A helyszínen talált anyag nem volt megfelelő, az újat előzetes szóbeli ígéretének megfelelően ellenérték nélkül a helyszínre szállította. Az állványszerkezetért bérleti díjat fizet, nem az ő tulajdona. Elszállítását a panaszos megrendelő megakadályozta. Az elvégzett munkáért nem kapott pénzt, ezért nem is adhatott át elismervényt. A vállalkozó kijelentette, hogy nem hajlandó kötbért fizetni, mivel a munkát a megrendelő akadályozása miatt nem tudta elvégezni. 
	A kontárkodás miatt megbüntetett budaörsi  építő írásbeli nyilatkozatot tett. A beadványa szerint a bejelentő  tudta, hogy számlát nem tud adni, mivel  vállalkozói engedélyét  visszaadta.  Csak a panaszos hosszas unszolására készített egy árajánlatot, majd utóbb megszánta és elvállalta az építési munkák elvégzését.
	Az iratokból az is megállapítható, hogy már több vállalkozó tevékenykedett a megrendelőnél és valamennyi abbahagyta a munkálatokat és levonult az építkezésről. A helyszíni szemle szerint a bejelentő használt bontási anyagokat vásárolt és ezeket kívánta az épületrészbe beépíttetni. 
	A Pest Megyei Fogyasztóvédelmi Felügyelőség munkatársa, a nyilatkozatok alapján a jegyzőkönyvben rögzítette, hogy a panaszos követeléseit polgári peres eljárás során érvényesítheti. Mindezt 1997. január 20.-án kelt levelében megismételte.	

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
3.§ (3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

1968. évi I. törvény a szabálysértésekről
Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket.
1. § Valamely tevékenységet vagy mulasztást (a továbbiakban: cselekmény) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.
8/A. § Sértett az, akinek jogát, vagy jogos érdekét a szabálysértés sérti vagy veszélyezteti. A sértett jogai megilletik azt az államigazgatási feladatot ellátó szervet is, amely a feladatkörébe tartozó érdek oltalmából a feljelentést tette.
10. § (1) Nincs helye felelősségre vonásnak, ha a cselekmény elkövetésétől hat hónap eltelt (elévülés).
A felbujtó és a segítő felelőssége
13. § A szabálysértés elkövetőjével azonos felelősséggel tartozik, aki mást a szabálysértés elkövetésére szándékosan rábír, úgyszintén az is, aki másnak a szabálysértés elkövetéséhez szándékosan segítséget nyújt.
23. § (1) A büntetést - a jogszabályban megállapított keretek között - úgy kell kiszabni, hogy igazodjék a cselekmény súlyához és az elkövető személyi körülményeihez.
Kártérítés megállapítása
Előzetes intézkedések
43. § (1) Ha a feljelentés hiányos, a szabálysértési hatóság a kiegészítése iránt intézkedik, és beszerzi az egyéb szükséges adatokat.
(2) A szabálysértési hatóság - a tényállás tisztázása érdekében - az elkövetőt meghallgathatja, iratokat szerezhet be, illetőleg más szerveket adatok közlésére hívhat fel. Az elkövető személyes meghallgatása során - ha ez indokolt - nyomban áttérhet az ügy tárgyalására.

50. § (1) Ha ezt a károsult az első fokú határozat meghozatala előtt kérte, és a kár nem több háromezer forintnál, a szabálysértési hatóság az elkövetőt a szabálysértéssel okozott kár megtérítésére kötelezheti, illetőleg az alaptalan kárigényt elutasítja.
(2) Kártérítés megállapítása esetén a szabálysértési hatóság az elkövetőt arra is kötelezi, hogy fizesse meg a károsultnak és az érdekében eljáró törvényes képviselőnek vagy hozzátartozónak készkiadását, illetőleg a károsult jogi képviselőjének készkiadását és munkadíját.
(3) Mellőzni lehet a kártérítés elbírálását, ha ez az eljárás befejezését késleltetné. E határozat ellen fellebbezésnek nincs helye.
17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet egyes szabálysértésekről
112. § (1) Aki ipari tevékenységet jogosulatlanul folytat, vagy olyan ipari tevékenységet gyakorol, amelyre iparjogosítványa nem jogosítja, harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.

185/B/1991/3. AB határozat
Az Alkotmány rendelkezésének szövegéből is kitűnően ez a jog a (külön) törvényekben meghatározottak szerint illeti meg a személyeket. A jogorvoslat benyújtását az irányadó jogszabályok, egyéb feltételek mellett, éppen a jogállamhoz tartozó jogbiztonság érvényesülése végett [Alkotmány 2. § (1)], határidőket megszabva teszik lehetővé.

