OBH 7522/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Nagy Tiborné

A vizsgálat megindulása:

A panaszos (képviseletében eljáró ügyvéd) 1997. augusztus 18-án fordult Hivatalomhoz. Szomszédja ingatlanának megosztását kifogásolta, amely tudtán kívül történt. A határozatból nem kapott, annak ellenére, hogy a megosztás érdekeit érinti.
Az Önkormányzat rendezési terv-módosításával a panaszos tulajdonát képező ingatlanból kíván területet elvenni a szomszédos, megosztott - ezért az övezeti előírást ki nem elégítő - telkek egyikének közútról való megközelíthetősége érdekében.

A XII. kerületi Önkormányzatnál, a jegyzőnél és a Közigazgatási Hivatalnál eredménytelenek voltak mind a történtek tisztázására, mind az iratok beszerzésére, illetve panaszai orvoslására vonatkozó kérelmei.

Az érintett alkotmányos jogok:
- Alkotmány  2. § (1) bekezdése: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
- Alkotmány 13. § (1) bekezdése: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
- Alkotmány  57. § (5) bekezdése: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
- Alkotmány 70/A. § (1)-(2) bekezdése: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
 (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."

Jogszabályi háttér:

- 1993. évi XXXI. tv. az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény és jegyzőkönyvei kihirdetéséről
- 1964. évi III. tv. az építésügyről és végrehajtási rendeletei
- OÉSZ, BVSZ
- 1997. évi LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről
- 29/1971. (XII.29.) ÉVM rendelet a telekalakításról
- 1957. évi IV. tv. (Áe.) az államigazgatási eljárás szabályairól
- 1991. évi XX. tv. a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről

A vizsgálat megállapításai:

Panaszos a XII. kerületi 8949 helyrajzi számú ingatlan tulajdonosa. A szomszéd (kedvezményezett) telek a panaszos által ismerten 8950/1 hrsz., annak megosztásáról a Kerületi Önkormányzat R-35965 sz. részletes rendezési tervének (RRT) előkészítése idején, 1994-ben felvilágosítás-kérésére, szóban értesült. A szomszéd telek természetbeni megosztása nem történt meg, ezért a helyszín változásából sem következtethetett korábban a megosztásra.

Az RRT tervezetében a 8950/1 hrsz. már megosztottan 8950/4 és /5 hrsz. alatt szerepelt. A /4 hrsz. megközelítéséhez panaszos telkéből kívántak területet elvenni. Mind az akkor tudomására jutott megosztás, mind az RRT-beli elképzelés ellen tiltakozott. Az RRT-t ennek ellenére 14/1996. (VII.3.) sz. rendeletével az Önkormányzat jóváhagyta. Az RRT jóváhagyása előtt a két (megosztás folytán 3) telek tényleges helyzetéről a testületet nyilvánvalóan nem tájékoztatták, hiszen a tények feltárása a jóváhagyást követően, panaszos beadványaira sem történt meg. A panaszos 1994. és 1997. között több panaszt és kérelmet intézett az Önkormányzathoz és a jegyzőhöz, de azokra érdemi választ nem kapott. Többek között 1997. május 12-i kérelmében (többedszerre) jelezte, hogy a 8950/1 hrsz-ú ingatlan megosztása érinti az érdekeit, ezért az eljárásban ügyféli jogait érvényesíteni kívánja, ehhez kéri a telekmegosztás határozatát számára is kézbesíteni, hogy jogorvoslati jogával élhessen.

A jegyző levélre adott válasza: "A kerületi önkormányzatok az 1991. évi XX. tv. 79. § felhatalmazása alapján foglalkoznak telekmegosztással. Ezt az időpontot megelőzően a telekalakítás, telekhatár-rendezés és telekmegosztás ügyfajták Budapest Főváros Tanácsa Ingatlanrendezési Irodája (INGRI) hatáskörébe tartoztak. Hivatalunkban lévő dokumentumokból megállapítható, hogy az Önök által sérelmezett telekmegosztás 1977. és 1984. közötti időben készült, ezért irattárunkban dokumentáció nem található. Kérésükkel kérem forduljanak az akkor hatáskörrel rendelkező fent nevezett iroda jogutódjához, Budapest Főváros Önkormányzata Központi Műszaki Nyilvántartó és Mérnöki Irodájához (Bp. V., Városház u. 9-11). A keresett iratok az iroda levéltárában megtalálhatók."

