OBH 6974/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása

Panaszos 1997. július 23-án Hivatalunk Panaszirodájában megjelenve előadta, hogy a Budapest, XIX. kerületében lévő családi háza szomszédságában engedély nélküli építkezés folyt, a lebontásra vonatkozó kötelezettségének szomszédja nem tett eleget, a szabálytalan építményben autószerelő műhelyt üzemeltet.
Az eljáró, illetve eljárni köteles hatóságok hibás döntései, halogatása és mulasztása folytán szomszéd jogai sérültek.

Az autószerelő műhely zajos és környezetszennyező tevékenysége következtében - amelyet pihenő és ünnepnapokon is folytatnak - alapvető alkotmányos jogai sérülnek.

A vizsgálat során felmerült alkotmányos visszásságok gyanúja:

jogbiztonság sérelme (Alkotmány 2. § (1) bek. szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.")

egészséges környezethez való jog megsértése (Alkotmány 18. § szerint: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.)

jogorvoslathoz való jog sérelme (Alkotmány 57. § (5) bek. szerint: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."

testi-, lelki egészséghez való jog sérelme (Alkotmány 70/D. (1) és (2) bek. szerint: "A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.)

Jogszabályi háttér

1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.),
1964. évi III. tv. az építésügyről, valamint a végrehajtására kiadott 30/1964. (XII. 2.) Korm. rend.,
12/1986. (XII. 30.) ÉVM rend. az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásokról,
85/1997. (V. 28.) Korm. rend. a 20/1982. (X. 12.) IpM rend. a telepengedély alapján gyakorolható ipari tevékenységről és telepengedélyezés rendjéről - hatályon kívül helyezéséről,
Budapesti Városrendezési Szabályzat.

A vizsgálat megállapításai

Panaszos Kispest kertvárosi lakóövezetében lakik, szomszédjában a lakóépület, mint főépület mellé engedély nélkül műhelyt építettek 1993-ban, amelyre az I., és II. fokon eljáró építésügyi hatóság is bontást rendelt el, amely II. fokon 1995. márciusában jogerőssé vált.
A bontási kötelezettséget az akkor hatályos építésügyi jogszabályok alapján (is) elő kellett írnia a hatóságnak, mivel az építési övezetre előírt 25 %-os beépítettséget (Budapesti Városrendezési Szabályzat) az engedély nélkül létesített melléképülettel építtető túllépte, az csak bontással lett volna szabályossá tehető. 

A határidő első ízben 1995. június 15-én járt le. Kötelezett bontási kötelezettségének nem tett eleget, az önkormányzat jegyzője (nevében eljáró előadó) többszöri határidőmódosítást engedélyezett, minek következtében az engedély nélkül létesített építmény soha nem került bontásra.

Az utolsó ízben 1997. XII. 30-ig meghosszabbított határidő előtt az ingatlantulajdonos megismételt eljárásban építési-bontási engedélyt kért és kapott a meglévő főépület bontására és az előzőnél kisebb főépület felépítésére.

A tervezett munkálatokkal a telek beépítettsége az előírt 25 %-ot már nem haladta volna meg, az engedélyt ezért kapta meg az építtető, és panaszos, mint szomszéd fellebbezését is e címen utasította el a II. fokú hatóság.

A tényállás alapján megállapítható

A XIX. Kerületi Önkormányzat jegyzője (és a nevében eljárók) miközben az egyes beadványokra formailag megengedhetően intézkedtek, a folyamat egészét érintően magatartásukkal egy évek óta tartó szabálytalan állapotot szentesítenek.
Panaszos melletti két szomszéd telken azonos személyek által megvalósított sorozatos engedély nélküli építkezések történtek, amelyeket egyes részleteiben formailag megengedhető módon, de érdemében panaszos jogait és egyúttal a törvényességet folyamatosan figyelmen kívül hagyva intéztek. 