 9/1992. (I. 30.) AB határozat
3. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.

Érintett Alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai

	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 3.§ (3) bekezdése rögzíti az államigazgatási ügy fogalmát, mely szerint:  E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.
	A panaszos, mint megrendelő a vállalkozóval építési  munka elvégzésére szerződött. A szerződés polgári jogi, ezért elbírálására, figyelemmel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 4. § (1) bekezdésére, a közigazgatási szerveknek nincs hatásköre. 
	Hasonló a helyzet a szabálysértési eljárás esetében. A szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény preambuluma szerint : általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. A szabálysértések tényállásait törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet állapíthatja meg. Az egyes szabálysértések tartalma pontosan meghatározott és kizárólag az abban meghatározott tevékenység vagy mulasztás minősül elkövetési magatartásnak. A megbízás nem teljesítése, a kár és kötbérigény nem tekinthető szabálysértésnek, mivel ilyen tényállást nem fogalmaztak meg a jogalkotók. A törvény 50. §-a szerint csak akkor ítélhet meg kártérítést a szabálysértési hatóság, ha a kár szabálysértéssel keletkezett,  nem több háromezer forintnál és a kár megítélését a károsult a határozat meghozatala előtt kérte. Jelen esetben nem valósult meg szabálysértés és a kárigény ( és kötbér ) több mint háromezer Ft. A Pest Megyei Felügyelőség helyesen állapította meg, igen körültekintően, hogy sem államigazgatási, sem szabálysértési eljárásban a panasz nem bírálható el. Már a beadvány tartalmából kitűnt, hogy semmilyen államigazgatási szervnek az eljárás lefolytatására nincs hatásköre ezért szükségtelen volt a beadvány további vizsgálata       ( helyszíni szemle, nyilatkozatok, stb.). 
	A szerződésben foglaltaktól eltérő magatartás, a szerződésszegés, polgári jogi vita melynek elbírálására a bíróság jogosult. A polgári joghoz kapcsolódó kár és kötbér igényének érvényesítése érdekében a megrendelőnek  kérelemmel kell fordulnia a bírósághoz. A bíróság előtt azt is bizonyítania kell, hogy úgy járt el ahogy az adott  helyzetben ez általában elvárható.
	Megállapítom, hogy a Pest Megyei Felügyelőség eljárása alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot nem okozott.	
	A Budaörs Polgármesteri Hivatalának jegyzője nevében eljáró iparügyi előadó helyesen észlelte a kontárkodás szabálysértését. A hatósági osztály a jegyző  képviseletében hivatalból a feljelentést megtette. A szabálysértési ügyintéző a tárgyalásra sértettként azonban nem hívta meg a jegyző nevében eljáró hatósági osztály képviselőjét.
	A szabálysértési tárgyalásra nem hívta meg a panaszos megrendelőt, azonban a határozatot megküldte részére. A kiadmányozás szerint a határozatot nem  küldte meg a jegyző nevében eljáró iparügyi hatóságnak.
	A szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 8/A. § szerint : Sértett az, akinek jogát, vagy jogos érdekét a szabálysértés sérti vagy veszélyezteti. A sértett jogai megilletik azt az államigazgatási feladatot ellátó szervet is, amely a feladatkörébe tartozó érdek oltalmából a feljelentést tette. A sértettet a szabálysértési eljárásban az elkövetővel azonos jogosítványok illetik meg ( a tárgyalásra meg kell hívni, nyilatkoztatni kell, kérdést intézhet az elkövetőhöz,  fellebbezhet a határozat ellen, stb ). Ha sértettnek tekintették az eljárás során a panaszos megbízót, meg kellett volna hívni a tárgyalásra.  A határozatot a 8/A § alapján, a határozat jogerőre emelkedése előtt, annak kell megküldeni, akit mint sértettet a fellebbezési jog megillet. A kontárkodás szabálysértésben azonban nem  lehetett sértett vagy érdekelt félnek tekinteni a panaszost. 
	Az elkövető nyilatkozata  után a szabálysértési ügyintézőnek tisztáznia kellett volna a panaszos szerepét a szabálysértés elkövetésében.	A szabálysértési hatóságnak a tényállást tisztáznia kell a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 43. §-ára figyelemmel. A jogbiztonság egyik alappillére az, hogy az elkövetés okát, körülményeit az esetleges felbujtók,  segítők személyét is feltárják a hatóságok. Az 1968. évi I. törvény 13. §-ában foglaltakat azonban a szabálysértési hatóság ügyintézője nem tisztázta.
	A szabálysértési törvény 8/A § második fordulata szerint a Budaörs  Polgármesteri Hivatal jegyzőjének nevében eljáró hatósági osztályt kellett volna sértettnek tekinteni. A jegyző nevében eljáró hatósági osztály iparügyi előadója észlelte a kontárkodás szabálysértésének elkövetését és a jegyző m képviseletében feljelentéssel élt a szabálysértési hatóság felé. A tárgyalásra azonban a jegyző nevében eljáró hatósági osztályt nem hívták meg, nem nyilatkoztatták és a határozatot sem küldték meg részére, így nem is érvényesíthették fellebbezési jogukat. A jegyzőt képviselő  iparügyi hatóság egyik kötelezettsége, hogy a szükséges lépéseket megtegye, azok ellen akik  nyilvántartásba vétel nélkül vállalkoznak. Az önkormányzat hatósági osztályának egyik feladata, hogy az érvényes  vállalkozói engedéllyel rendelkezők érdekében fellépjen a bejegyzés nélkül tevékenykedők ellen és a szükséges hatósági intézkedéseket megtegye. Feladata egyrészt, hogy képviselje az állampolgárok azon csoportját akik szabályszerű vállalkozási engedéllyel vállalkoznak és védje azoknak a polgároknak az érdekeit akik a szakmunkákat megrendelik. A bejegyzés nélkül munkát vállalókkal szemben az állampolgárok kiszolgáltatottabbá válnak. A hatósági osztály  hivatalból a jegyző nevében a feljelentést megtette, ezért az eljárás során a szabályszerű engedéllyel rendelkezők és a munkálatokat megrendelő állampolgárok jogainak védelmében az 1968. évi I. törvény 8/A § második fordulata szerint a sértetti jogosítványok megilletik.	 A sértetti pozíció a szabálysértési eljárásban nem a jegyző érdekeinek védelmét jelenti, hanem az állampolgárok jogainak megóvását. A jegyző nevében eljáró hatósági osztály az eljárásban a polgárok jogos érdekeit képviseli, ezért illeti meg a jogorvoslathoz való jog.
	Az Alkotmánybíróság  9/1992. (I. 30.) AB határozatában rögzítette, hogy : ... alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.
	A  szabálysértési eljárást lefolytató  ügyintéző a  bírság megállapításakor  figyelembe vette az elkövető vagyoni és személyi körülményeit.