A panaszosnak ügyféli jogállása jelzésére, jogorvoslati igényére nem is válaszolt. A beadvány a jegyző építésügyi első fokú hatósági hatáskörében érkezett, ez az Áe. 16. § (3) bekezdése szerinti minősítés nélkül is, a beadványból egyértelműen kiderült. A válasz "Önkormányzatunkhoz intézett legutóbbi levelében ..... határozatot kéri" szövegű, és a beadványt nem is követte hatósági eljárás annak ellenére sem, hogy a Közigazgatási Hivatal panaszossal közölte "Ha szabályszerű kérelemmel fordul az első fokú építésügyi hatósághoz az ügyben az ön ügyféli minőségének elbírálásához, az első fokú hatóság dönt első fokon, és vagy elismeri önt ügyfélnek, vagy határozat formájában elutasítja az ön keresetét."

Az Önkormányzat főépítésze 1997. április 17-én és május 15-én panaszosnak írt válaszai:
"....kérjük a telekalakításban érintetteket, hogy a 8950/4 hrsz-ú telek közterületi kapcsolatának kialakítására a részletes rendezési tervbeli megoldást fogadják el. Amennyiben közösen, szakmailag elfogadható megoldással keresnek meg bennünket, készséggel tovább tárgyalunk az ügyről." "Amennyiben Ön  és az érintettek önszerveződése nem vezet eredményre, úgy az érvényben lévő RRT-t kell végrehajtaniuk. Közös véleményük kialakítása érdekében kérem forduljon szomszédjaihoz."

Panaszos a sorozatos mulasztásokat észlelve, azokra orvoslást felettes személyektől és szervektől sem kapva kereste meg az országgyűlési biztost 1997. augusztus 18-án.

Az országgyűlési biztos általános helyettese a megküldött dokumentumok alapján és a Fővárosi Kerületek Földhivatalának megkeresésével az alábbiakat állapította meg:

A panaszos tulajdonát képező 8949 hrsz-ú és a mellette fekvő 8950/1 hrsz-ú telek a XII. kerület, Ördögszikla utcában, lejtős területen fekszenek. Panaszos telkét 1910 óta a telekkönyvbe bejegyzett út szolgalmi jog illette (illeti most is) a 8950/1 (és a 8950/2) hrsz-ú ingatlant terhelően.
A 8950/1 hrsz-ú ingatlan tulajdoni lapjára 9359/1910 számon szintén fel volt jegyezve a 8949 hrsz-ú ingatlan mindenkori tulajdonosát (jelenleg panaszost) illető átjárási szolgalmi jog.

1984-ben osztották meg a 8950/1 hrsz-ot 8950/4 és /5 hrsz-okra. A panaszos szomszédként valóban nem minősült volna ügyfélnek, azonban mivel a megosztani kívánt telken út szolgalmi joggal rendelkezett, nyilvánvalóan jogos érdekét érintette az ügy, és így az Áe. 3. § (4) bekezdés alapján ügyfélnek minősült.

A telek megosztásakor (1984) hatályban volt (az azóta többször módosított) 29/1971. (XII.29.) ÉVM rendelet szerint a telekrendezés engedélyezésére az első fokú építésügyi hatóságtól kell engedélyt kérni. Ezt a hatáskört Budapesten az 1991. évi XX. tv. hatálybalépése előtt a Fővárosi Tanács Ingatlanrendezési Irodája gyakorolta, azt követően a kerületek jegyzői.

A telekalakításról szóló rendelet 1984-ben hatályos 27. § (2) bekezdés b.) pont szerint:
"A telek-átalakítási engedély iránti kérelemhez
b.) a tervezett telekalakítással érintett földrészletekről három hónapnál nem régebbi az ingatlan-nyilvántartás tulajdoni lapjáról (telekkönyvi kivonatot) egy példányban
kell csatolni."

19. § (1)-(2)-(3) bekezdés szerint:
(1) Ha a szabadon- vagy oldalhatáron álló lakó-, illetőleg üdülőépülettel már beépített vagy azzal beépíthető - a mélysége és a területe szempontjából egyébként felosztható - földrészlet szélessége (homlokvonalának hossza) másként nem teszi lehetővé a szabályszerű felosztást, megengedhető a földrészlet olyan kettéosztása, mely szerint a keletkező hátsó telek csupán nyúlványszerű résszel terjed ki a közterületre (nyúlványos telek).
(2) A nyúlvány ötven méternél hosszabb és öt méternél keskenyebb nem lehet. A nyúlvány szélessége szükség esetén - a helyes telekgazdálkodás érdekében - három méterig csökkenthető. A nyúlvány a nyúlványos telekhez tartozik és azzal egy földrészletet alkot.
(3) A nyúlványos teleknek a nyúlvány nélkül is az építésügyi szabályokban előírt méretűnek (szélességűnek, mélységűnek és területűnek) kell lennie.