Az engedély nélküli építkezést, az építményben folyó engedély nélküli tevékenységet (jogilag "nem létező" épületben nem lehet jogos használat sem), a tevékenységnek a környezetre gyakorolt hatását, az ezen ügyekben érkezett beadványokat oly mértékig külön kezelték, mintha azok különböző elemei nem is léteznének, teljes mértékig figyelmen kívül hagyva azt a tényt is, hogy mindezekben bár - különböző jogszabályok alapján, de - a jegyző rendelkezik hatáskörrel.

Az Áe. 77. § (5) bek. szerint: "Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az a közigazgatási szerv, amely a határozatot hozta, indokolt esetben a teljesítési határidőt meghosszabbítja, illetőleg későbbi határnapot állapíthat meg."
És a 88. § (1) bek. szerint: "A végrehajtás során hozott határozat ellen – a (3) bekezdésben, a 83. § (2) bekezdésében és a 84. § (3) bekezdésében említett kivétellel – nincs helye fellebbezésnek."
Így tehát a 77. § (5) bek. ellen sincs helye fellebbezésnek.

Erre hivatkozva az I. fokú hatóság látszólag teljesen törvényesen "hosszabbítgatta" a bontásra nyitva álló határidőt.
Ugyanakkor azonban eljárásával folyamatosan sértette panaszos jogait, a jogorvoslathoz való jogát. Panaszos joggal bízhatott az államigazgatásban, amikor a szomszédjában engedély nélkül épített műhely bontását I. és II. fokon is - 3 hónap határidő meghatározásával - elrendelték és a határozat három éve jogerőssé vált. Amennyiben a jegyző annak reményében módosította folyamatosan a teljesítés határidejét,  hogy az engedély nélkül építkező másik telephelyet épít, oda átköltözve a törvényes helyzet panaszos szomszédjában helyreállítható, elvárható lett volna, hogy addig is az ott folyó tevékenység szabályszerűségéről, de legalább környezetet károsító hatásának megszüntetéséről hatósági úton gondoskodjon, illetve határidő hosszabbítást csak ezek teljesítése után adjon.
A telepengedélyezésről szóló 20/1982. (X. 12.) IpM rendeletet sajnálatos módon a 85/1997. (V. 28.) Korm. r. 1997. június 2-ával hatályon kívül helyezte, így jelenleg nincs telepengedélyezési eljárás, amely számtalan problémát vet fel, amelyre ajánlásomban még visszatérek. Amíg azonban a jogszabály hatályos volt, az abban való eljárás szintén a jegyző hatásköre volt, így még az utolsó határidőhosszabbítás idején is.

1997. június 2. óta ún. iparhatósági jogköre a jegyzőnek nincs, de a telepengedélyezési eljárásban résztvevő szakhatóságok hatásköre megmaradt.

Az autószerelő-műhelyre 1989-ben kiadott kisipari telepengedély (amelynek tevékenységét a kisiparos az engedély nélkül létesített építményre kiterjesztette) feltételei továbbra is élnek, amelyek megsértése esetén a feltételt állító (vagy egyébként hatáskörrel rendelkező) szakhatóságok jogosultak és kötelesek eljárni.

Így pl. zaj- és rezgésvédelem, levegő tisztaságvédelmi követelményei továbbra is megtartandók, abban részint maga a jegyző, részint a polgármester, illetve a környezetvédelmi felügyelőség jár el.

A 12/1983. (V. 12.) MT rend. a zaj- és rezgésvédelemről e tekintetben több feladatot is ad fenti szerveknek, lásd. 25. § "Zaj- és rezgésvédelmi ügyekben az első fokú környezetvédelmi hatósági jogkört:
szolgáltató tevékenységet ellátó új és működő üzemi létesítmény esetén a 15. § (1) és (2) bekezdése alapján indult ügyekben a polgármester, a 6. § (1) bekezdés, a 12. § (1) bekezdés, a 13. § (2) bekezdés és a 21. § alapján indult ügyekben a jegyző;
egyéb üzemi létesítmény esetén a területileg illetékes környezetvédelmi felügyelőség,
szolgáltató és egyéb tevékenységet egyaránt ellátó üzemi létesítmény esetén a felügyelőség
gyakorolja."

