OBH 7052/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
Az Új Magyarország napilapban 1997. július 23-án megjelent "Törvénytelen határozat félmillióért?" című cikke nyomán az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § /2/ bek. alapján vizsgálatot rendeltem el annak megállapítására, történt-e alkotmányos jogsérelem a Gubacsi Piac Kereskedelmi és Szolgáltató Betéti Társaság (továbbiakban: Gubacsi Piac BT) által kezdeményezett rendezési terv módosítására és építési engedély megadására irányuló kérelmei elbírálásának során.

Eljárásom során iratokat kértem be a IX. ker. polgármesterétől és jegyzőjétől.

Alkalmazott jogszabályok:		1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános 						szabályairól 				

					1964. évi III. törvény az építésügyről  

					12/1986. (XII. 30.) az építési és a használatbavételi 							engedélyezési eljárásról

Érintett alkotmányos jogok:		Alkotmány  2.  §  (1)  bek.  A  Magyar  Köztársaság  							független, demokratikus jogállam.
					Alkotmány 57. (5) bek. A Magyar Köztársaságban a 							törvényben meghatározottak szerint mindenki 							jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és 						más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos 							érdekét sérti.  

Megállapított tényállás:
A Landhof-Budapest Hús Kft - kivételes méltányossági kérelem alapján - engedélyt kapott arra, hogy a tulajdonában álló IX. ker. Gubacsi út 6. sz. alatti ingatlanon ideiglenes jelleggel kereskedelmi üzleteket alakítson ki. Ezt követően az ingatlan 9000 m2 területén első ütemben működtetni kívánt piacot nyilvántartásba vette helyi jegyző akként, hogy a piac fenntartójául a Gubacsi Piac Bt-t jelölte meg. Az első fokú építésügyi hatóság pedig engedélyezte az ingatlanon álló 3 db szociális épület használati módjának megváltozatását oly módon, hogy azokban 46 üzletet alakítsanak ki. Engedélyezte továbbá összesen 194 db kétállásos piaci elárusítóhely létesítését.

A Gubacsi Piac BT 1997. március 24-én kelt és 25-én iktatott kérelmében a fenti szabadtéri piac bővítéséhez 1345 db kereskedelmi célokat szolgáló elárusító pavilon telepítésének elvi engedélyezését a területen található volt műhely épület funkcióváltására vonatkozó elvi engedéllyel együtt kérte.
A kérelmet a polgármesteri hivatal közigazgatási iroda ipar-kereskedelmi csoporthoz nyújtotta be kérelmező.
Az ipar-kereskedelmi csoport a kérelmet a vásárokról és piacokról szóló 35/1995. (IV.5.) Kormányrendelet 2. § /5/ bek. szerinti előzetes jegyzői hozzájárulás kiadása iránti kérelemnek minősítette. 1997. március 7-én a Gubacsi Piac BT még mindig a polgármesteri hivatal ezen szervezeti egységéhez címezve csatolta a hiánypótlási felhívásban felsorolt dokumentumokat, valamint hivatkozott arra, hogy ezek az elvi építési engedély iránti kéreleméhez kapcsolódó  mellékletek. Április 21-i kérelmében a Gubacsi Piac BT a kerületi műszaki osztálynak címzett, de a kerületi főépítész részére benyújtott "kérvény"-ben a kérdéses ingatlanra tervezett koncepciót ismertetett, ehhez kérte az érvényben lévő RRT módosítását.
Az ipar-kereskedelmi csoport szakvéleményt kért az építésügyi szakági szervezeti egységtől. A szakvélemény szerint a kérelemre sem elvi építési, sem építési engedély nem adható, mert a tartalmi és formai követelményeknek nem felel meg. A szakvéleményről a szociális és közigazgatási iroda (mint építésügyi hatóság) tájékoztatta kérelmezőt, s egyben felhívta a figyelmet az érvényben lévő RRT-re, annak esetleges változtatásának lehetőségére, valamint, hogy az építésügyi hatósági engedélyezéshez a főépítész hozzájárulása is kell. Egyidejűleg tájékoztatta kérelmezőt, hogy a beadványa ipari-kereskedelmi ágazat keretén belüli elbírálásra tartozik.
A főépítész kérésére az építésügyi hatóság szintén adott szakvéleményt, melyről a főépítész tájékoztatta a kérelmezőt. 
A kérelmező a Fővárosi Közigazgatási Hivatalhoz panaszt nyújtott be, melyben sérelmezte, hogy építési engedély iránti kérelmét hónapok óta nem bírálták el. 
A felügyeleti szerv utasítására a jegyző meghozta a VIII-1010/7/1997. sz. elutasító határozatát, amelyet a másodfokú hatóság a benyújtott fellebbezés elutasítása mellett helybenhagyott. A másodfokú határozat ellen keresetet nem nyújtottak be.
A kerületi főépítész a rendezési terv módosítási kérelmet a IX. ker. Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzata szerint ismertette a Városfejlesztési Bizottsággal, amely nem döntött határozattal, ezért a kérelem az önkormányzat testülete elé került. Az önkormányzat képviselő-testülete a 200/1997 (VI.3.) sz. határozatával a piac bővítési koncepcióját nem fogadta el, ugyanakkor felkérte a jegyzőt, hogy dolgozza ki a környék távlati fejlesztési koncepcióját. A képviselő-testület döntéséről a polgármester tájékoztatta a Gubacsi Piac BT nevében eljáró személyt.
Az eljárás alapjául szolgáló újságcikk szerint a polgármester  hónapokkal később a kérelem benyújtását követően a Gubacsi Piac BT-t arról tájékoztatta, hogy  a piac bővítési terv kérelme, annak szakmai színvonala miatt nem volt alkalmas hatósági elbírálásra, valamint, hogy az RRT módosítási kérelmet a képviselő-testület elutasította.
A cikk szerint a BT nem kapta meg hivatalosan az önkormányzat hivatalos határozatát, tudósít arról is, hogy a kérelmező "igazán mellékes dolognak tartja azt, hogy az önkormányzat hónapokkal túllépte az államigazgatási eljárási törvényben rögzített határidőt". A cikk írója szerint  több okból is elfogadhatatlan a döntés. Először, mert a főépítész jelentősen eltorzította a kérelmük alapjait képező tényeket, így például "vegyesárú-piac" helyett "kínai piac" címmel jelölte meg a kérelmet. Másodszor a testületi elutasító határozatban semmilyen indokolás nem szerepelt. Harmadszor, a képviselő-testületnek nincs hatásköre hatósági jogkörben eljárni.

