OBH 7361/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Nevének elhallgatását kérő panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához intézett beadványában sérelmezte a csépai Tiszamenti Mg.TSz., valamint e TSz.  mellett működő földkiadó bizottság, illetve az FVM Szolnok Megyei Földművelésügyi Hivatalának eljárását, mert panaszos által másokkal együtt alakított új szövetkezet tagjainak tulajdonegyesítési kérelmére részaránytulajdonuknak megfelelő aranykorona értékű föld fejében részükre nem adták ki a tiszasasi 04/1. helyrajzi számú földet, illetve mert panaszos hozzátartozói részére a részaránytulajdonuknak megfelelő földet a törvényes határidőben egyénileg külön-külön beadott kérelmük ellenére sem adták ki a már említett helyrajzi számú táblából. 

Panaszos a vázoltakkal azonos tárgyú beadványt juttatott el a nemzeti és etnikai  kisebbségi jogok oszággyűlési biztosához is, arra hivatkozással, hogy a földkiadási eljárás során kisebbségbe kerültek. E beadványt a nemzeti és  etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa - mert megállapította, hogy a beadványban foglaltaknak kisebbségi vonatkozása nincs - hivatalomhoz tette át. Ezért a két beadvány együttes eljárásban való vizsgálatát rendeltem el, tekintettel arra, hogy az ügyben jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), valamint a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) megsértésére lehetett következtetni.

Tájékoztatás - valamint adatok, iratok bekérése - céljából rövid úton megkerestem az FVM illetékes főosztályát, az ügyben másodfokon eljáró FVM Fővárosi és Pest Megyei FM Hivatalát (másodfokon eljáró közigazgatási szerv), valamint az elsőfokon eljáró FVM Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Földművelésügyi Hivatalát (elsőfokon eljáró közigazgatási szerv).

Megállapított tényállás

A szövetkezet tiszasasi 04/1. helyrajzi számú termőföldjéből 55,8286 hektár térmértékű és 879,68 aranykorona értékű földrészlet került elkülönítésre a részaránytulajdonosok igényeinek kielégítését szolgáló földalapba. 

Panaszos állítása szerint a szövetkezet 1992. október 1. napjával felszámolással megszűnt, mely csak 1993. III. 15-én került nyilvánosságra. A szövetkezet megszűnését megelőzően még 1992-ben panaszos és az általa másokkal együtt létrehozott új szövetkezet tagjai kérték az akkor még működő szövetkezettől az újabb szövetkezetet alapító tagok részaránytulajdonának "tulajdonegyesítési kérelemmel" való kiadását a tiszasasi 04/1. helyrajzi számú földből. Mivel az újabb szövetkezet tagjai által "tulajdonegyesítési" szándékkal benyújtott együttes kérelem teljesítésére nem került sor, 1993. III. 3-án most már a földkiadó bizottsághoz nyújtották be együttes kérelmüket a részaránytulajdonuk aranykorona értékének megfelelő föld, megjelölt helyen (és összességében mintegy 690 aranykorona értékben) való kiadása érdekében. A megjelölt földnek - az együttes kérelemben szereplő módon való - kiadására nem került sor. 

Az előzőkben felsorolt együttes kérelmezők közül panaszos hozzátartozói (A., B., C., D.) külön is benyújtottak (egyénileg) a földkiadó bizottsághoz kérelmet, részben a törvényes határidőben, részben azt követően a nevükön nyilvántartott részaránytulajdonnak megfelelő aranykorona értékű termőföldnek a már hivatkozott tiszasasi 04/1. helyrajzi számú földből való kiadása, (összesen 207,55 aranykorona értékű föld) iránt. 

