OBH 7036/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

A panaszos azért fordult panasszal az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert a Seregélyes Önkormányzat jegyzője, mint az első fokú építésügyi hatóság a szomszédos ingatlan tulajdonosának úgy adott építési, illetve fennmaradási engedélyt, hogy részére az ügyféli jogokat nem biztosította.

A jogbiztonság sérelmének veszélye miatt vizsgálatot indítottam, és 1997. november 12-én megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, hogy az ügy körülményeiről tájékoztasson. 

Mivel a jegyzőtől kapott válasz az ellentmondásokat nem tisztázta, ezért 1998. április 16-án a Fejér megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét kértem fel a panasz kivizsgálására, és álláspontjának közlésére.

Az ügyben a panaszos által csatolt iratokból, valamint a megkeresésekre kapott válaszokból a következő körülményeket állapítottam meg.

A tényállás

A panaszos budapesti lakosként 1989-ben házas ingatlant vásárolt S. L. seregélyesi lakostól, aki egyben a szomszédos teleknek is a tulajdonosa. 

S. L. 1991-ben a panaszossal szomszédos telekre kért építési engedélyt az önkormányzat jegyzőjétől. Az ügyfél által becsatolt iratokon a panaszosnak eladott szomszédos ingatlan még a kérelmező tulajdonaként volt feltüntetve, ezért az építési engedély megadásáról a panaszost nem értesítették, hanem csak a helyszínrajz szerinti szomszédot. Az építtető az építési engedélytől eltérően az engedélyezett lángossütő épületet részben a telekhatáron túl lévő közterületre is ráépítette. 

A panaszos szóban megkereste a jegyzőt, és megkérdezte, hogy a szomszédja építkezéséről Ő miért nem kapott értesítést. Azt a választ kapta a jegyzőtől, hogy az csak melléképület, arra nem kell engedélyt kérni. A "melléképület" elkészült, és büfé-ként üzemeltették. 

Amikor a panaszos azt kifogásolta, jelezték számára, hogy az engedéllyel épült, nem tehet ellene semmit. 

A közterületre ráépítés miatt 1992-ben a jegyző az építtetőt 15.329.-Ft. építésrendészeti bírsággal sújtotta, de az épületre visszavonásig szóló fennmaradási engedélyt adott, és a közterületből elfoglalt rész rendezésére telekalakítási engedélyt adott - 164 m2 közterületnek - az építtető tulajdonában lévő ingatlanhoz való csatolásra.

1993-ban a vállalkozó engedélyt kért a büfé fogyasztótérrel történő kibővítésére. A engedélyeztetésre beadott iratok között 1993-ban sem szerepelt szomszédként a panaszos, így ennek engedélyezési eljárásáról sem kapott tájékoztatást, és az engedély megadásával szemben fellebbezési jogot.

A szomszéd vállalkozó 1997-ben újabb építkezésbe kezdett, de ahhoz semmiféle engedélyt nem kért.

A panaszos 1997. júniusban a megyei közigazgatási hivatalhoz is kérelemmel fordult, és kérte az önkormányzat, valamint az építtető eljárásának vizsgálatát. A Közigazgatási Hivatal a panaszos levelét a panaszolt önkormányzat polgármesterének tette át, aki arra írásban választ is adott. 

A polgármester az 1997. augusztus 4-én kelt levelében arra hivatkozott, hogy a szomszédos ingatlanon folyó építkezés engedélyezéséről azért nem kapott értesítést, mert "az ön tulajdonjoga - a tervrajz alapján - 1658/4 hrsz-ú ingatlanra még nincs bejegyezve, így nem is kaphatott értesítést az építkezésről."

Ennek ellentmond a Székesfehérvári Földhivatal 38867/89. számú határozata, amely a panaszos tulajdonjogának bejegyzéséről rendelkezik 1989. augusztus 3-i dátummal. E határozat egyik példányát az önkormányzat jogelődje a Tanács VB. is megkapta.

A Közigazgatási Hivatal a megkeresésemre adott válaszában közölte, hogy az ügyet kivizsgálta, és megállapította, hogy "A valósághű adatok ellenőrzése a rendelet alapján nem tartozott feladatkörébe, így a jegyző ezen tekintetben kellő alapossággal járt el." 

Megállapította továbbá, hogy "A panaszos az építési tevékenységről valamint a használatról évek óta tudomással bírt, a jogsértő állapotot a jegyző hatósága felé mégis csak 1997-ben jelezte. Mindezek miatt nem tekinthető jóhiszeműnek mivel eljárása ellentétes az Áe. 2. § (6) bekezdésével, amely szerint az ügyfél az államigazgatási eljárás során legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen köteles közreműködni." 