A telekfelosztás tehát mind alanyi jogi, mind eljárási szempontból törvénysértő volt. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 17. § (3) bekezdése szerint: "Az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését követően indult eljárásokra terjed ki."

Ennek ellenére az 1984-es telekmegosztás körülményeit vizsgálni kényszerültem, mert annak ismeretében volt megítélhető, hogy az Önkormányzat és a jegyző, mint építésügyi hatóság, a Fővárosi Közigazgatási Hivatal 1994-től való döntései, eljárásai, illetve mulasztásaik panaszos alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot okoztak-e, és hogy e visszásságok ma is fennállnak-e.

A tényállás alapján megállapítható:

Panaszos alkotmányos jogaival kapcsolatos visszásság elsősorban a XII. kerületi Önkormányzat 14/1996. (VII.3.) rendelete 8949 hrsz, 8950/4 és /5 hrsz-okra vonatkozó szabályozásának hiányosságára vezethető vissza:
- a 8949 hrsz. ingatlan-nyilvántartás adatai szerint: 2845 m2 lakótelek, lakóépülettel
- a korábbi 8950/1 hrsz. (most a /4 és /5 együttesen): 2846 m2, üdülőtelek, üdülőépülettel
- mindkét (most három) telek azonos építési övezetbe tartozik, azonos utcasorban
- a környező, hasonló nagyságú telkek (cca 2800 m2) közül másokat ebben az övezetben nem engedtek megosztani (nem is lehetett volna) kizárólag a 8950/1-et
- a 8949 javára és a 8950/1 (most /4 és /5) terhére van útszolgalmi jog bejegyezve és nem   fordítva
- sem a 8950/4 sem a /5 nem elégíti ki sem a megosztáskori, sem a mostani övezeti előírást 
- a 8950/4 hrsz-ra az RRT 6. Beépítési előírások 2.) pont szerint: "A lakótelkeken maximálisan 4 lakás építhető. Lakásszám korlátozás - maximum 2 lakás - előírt a hrsz: 8950/4 ingatlanon, melynek telekterülete az övezetben előírt minimális méretnél lényegesen kisebb. A meglévő épületek átépítésénél, hozzáépítésénél is a maximális lakásszám betartandó."

Ezzel az RRT által szabályozott területen kb. 2800 m2 nagyságú (a környezetet alkotó) telkek közül valamennyi 4 lakással építhető be, kivéve a korábbi 8950/1 (most /4 és /5) hrsz-ú telket, amelyen így 6 lakás létesíthető.
Annak érdekében, hogy a két szabálytalan méretű telken összességében több lakás legyen elhelyezhető, mint bármely hasonló nagyságú telken a környezetben - panaszos telkéből kívánnak területet igénybe venni.

A korábbi telekmegosztás kapcsán elkövetett jogszabálysértést tetézi az önkormányzat rendelete. A szabálytalan megosztás kedvezményezettje érdekében jelentős hátrányt okoz a szomszéd telek tulajdonosának.

A rendezési terv ezen két (most három) telkére vonatkozó szabályozás további két okból sem elfogadható:

a 8950/4 és /5 visszaegyesítésével újból létrejönne a 2845 m2-es, közúttal határos, 4 lakással beépíthető, a vonatkozó szabályoknak megfelelő telek.

Ha a telekmegosztás államigazgatási ügyében az időmúlás folytán panaszos már nem érne el eredményt és ezért (vagy más okból) az egyesítés elmarad, a /4 hrsz-ot illető, a /5-öt terhelő, és a megosztás óta az ingatlan-nyilvántartásba is bejegyzett telki szolgalom alapján a /4-es hrsz. beépíthető és megközelíthető panaszos telkének igénybevétele nélkül is.

Az Alkotmánybíróság több, rendezési tervvel kapcsolatos határozatában kifejtette: "A korlátozás nem alkotmányellenes akkor, ha elkerülhetetlen, vagy ha arra kényszerítő ok szolgáltat alapot, s a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt céllal arányban van." (pl. AB 29/1995.)

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának helyettese érdemében azonos tényállás kapcsán korábbi jelentésében (OBH 2248/98) megállapította:

"A településrendezés célja ( a később hatálybalépett 1997. évi LXXVIII. törvény 7. §-ában már szövegszerűen is megfogalmazottan:) "...a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása..." Panaszos esetében nem áll fenn a települési érdek érvényesítésének kényszere. A kedvezményezett és panaszos szomszédokként ugyanazon utcasorban ... tájolással stb., ugyanazon rendezési terv szabályaival szabályozott területen rendelkeztek ingatlannal. Kedvezményezett előnyösebb helyzete érdekében panaszos jelentős, aránytalanul súlyos hátrányokat szenvedett ... 
... mind a magyar Alkotmány, mind az Emberi Jogok Európai Egyezménye - melyet Magyarország csatlakozásával magára nézve kötelezően elfogadott, és kihirdetésével a hazai jog részévé tett - tiltja az állampolgárok megkülönböztetését. Az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságjogok Védelméről szóló Európai Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke szerint  "Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek a javaknak a köz érdekében történő használatának szabályozása, illetőleg adók, más közterhek vagy pénztartozások megfizetésének biztosítása céljából."
Az országgyűlési biztos általános helyettesének vizsgálatából egyértelműen kiderült, hogy panaszos tulajdonosi jogaiban való korlátozása és ezáltal hátrányos megkülönböztetése nem nyomós közérdek, hanem szomszédja magánérdeke. Azonos tulajdonjogokkal bíró személyek azonos élethelyzetekben azonosan kezelendők, egyikük érdeke nem eredményezheti másikuk érdekének teljes figyelmen kívül hagyását, megsértését.
A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában hasonló ügyekben nem fogadja el indokolt különbségtételnek az ilyen eseteket. Írországot például azért kellett elmarasztalnia a Bíróságnak, mert nem tudott elfogadható magyarázattal szolgálni abban a tekintetben, hogy miért vonta vissza a kérelmezők építési engedélyét, miközben az ugyanazon körzetben hasonló helyzetben levő más tulajdonosokét érintetlenül hagyta (v.ö. Eur. Court HR, Pince Valley Developments Ltd and Others v. Ireland judgment of 29 November 1991, Series A no. 222)."

Megállapítható tehát, hogy panaszosnak a diszkrimináció tilalmával és a tulajdonhoz való alkotmányos jogával kapcsolatosan az önkormányzat 14/1996. (VII.3.) rendeletének hiányosságaira visszavezethető visszásság keletkezett.

Megállapítható továbbá, hogy a jegyzőnek a telekmegosztás kapcsán 02-404/97. számú levélben adott válasza több szempontból törvénysértő, és a panaszosnak a jogorvoslathoz való alkotmányos jogaival kapcsolatosan visszásságot okoz.

A telekrendezés első fokú hatásköre a jegyzőé, a hatásköri törvény értelmében e hatáskörében jogutódja a korábbi hatóságnak, az INGRI-nek. Időbeli korlátozás nélkül terheli mindaz a kötelezettség, amely az első fokú hatóságot terheli. "Sérelmezett telekmegosztás" ügyében nem küldheti ügyfelét a jogelődhöz akkor sem, ha a jogelőd ma is létező és műszaki nyilvántartással egyébként foglalkozó szervezet.

A Központi Műszaki Nyilvántartó Iroda jogutódja az INGRI-nek, csak nem a telekrendezés első fokú hatóságaként. (Ha a Műszaki Nyilvántartó lenne az első fokú hatóság, akkor pedig az Áe. 7. § (1) bekezdése szerint kellett volna eljárnia:
"A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.", illetve a 16. § (1)-(4) bekezdései szerint:
"A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be.
(2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.].
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
(4) A magánszemély az első fokú eljárás megindítására irányuló kérelmét az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szerven kívül a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is előterjesztheti."

A panaszos kérelmét határozattal kellett volna elutasítania - akkor is ha érdemben nem teljesíthetőnek ítéli -, és ezzel a jogorvoslat jogát biztosítani kellett volna az ügyféli jogállás megállapításában.

Nem vizsgálva a rendezési terv módosításával kapcsolatos egyéb körülményeket és szempontokat, illetve egyetértve azon törekvéssel, amely az erdőterület kímélésével jár, kizárólag a panaszos alkotmányos jogaival kapcsolatos visszásságok megszüntetésére és az ilyen típusú visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az alábbiakat kezdeményezem:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 21. és 25. §-ai alapján felkérem

- a XII. kerület Önkormányzatát, hogy a 14/1996. (VII.3.) rendeletével jóváhagyott rendezési tervét a jelentésben foglaltak alapulvételével vizsgálja felül. A jövőben rendelet- alkotásaiban vegye figyelembe a vizsgálati jelentésben foglaltakat,
- a XII. kerület Polgármesterét, hogy a 14/1996. (VII.3.) számú rendelet felülvizsgálatát kezdeményezze a testületnél,
- a Jegyzőt, hogy hatósági jogkörében a konkrét telekalakítási ügyben járjon el, és a jövőben gondoskodjon az Áe. és más jogszabályok előírásszerű alkalmazásáról és az ellenőrzésről,

az Önkormányzatot, a Polgármestert és a Jegyzőt, hogy kezdeményezésemmel kapcsolatos állásfoglalásaikról 30, illetve 60 napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 1999. május 11.

Dr. Polt Péter