Fontos rögzíteni, hogy panaszos egyik hozzátartozója (A.) a TSz. 9/1437. különlapján feltüntetett adatok szerint 71,91 aranykorona értékű olyan részaránytulajdonnal rendelkezik, mely Csépa külterületén beviteli kötelezettség alapján keletkezett, illetve további 21,45 aranykorona értékű Tiszasas külterületén keletkezett részaránytulajdonához 1993. VIII. 4. napján - a TSz. 12/1632. számú különlapja szerint - vétel jogcímén jutott. Panaszos másik hozzátartozója (B.) Tiszasas külterületén vétel jogcímén 1993. VIII. 4. napján keletkezett 63,74 aranykorona értékű részaránytulajdonnal rendelkezik a csépai TSz. 12/1633. számú különlapján szereplő bejegyzések szerint. Panaszos más hozzátartozója (C.) a TSz. 9/1438. számú tulajdoni különlapja szerint Csépa külterületén beviteli kötelezettség alapján keletkezett 35,95 aranykorona értékű részaránytulajdonnal rendelkezik. Panaszosnak az ügyben érintett ismét más hozzátartozója (D.) Csépa külterületén beviteli kötelezettség alapján keletkezett 35,95 aranykorona értékű részaránytulajdonosa a TSz. 9/1439. számú különlapjának tanúsága szerint.

Panaszos hozzátartozója (A.) részére az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv a 102/1997. számú és 1997. VIII. 6-án kelt határozatával a tiszasasi 07. helyrajzi számú földrészletből 21,27 aranykorona értékű földet;  a 185/1997. számú és 1997. IX. 25-én kelt határozatával a tiszasasi 04/20. helyrajzi számú földrészletből 21,21 aranykorona értékű földet; a 241/1997. számú és 1997. XII. 30., napján kelt határozatával a csépai 022/18. helyrajzi számú földrészletből pedig 50,46 aranykorona értékű földet adott ki.  

Panaszos hozzátartozója (A.) a részére földkiadást elrendelő határozatok ellen - a 102/1997. számú határozatot kivéve - fellebbezéssel élt.

A másodfokú közigazgatási szerv a 1712/1997. számú és 1997. december 30. napján kelt határozatával a 185/1997. számú határozat ellen benyújtott fellebbezést elutasította arra való hivatkozással, hogy  "az 1992. évi II. tv. 9. § (1) bekezdése szerint a fellebbezés tárgyát képező részaránytulajdont csak sorsolás útján lehet kiadni."

A másodfokú közigazgatási szerv a 155-2/1998. számú és 1998. III. 18-án kelt határozatával a korábbi (1712/1999. számú) határozatát visszavonta és egyidejűleg a 241/1997. számú elsőfokú határozatnak a hozzátartozó (A.) részaránytulajdonának kiadására vonatkozó rendelkezéseit, valamint a 185/1997. számú elsőfokú határozatot is megsemmisítette, az új eljárásra való kötelezés mellett azzal az indokkal, hogy "A sorsolásnál és a tárgybani határozatok kiadásánál az elsőfokú hatóságok a földkiadási kérelmek teljesítési sorrendjére az 1993. évi II. törvény 5. és 6. szakaszában előírt rendelkezéseket nem tartották be." 

Az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv az új eljárásban hozott 247/1998. számú és 1998. augusztus 19-én kelt határozatával a csépai 050/19. számú földrészletből panaszos hozzátartozójának (A.) 71,91 aranykorona értékű, másik hozzátartozójának (B.) 63,74 aranykorona értékű, megint más hozzátartozójának (C.) 35,95 aranykorona értékű és további hozzátartozójának (D.) 35,95 aranykorona értékű földet adott ki az 1993. évi II. törvény 9. § (3) bekezdésére való hivatkozással.

Panaszos hozzátartozóinak fellebbezése folytán a másodfokú közigazgatási szerv a 3120/1998. számú és 1998. december 11-én kelt határozatával  megsemmisítette a 247/1998. számú elsőfokú közigazgatási határozatnak - panaszos hivatkozott hozzátartozói (A., B., C., D.) részére földkiadást teljesítő - rendelkezéseit az új eljárás lefolytatására való kötelezés mellett, s előírta, hogy az új eljárást a csépai 050/19. helyrajzi számú földrészletre kell lefolytatni. 