A rendelet mellékletében meghatározott zaj és rezgéskibocsátással járó szolgáltatási tevékenységek között 
"0721 Személygépkocsi és motorkerékpár-javítás és -karbantartás (5021)" szerepel.

Panaszos a szomszédjában folyó tevékenység, nyugalmának zavarása ügyében többször megkereste mind a jegyzőt, mind a polgármestert. Mint fentiekből kiderül, saját hatáskörben is intézkedhettek volna, illetve a hatáskörrel rendelkező szervhez is áttehették volna a panaszokat.

Nem menti mulasztásukat, hogy panaszos nem bírt ismeretekkel a lehetséges eljárásokról, így panaszában csak a számára tűrhetetlen helyzetet írta le.

Az Áe. 2. § (4) bek. szerint: "A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül."

A 4. § (1) bek. szerint: "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja."

16. § (1) bek. szerint: "A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be."

(3) bek. szerint: "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával."

(4) bek. szerint: "A magánszemély az elsőfokú eljárás megindítására irányuló kérelmét az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szerven kívül a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is előterjesztheti."

Megállapítható, hogy sem a jegyző, sem a polgármester nem tett eleget eljárási kötelezettségének, de az ügyfél kioktatási kötelezettségének sem. Nem tudható be ennek a 11538-2/94. sz. levélben a Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati irodavezető által aláírt levél sem, mely szerint "... autószerelő tevékenysége ellen tett panaszbejelentését megvizsgáltattam .. Egyben tájékoztatom, ha a Betéti Társaság tevékenysége zavarja Önt ingatlanának rendeltetésszerű használatában, akkor a Budapest, XIX., Kispest Polgármesteri Hivatal Szabálysértési Csoportjánál birtokvédelmi eljárást kezdeményezhet."

Ha a Polgármesteri Hivatalhoz fordultak az ügyben, alkalmazni kellett volna az Áe. idevonatkozó rendelkezéseit és nem tájékoztatni, hogy ugyanabban a polgármesteri hivatalban ugyanabban a panaszában még más is eljárhat.

Megállapítható, hogy a jegyző hatáskörében eljáró személyek sem a tényállás tisztázás (Áe. 26. §) kötelezettségének, sem az engedélyezési eljárásban előírtaknak sem tettek eleget.
A 12/1986. (XII. 30.) ÉVM r. 16. § többek között kimondja, hogy "Az építési engedély iránti kérelem elbírálása során az első fokú építésügyi hatóság köteles meggyőződni arról, hogy
b) a tervezett építkezés, a helyszínrajz és az építési munka műszaki tervei megfelelnek-e az Országos Építésügyi Szabályzat előírásainak, a helyi településrendezési terveknek és szabályoknak, továbbá az egyes területek védettségét elrendelő vagy azokra különleges feltételeket megállapító általános érvényű határozatoknak, az előzetes hatósági eljárásokban tisztázódott szakhatósági követelményeknek és az érdekelt szakhatóságok hozzájárulásában foglalt eseti előírásoknak,
e) az építmény megépítése, illetőleg fenntartása víz, gőz, gáz, füst, korom, hő, bűz, por, zaj, rázkódtatás, sugárzás vagy más ok miatt nem jár-e a környezetre olyan káros hatással, amely a területre vonatkozó környezetvédelmi határértékeket, illetőleg ezek hiányában a terület rendeltetésének megfelelő mértékét meghaladná, a szomszédos ingatlanok használatát számbavehetően korlátozná, az állékonyságot, az egészséget, az élet- és közbiztonságot veszélyeztetné vagy a közérdeket egyéb módon sértené,
g) az építménnyel összefüggő tereprendezési, fásítási vagy parkosítási munkálatok megvalósítása biztosított-e,"