A kivizsgálás eredményeként közölte, hogy "Fentiekre tekintettel az Áe. 71. §-ban szabályozott felügyeleti intézkedést a körülmények mérlegelése után, az Áe. 71. § (2) bekezdés c./ pontjára is figyelemmel jegyző vizsgált határozatai ellen nem kívánok tenni."

Az 1997-ben engedély nélkül bővített épület ügyében a Fejér megyei Közigazgatási Hivatal felkérte a Székesfehérvári megyei jogú Város Jegyzőjét az eljárás lefolytatására.

A panaszos beadványából olyan körülmény tűnik ki, amelynek megvizsgálása az eljárás tisztázása szempontjából mellőzhetetlen. A panaszos levele szerint: "Ekkor közölte velem S.L. hogy, (...) de én ne idegeskedjek, mert az Ő rokonuk a jegyző és segíteni fog." 

A beadványban a panaszos utalt arra is, hogy az önkormányzat a vállalkozó kérelmére parkoló építésére elidegenítené az Ő ingatlanával is határos közterületet, ami az ingatlanának értékét jelentősen csökkentené. A panaszos 1998 május 21-i levelében azt is kifogásolta, hogy a seregélyesi lakásban, az Ő távollétében, az otthon tartózkodó idős beteg édesanyját két személy kereste fel, akik közölték vele, hogy a Közigazgatási Hivataltól jöttek, és olyan kérdéseket tettek fel, amellyel a szívbeteg asszonyt annyira felzaklatták, hogy azonnal gyógyszereket kellett bevennie. Kérdése, hogy a nevüket nem közlő személyek jogszerűen jártak-e el. 
Az  alkalmazott jogszabályok:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv.

16. § (1) A biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

17. § (4) Ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

2. § (4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül. (6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.

3. § (4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.

19. § (1) A köztisztviselő a saját ügyének elintézésében nem vehet részt. (3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el. (4) A köztisztviselő a közigazgatási szerv vezetőjének köteles bejelenteni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot az ügyfél is bejelentheti. A kizárás kérdésében a közigazgatási szerv vezetője határoz, és egyben kijelöli az ügy intézőjét. (5) Ha a kizárási ok a közigazgatási szerv vezetőjével, illetőleg a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a jegyzővel, a fővárosi főjegyzővel, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjével vagy a polgármesteri hivatal köztisztviselőjével szemben merül fel, az ügyben – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a felettes szerv által kijelölt köztisztviselő vagy hatóság jár el.

26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.

27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell. (4) Az az ügyfél vagy képviselője, aki rosszhiszeműen az ügy szempontjából jelentős valótlan tényt állít, ötezer forintig terjedő bírsággal sújtható. A bírságot megállapító határozat visszavonható, ha az ügyfél a tényállításának valótlanságát feltárja.
28. § (1) A közigazgatási szerv a tényállás megállapítása céljából az ügyfelet okirat vagy más irat bemutatására hívhatja fel, illetőleg ennek érdekében más szervet megkereshet (10. §).

31. § (1) A tényállás tisztázására szemle rendelhető el. Ennek megtartása során helyszíni szemle tartható. (2) Ha a szemle eredményét az érdekeltek előzetes idézése vagy értesítése veszélyeztetné, a szemle elrendelését megkezdése előtt szóban kell közölni.

45. § (4) A határozatot meg kell küldeni vagy arról tájékoztatást kell adni a jogszabályban meghatározott szervnek (személynek), valamint az ügyben eljárt szakhatóságnak.

55. § A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez.

57. § (1) A közigazgatási szerv a hatósági ellenőrzés eredményes ellátásához szükséges helyiségbe (területre) beléphet, iratokat megtekintheti, tárgyat megvizsgálhatja, munkafolyamatot (tevékenységet) megfigyelheti, az ügyféltől és képviselőjétől felvilágosítást kérhet, és egyéb bizonyítást folytathat le.

59. § (1) A közigazgatási szerv jogszabálysértés megállapítása esetén köteles a szükséges intézkedéseket megtenni, így különösen: a) hatósági jogkörét e törvény szerint gyakorolni, b) az ügyfél vagy a felettes (érdekképviseleti) szerv figyelmét felhívni a tapasztalt jogszabálysértésre, c) más közigazgatási szervet intézkedés végett megkeresni, d) fegyelmi, szabálysértési, polgári, büntető vagy egyéb eljárást kezdeményezni.

61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja. (3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult. A szakhatóság a hozzájárulását (20. §) az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatja vagy vonhatja vissza.  (5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.

62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.

71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság – a felettes szerve útján – a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi. (2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha a) a határozatot a bíróság felülvizsgálta, b) a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene, c) a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt,

72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva – ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik –, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.