A hivatkozott másodfokú határozat indokolásában olvasható: hogy a fellebbezések arra irányultak, hogy panaszos hozzátartozói (A., B., C., D.) részaránytulajdonuknak megfelelő aranykorona értékű földjük kiadását a földkiadási kérelmükben megjelölt tiszasasi 04/1. helyrajzi számú földből adják ki, továbbá hogy a "Hivatal a megjelölt földrészleten azért nem állapíthatott meg a fellebbezőnek a tiszasasi 04. hrsz.-ú földrészleten tulajdonjogot, mert arra csak az 1994. október 4-én lefolytatott sorsolás és 1996. októberében kiadott és jogerőre emelkedett földkiadó bizottsági határozatok visszavonása útján lett volna lehetősége." A hivatkozott indokolás szerint: "A hivatal 247/1998. számú - új eljárás lefolytatása után hozott elsőfokú, földkiadási-határozatát azért kellett megsemmisítenem, és a hatóságot ismét új eljárásra utasítanom, mert a határozat rendelkező részében hivatkozott jegyzőkönyv szerint a fellebbezők részére részaránytulajdonát nem sorsolással állapították meg, annak ellenére, hogy az 1993. évi II. törvény 9/B. § és a 4/B. § (5) bekezdése előírja, hogy a földkiadásban elsőfokon eljáró földművelésügyi hivatal minden esetben sorsolással dönt." S mivelhogy a "... fellebbezők részaránytulajdona méltányos kiadására már csak ... a csépai 050. helyrajzi számú földrészleten van lehetőség ... az új eljárás lefolytatására való kötelezésnél előírtam, hogy azt a csépai 050. helyrajzi számú földrészleten kell ismételten lefolytatni." 

Panaszos és hozzátartozói földkiadási ügyében a többször megismételt új eljárásban az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv a 319-3/1999. számú 1999. július 6-án kelt határozatával ismételten ugyanabból a földrészletből (a csépai 050/19. helyrajzi számúból) ismételten ugyanannyi (207,55 aranykorona értékű) részaránytulajdonnak megfelelő értékű földet ismételten sorsolás nélkül adott ki panaszos hozzátartozóinak arra hivatkozással, hogy a másodfokú szerv határozatában előírt kötelezésnek (a csépai 050. helyrajzi számú földből történő földkiadásnak) azért nem tud eleget tenni, mert "... a részaránytulajdonosok részére szolgáló földek már elfogytak." Mint a határozat indokolásában rögzítésre került "A jelen döntés alapja az 1997. december 17-én Tiszasason történt sorsolás." E sorsolás alkalmával felvett jegyzőkönyv szerint "... azon részaránytulajdonosok, akiknek AK értékük még nem került kijelölésre és kiadásra, Csépa külterületén a 050. hrsz. osztatlan közös tulajdonba kerülne kiadásra 1998. év folyamán".

Az elsőfokú határozatot panaszos hozzátartozói a törvényes határidőben fellebbezéssel támadták meg. A fellebbezést a másodfokú szerv 1999. július 22-én iktatta, azonban az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv a fellebbezés mellékletét képező iratokat a fellebbezéssel egyidejűleg a másodfokú közigazgatási szervhez felterjeszteni elmulasztotta.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapítja, hogy panaszosnak és társainak az I. tényálláspontban rögzített kérelme teljesítésének a termelőszövetkezet részéről való elmaradásának vizsgálata nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe. Az országgyűlési biztos vizsgálati jogosultsága csak az 1993. évi LIX. törvény 29. §-a (1) bekezdésében felsorolt hatóságokra, és a közszolgáltatást végző szervekre terjed ki, a mezőgazdasági termelőszövetkezet pedig ilyennek nem tekinthető. A vizsgálat megjegyzi, hogy a föld részaránytulajdonnak megfelelő termőföldnek az arra jogosultak részére történő kiadását szabályozó 1993. évi II. törvénynek (továbbiakban: Fkb. tv.) nincs egyetlen olyan rendelkezése sem, mely arra kötelezné a földkiadási eljárást lefolytató szerveket, hogy a panaszos által megjelölt tartalommal használt "tulajdonegyesítési" kérelmet teljesítsenek. 
Ezért a beadványnak az I. tényálláspontban rögzített részét, részben hatásköröm hiánya - részben pedig alkotmányos visszásság hiánya - miatt el kellett utasítanom. 