A vizsgálat megállapítása:
A rendelkezésemre álló iratanyag alapján megállapítható (s ezt állapította meg a Fővárosi Közigazgatási Hivatal is), hogy az újságcikkben említett képviselő-testületi határozat nem volt törvénysértő. Ellentétben a cikk állításaival (ami a kérelmező előadásán alapult) a főépítészi előterjesztésben nem szerepelt a "kínai piac" megnevezés.
Az RRT módosítási kérelem (1997.IV.21.) egy magán-befektetési elképzelést taglalt.
A főépítész május 6-án már az építési hatósággal történő egyeztetésre hívta fel a kérelmezőt. Az RRT módosítási kérelmet, figyelemmel arra, hogy a benyújtást követő harmadnap tartott ülést a Városfejlesztési Bizottság, továbbította tárgyalásra. A VFB határozatot nem hozott a kérdésben. Testületi előterjesztés készült, a 72/1997. sz. előterjesztést a képviselő-testület napirendre tűzte május 20-án, de  nem tárgyalta meg.
Az 1997. június 3-i testületi ülésén a képviselő-testület a 200/1997 (VI.3.) Ök. határozatával nem fogadta el a bővítési tervét. Egyidejűleg a kérdéses területre fejlesztési koncepció kidolgozását határozta el, amelynek elvégzésére a testület a jegyzőt hívta fel.
Az iratok tanúsága szerint a "kínai piac" megjelölés a testületi ülés jegyzőkönyvében szerepelt, ez azonban nem róható fel a főépítész terhére. Nem megalapozott a cikkben említett ügyintézési határidő meg nem tartására való hivatkozás. Az eljárás idején hatályban volt az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény, valamint a jelenleg hatályos 1997. évi LXXVIII. törvény értelmében a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozott(ik) a rendezési terv elfogadása. A rendezési tervet rendelettel kell elfogadni.
A rendezési terv módosítására irányuló kérelem nem hatósági jogkörben elbírálandó kérdés, így a képviselő-testület e kérdéskörbeni eljárására sem vonatkoznak az államigazgatási törvény előírásai. A képviselő-testület nem hatósági jogkörben hozott rendelkezését (határozat, rendelet) nem kell megindokolni. Az önkormányzati törvény értelmében annak felülvizsgálatát a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vizsgálhatja felül. A konkrét 200/1997 (VI. 3.) Ök. határozat nem tartalmaz hatósági jogkörben elbírálandó kérdésre vonatkozóan semmilyen rendelkezést.
A polgármester július 1-én kelt levelében tájékoztatta kérelmezőt a képviselő-testület döntéséről. A helyi képviselő-testület a június 3-i döntését követően a kérdéses területre érvényes 28/1996 (VII.8.) Ök. rendeletét a 24/1997 (XII.22. Ök rendeletével módosította. A rendelete elfogadása előtt - figyelemmel arra, hogy a tömböt lakóházak nem veszik körül, ezért lakossági fórum tartására nem volt szükség - a környező ingatlanok tulajdonosaival ismertették a szabályozási elképzelést, amit a megjelentek elfogadtak.
Fentiek alapján az alkotmányos visszásság gyanúja nem igazolódott be. Megállapítható azonban, hogy a testület helytelenül a jegyzőt hívta fel az RRT koncepciójának kidolgozására, holott a vonatkozó építésügyi törvény alapján az a polgármester útján a főépítész feladata.