A vizsgálat megállapításai:

A panaszos kérelme megalapozott.

A seregélyesi önkormányzat jegyzője a panaszos ügyféli jogainak figyelmen kívül hagyását utólag azzal indokolta, hogy a panaszos tulajdonjoga még 1997-ben sem volt az ingatlan-nyilvántartásban bejegyezve. A vizsgálatom során tudomásomra jutott, hogy a Székesfehérvári Földhivatal 38867/89. számú határozata alapján a panaszos tulajdonjogát 1989. VIII. 3-i dátummal az ingatlannyilvántartásba bejegyezték. 

A Fejér megyei Közigazgatási Hivatal vezetője szerint a panaszossal ellenérdekű ügyfél által becsatolt iratok valóságtartalmának ellenőrzése nem tartozott a jegyző feladatkörébe, ezért az ügyféli jogok sérelme nem róható fel a jegyzőnek. Ellenben megállapította, hogy maga a panaszos volt rosszhiszemű, amikor késedelmesen tett panaszt. A panaszos 1997 júniusban fordult írásos kérelemmel a Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez, amit a Hivatal az önkormányzat polgármesterének továbbított, de az áttételről a panaszost értesíteni elmulasztott, továbbá a polgármester által adott válasz valóságtartalmát sem ellenőrizte.

Az önkormányzat polgármestere, és jegyzője által közölt körülmény nem felel meg a valóságnak. Ezt támasztja alá az is, hogy az építésügyi hatóság 1992-ben az engedélyétől eltérően, és közterületre ráépítő vállalkozó részére nem adhatott volna fennmaradási engedélyt, ha a helyszínt meg sem vizsgálja. Amennyiben azonban a helyszínen járt az építésügyi hatóság képviselője, úgy észlelnie kellett, hogy az építési engedélyen feltüntetett telek meg van osztva, tehát az nem a valóságnak megfelelő adatokat tartalmazza.

Amikor a közigazgatási hivatal álláspontja szerint a panaszos rosszhiszemű volt, mert késedelmesen tett panaszt, akkor figyelmen kívül hagyta, hogy nem csak a panaszost terheli az együttműködési kötelezettség, továbbá hogy - legalábbis a panaszos állítása szerint - többször kifogásolta a szomszédja eljárását a jegyzőnél, aki az ügy tisztázása érdekében nem intézkedett.

Az eljárás során felmerült annak a lehetősége, - esetleg csak a panaszost megtéveszteni szándékozó vállalkozó állítása szerint - hogy a jegyző elfogult lehet az ügyben, mert a vállalkozó a rokona.

A beadványban foglalt közterület elidegenítésével kapcsolatos panasz ügyében megállapítottam, hogy az önkormányzat a tulajdonában álló ingatlan elidegenítése során nem hatóságként jár el, ezért e körben az eljárást hatáskör hiányában megszüntetem.

A Fejér megyei Közigazgatási Hivatal részéről a panaszost a lakásán távollétében felkereső munkatársak az Áe. 31. § (1) bekezdése szerint jogosultak voltak a tényállás tisztázására helyszíni szemlét tartani, de álláspontom szerint megsértették ugyanezen § (2) bekezdésében foglaltakat, amikor - kellő indok nélkül - az ügyfél előzetes értesítése nélkül folytatták le a szemlét.

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszolt eljárásban mind Seregélyes Nagyközség Jegyzője, mind a Fejér megyei Közigazgatási Hivatal munkatársai megsértették az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény előírásait. Ezzel az állampolgárok jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos jogait sértették, amivel alkotmányos visszásságot okoztak. 

Az 1991-1993 között született határozatok jogerőre emelkedésétől a panasz hivatalomhoz történt benyújtásáig egy évnél hosszabb idő telt el, ezért az 1993. évi LIX. tv. 17. § (4) bekezdésre tekintettel az ügy rendezésére egyedi intézkedést nem kezdeményezhetek. Az 1997-ben indult építésügyi eljárásban az első fokú hatóság már nem a települési önkormányzat jegyzője, és az eljárás még folyamatban van, ezért ebben az ügyben hatásköröm hiányát a 16. § (1) bekezdésre tekintettel állapítom meg.

Ajánlás:

Az alkotmányos visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében felkérem a Fejér megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a Hivatala munkatársait az államigazgatási eljárás általános szabályainak fokozott betartására szólítsa fel.

Felkérem továbbá, hogy a jegyző mulasztását, és az esetleges kizárási ok fennállását vizsgálja ki, és szükség esetén folytasson le fegyelmi vizsgálatot. 

Kérem, hogy a kivizsgálás eredményéről 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 1998. augusztus 24.

Gönczöl Katalin