Az iratokból megállapítható, hogy a tiszasasi 04/1. helyrajzi számú - a részaránytulajdonosok igényeinek kielégítésére szolgáló földalapba elkülönített termőföld aranykorona értéke 879,68 aranykorona, ugyanakkor e táblára benyújtott összes igény 2066 aranykorona. Könnyen belátható, hogy az adott  táblából az e táblára benyújtott összes igény nem elégíthető ki. Ezért a bizottságnak a táblára vonatkozó földkiadási kérelmek csoportosításánál azt kellett vizsgálnia, hogy a táblára vonatkozó igények közül melyek azok a kérelmek, amelyek az Fkb. tv. 6. §-a (1) bekezdésében foglalt feltételeknek nem felelnek meg, azaz nem az Fkb. tv. 5. § (1) bekezdése szerinti időben és nem ugyane § (2)-(4) bekezdésében foglaltaknak megfelelő tartalommal nyújtották be. (E körbe tartoznak panaszos hozzátartozói közül a TSz. 12/1632., illetve a 12/1633. számú különlapján feltüntetett részaránytulajdonosok e különlapokon feltüntetett részaránytulajdonuk mértékéig.) Ez utóbbi kérelmezők igényének kielégítésére az Fkb. tv. 9. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Ha a tulajdonos az 5. § (1) bekezdés szerinti határidőben nem kérte részarány-földtulajdonának kiadását, a földkiadó bizottság nyilvános sorsolással állapítja meg a részarány-földtulajdon fedezetéül szolgáló földrészletet. A földkiadó bizottság a sorsolásról jegyzőkönyvet készít."

Az előbbi körbe nem tartozók kérelmét (és idetartoznak panaszos hozzátartozói közül a TSz. 9/1437., illetve a 9/1438., valamint a 9/1439. számú különlapjain feltüntetett részaránytulajdonosok)  pedig - adott esetben - az Fkb. tv. 6. § (3) bekezdés a), b), c), d) pontja szerint kellett volna külön-külön csoportosítani és az így képzett csoportokra vonatkozó szabályok betartásával kellett volna a tiszasasi 04/1. helyrajzi számú földre a földkiadást teljesíteni. Ugyanis az Fkb. tv. 6. §-ának (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: "A földkiadó bizottság az illetékességi területén a részarány-földtulajdonok kielégítésére elkülönített külterületi földrészletekből a következő sorrendben (teljesítési sorrend) elsősorban annak a részarány-földtulajdonosnak földkiadási kérelmét teljesíti, akinek a kérelmében megjelölt településen
a) beviteli kötelezettség alapján belterületen keletkezett részarány-földtulajdona, de a föld kiadása a belterületen nem lehetséges;
b) beviteli kötelezettség alapján belterületen és külterületen is keletkezett részarány-földtulajdona;
c) beviteli kötelezettség alapján külterületen keletkezett részarány-földtulajdona;
d) a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (a továbbiakban: Ámt.) alapján keletkezett részarány-földtulajdona."

Az utóbb hivatkozott törvényi rendelkezéseket a földkiadó bizottság az eljárása során nem tartotta be, s a kötelezően alkalmazandó teljesítési sorrend megállapítására vonatkozó rendelkezések figyelmen kívül hagyásával valamennyi, a tiszasasi 04/1. helyrajzi számra igényt bejelentőt - alanyi jogosultságuktól függetlenül - sorsolás alá vonta. Ezt bizonyítja a sorsolásról 1994. október 5-én készített 124/1994. ügyszámú hiteles közjegyzői okirat, melyben rögzítésre került, hogy "A közjegyző jelenlétében a sorsolás levezetője sorszámokkal ellátott cédulákat különborítékban helyezett 1-65. sorszámig, mely sorszámok a tiszasasi 04/1/a. (Nyárjas) földterület felosztására igényt benyújtott részaránytulajdonosok névsorát tartalmazza."