Az újságcikkben szereplő, a vesztegetésre utaló kérdéssel vizsgálatomban  nem foglalkoztam, mert abban büntető eljárás van folyamatban.

Vizsgáltam azonban az építésügyi igazgatási eljárást. A rendelkezésemre álló iratokból az alábbiak állapíthatók meg:

Az 1997. március 25-én iktatott beadvány a polgármesteri hivatal ipar-kereskedelmi csoportjának volt címezve, a beadványban kétirányú kérelem volt. Egyrészt elvi építési  engedély  iránti, másrészt a tervezett piac bővítéséhez elvi hozzájárulás megadása iránti kérelem. A megszólított szervezeti egység tájékoztatta kérelmezőt arról, hogy elvi hozzájárulási kérelemnek tekintette a beadványt, amely tájékoztatás ellen kérelmező nem emelt kifogást. A helyes eljárás azonban az lett volna, ha a kérelem építésügyi igazgatási eljárásra tartozó részét haladéktalanul (Áe. 7. § /1/ bek. alapján) továbbítja az arra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervezeti egységhez (építésügyi csoporthoz). 

A kérelmező 1997. április 21-én kelt kérelmének hatósági jogkörben történő elbírálás alá tartozó részét a főépítész szintén véleményezésre továbbította az építésügyi csoportnak. A vélemény alapján azonban felhívta a kérelmezőt a hatósági egyeztetésre.
Mindkét beadvány két-két kérelmet foglalt magában. Mind a beadvány címzettjeinek, mind az építésügyi csoportnak észlelnie kellett volna, hogy építésügyi hatósági eljárásra tartozó kérelmet tartalmaz a más szervezeti egységnek címzett beadvány. Ezért a kérelmet be kellett volna fogadnia a építésügyi csoportnak, s az építésügyi hatóságnak le kellett volna folytatnia az építésügyi eljárást, ami végül csak a felettes hatóság és a polgármesteri hivatal jogi referense intézkedésére történt  meg.
A polgármesteri hivatal építésügyi csoportja eljárásával  -  azaz,  hogy az elvi építési engedély iránti kérelmet nem bírálta el az Áe-ben előírt ügyintézési határidőn  belül  határozattal ( Áe.  42. §), s ezzel megfosztotta a jogorvoslati lehetőségtől a kérelmezőt - alkotmányos visszásságot okozott. A felügyeleti szerv és a polgármesteri hivatal jogi referensének intézkedése nyomán az építési csoport orvosolta a visszásságot, ezért a konkrét ügyben ajánlást nem teszek.
A bekért iratok alapján az, hogy melyik intézkedést tette az építésügyi csoport, a hivatalos iratok fejlécéből nem, csak az iktatószámból lehetett megállapítani.
Szükségesnek tartom a jövőbeni eljárások szabályossága és a jogbiztonság érdekében ajánlásokat tenni;  ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § /1/ bekezdésében foglaltak alapján felhívom:

- a IX. ker. önkormányzat polgármesterét 

a jövőben a testületi döntések végrehajtásátért felelős személyeket helyesen nevezzék meg, valamint, hogy az egyedi kérelmek elbírálásával kapcsolatos döntésekről szóló értesítéseket haladéktalanul küldjék meg kérelmezőknek.

- felkérem a polgármestert, hogy a jegyző kötelezettségét állapítsa meg a következő kérdésekben:  

gondoskodjon arról, hogy az azonos szervezeti egységbe, de különböző szakágazathoz tartozó belső tagozódás (ágazati iroda szakcsoportjai) a hivatalos levelezésből kitűnjön,

gondoskodjon a beérkező beadványok tartalma szerinti elbírálásáról az Áe. 16. § /3/ bek. alapján,

hívja fel munkatársai figyelmét az államigazgatási eljárási törvény maradéktalan betartására.

Budapest, 1998. október 15.

Gönczöl Katalin