Összefoglalva: a Pest Megyei Fogyasztóvédelmi Felügyelőség eljárása alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem okozott. Helyesen állapították meg, hogy a panaszos az építkezést végzők ellen kár és kötbér igényét polgári peres eljárás során érvényesítheti.
	A Budaörsi Polgármesteri Hivatal Szabálysértési Hatósága az eljárásban nem alkalmazta megfelelően a szabálysértési törvényben meghatározott sértetti jogosítványokat. A jegyző nevében eljáró hatósági osztály az eljárásban egyrészt a szabályszerű vállalkozási engedéllyel munkát vállalókat, másrészt a munkákat megrendelő állampolgárok érdekeit képviselte. A szabálysértési törvény ezért biztosítja a jegyzőt  képviselő hatósági osztálynak a jogorvoslathoz való jogot. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a jogbiztonság szempontjából alapvető az eljárási normák betartása. Az Alkotmány az alapjogok között rögzíti azt, hogy  : A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Ennek tükrében a 185/B/1991/3. AB határozat is leszögezi, hogy : Az Alkotmány rendelkezésének szövegéből is kitűnően ez a jog a (külön) törvényekben meghatározottak szerint illeti meg a személyeket. A jegyző nevében eljáró hatósági osztály a szabálysértési törvényben  biztosított jogorvoslati jogával az állampolgárok érdekében nem tudott élni.

 	A szabálysértési eljárás szabályainak megsértésével az Alkotmányban megfogalmazott független demokratikus jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonsághoz  és a jogorvoslathoz való alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság keletkezett. 
	Vizsgálatom során a tulajdonhoz való alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot nem észleltem.

Ajánlás

	Az 1993.évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján:

	Felkérem Budaörs Polgármesteri Hivatalának Jegyzőjét, hogy intézkedjen a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény előírásainak maradéktalan betartatásáról, különösen a sértetti jogállás megfelelő alkalmazása ( Sztv. 8/A § ) és a tényállás tisztázása                  ( Sztv. 43. § ) érdekében.

	Kérem Budaörs Polgármesteri Hivatalának Jegyzőjét, hogy az 1993. évi LIX. törvény 21. § (2) bekezdése alapján állásfoglalásáról, intézkedéséről 30 napon belül szíveskedjen tájékoztatni.

Budapest, 1998.  december 16.

Dr. Polt Péter