A földkiadó bizottság azt már nem is vizsgálta, hogy ha az eddig írt törvényi rendelkezések szerint panaszos hozzátartozói földkiadási kérelme nem teljesíthető, akkor az Fkb. tv. mely rendelkezései alapján (Fkb. tv. 6. § (4)-(5) bekezdés, 7. § (1)-(2), (4) bekezdés) kell a földkiadást teljesíteni. 
A vizsgálat megállapítja, hogy a bizottságnak a sorsolás alapjául szolgáló és az előzőekben hivatkozott jogszabályokat sértő - döntésére alapozva az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv által hozott 185/1997. számú határozat törvénysértő, mert az elsőfokú közigazgatási szerv az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)   26. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettségének elmulasztásával hozta meg döntését, az Fkb. tv. 6.-7. §-ában írt rendelkezések figyelmen kívül hagyásával. Ugyanez a megállapítás vonatkozik az elsőfokú szerv által hozott 241/1997. számú határozatra is. Ezért a megjelölt elsőfokú határozatok megsemmisítését és az új eljárásra való kötelezést elrendelő          155-2/1998. számot viselő másodfokú közigazgatási határozatban foglalt döntés jogszerű. 

A vizsgálat azt is megállapította, hogy az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv a 247/1998. számú, az Fkb. tv.-ben kötelezően előírt sorsolás mellőzésével hozott határozata törvénysértő, ezért a 3210/1998. számú határozatban foglalt az a döntés, amely a hivatkozott elsőfokú határozat megsemmisítésére és az új eljárás lefolytatására való kötelezést tartalmazza, nem törvénysértő. A hivatkozott másodfokú határozatnak az a rendelkezése, amely előírja, hogy az új eljárást melyik földrészlet (a csépai 050/19. helyrajzi szám) figyelembevételével kell lefolytatni, illetve a határozat indokolásának az a része, amely azt rögzíti, hogy az új eljárást a "... a csépai 050. hrsz.-ú földrészleten kell ismételten lefolytatni" ellentmondó és törvénysértő. 

A vizsgálat megállapította, hogy az elsőfokon eljáró közigazgatási szerv által a megismételt új eljárásban a megsemmisített határozattal azonos módon és tartalommal hozott határozata ellen benyújtott - és a másodfokon eljáró közigazgatási szervnél 1999. július 22-én iktatott - fellebbezést a másodfokon eljáró közigazgatási szerv vizsgálatom befejezésének időpontjában nem bírálta el.

A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) ÁB határozatának indokolása II/. pontjában elvi éllel leszögezte "A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."

Tekintettel arra, hogy a másodfokon eljáró közigazgatási szerv az előtte folyamatban lévő ügyben az Áe. 15. § (1) bekezdésében írt időben döntést nem hozott, s az eljárást sem függesztette fel, továbbá az Áe. 15. § (5) bekezdésében foglaltak szerint az ügyintézési határidő meghosszabbítása iránt sem intézkedett, eljárása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt - "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam" - rendelkezéséből folyó jogbiztonság alkotmányos elvét. Ez az eljárás ugyanakkor sérti panaszos hozzátartozói jogorvoslathoz való jogát (Alkotmány 57. § (5) bekezdés), valamint a tulajdonhoz való jogát (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) is, és így az említett alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okoz. 

Ajánlás

Az alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében a következő ajánlást teszem: 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  21. § (1), (2), (3) bekezdésére hivatkozással felkérem az FVM Fővárosi és Pest Megyei Földművelésügyi Hivatalának vezetőjét, a panaszolt földkiadási ügyben benyújtott fellebbezés haladéktalan elbírálására, s arra, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve megtett intézkedéséről ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével Panaszost, illetve az FVM Fővárosi és Pest Megyei Földművelésügyi Hivatal vezetőjét is tájékoztattam.

Budapest, 1999. október 4.

Dr. Polt Péter