18. § "Az építési engedély megadásáról hozott határozatnak tartalmaznia kell d) az engedély megadásának esetleges feltételeit és minden olyan eseti hatósági előírást, amelyet az építési munkával kapcsolatban az általános érvényű hatósági előírásokon és határozatokon felül vagy azoktól eltérően alkalmazni kell,
g) az építési munka végzésével kapcsolatban szükségessé váló építménybontás, állandó jellegű közterülethasználat, továbbá – város belterületén – fakivágás engedélyezésére vonatkozó rendelkezést,"

Az építési - bontási engedélyt a hatóság étkező, előtér és szociális helyiségeket magában foglaló épület bontására, egyszobás garzonlakást, öltözőt és szociális helyiségeket magába foglaló új épület építésére adta meg. Nem rendelkezett az engedély kiadásának időpontjában jogerős bontási kötelezettséggel terhelt műhelyrészről.

Mint a Legfelsőbb Bíróság Kfv. I. 27.113/1996. sz. ítéletében is megfogalmazta (B.H. 1997.613) "a fennmaradási engedélyezési eljárás és az építési engedélyezési eljárás egymást kizáró eljárások. Nincs lehetőség arra, hogy az építtető ugyanarra az ingatlanra jogerős építési engedélyt és jogerős fennmaradási engedélyt is kapjon."

A műhelyre bontási határozat volt érvényben és az eljárás folyamatban volt, mivel a bontás nem történt meg. Az I. fokú hatóság 1998. január 12-én kelt határozatával a 11.015/94. sz. határozatának végrehajtása érdekében még tízezer forint végrehajtási bírsággal sújtotta az építtetőt.
Elvben nem lett volna akadálya a műhelyépület fennmaradásának, de arról rendelkezni kellett volna. A 277-2/97. sz. I. fokú és a 08-5580/2/97. sz. II. fokú határozatok már megismételt építési engedélyezési eljárás határozatai. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala korábbi, az új eljárásra utasító 08-9378/1996. sz. határozatának indoklásában azt kifogásolta, hogy "Az építési engedélyezési tervdokumentáció a bontásra ítélt toldalékot nem tünteti fel. Viszont a hátsó telekhatár 14,15 m-es teljes hosszan álló melléképületet meglévőnek és megmaradónak tekinti. Ezen tervre megadott építési engedély ellentétes a bontási határozattal."

A megismételt eljárás ennek ellenére meg sem említi a fennmaradás kérdését. Az I. fokon megadott engedély határozati része sem az engedély nélkül létesített építmény létéről , sem fennmaradhatóságáról nem szól. Nem határoz arról, hogy a korábbi jogerős bontási kötelezettséget kimondó határozatok végrehajtására az újonnan megadott építési-bontási engedély milyen befolyással bír, illetve azt az eljárást máig nem zárta le sem az I. fok, sem a II. fok. Az I. fokú határozat indoklása semmitmondó, "A 08-9378/96. sz. II. fokú határozattal elrendelt új eljárás során megállapítottam, hogy a tervező által benyújtott kiegészítések után a tervezett kialakításnak a feltételek betartása esetén műszaki akadálya nincs, ezért az 1964. évi III. tv. és a 12/1986. (XII. 30.) ÉVM sz. rendelet alapján a rendelkező részben foglaltak szerint határoztam." Nem teljesül az a követelmény sem, mely szerint az építési engedély határozata és az engedélyezett tervek azonos tartalmúak lehetnek.

A 08-5580/2/97. sz. II. fokú határozat indoklásában foglaltak "Tárgyi bontási és építési engedély iránti kérelem lényege az, hogy a tervezett építkezés megvalósítása esetén az ingatlan beépítettsége, a teljes műhely épülettel együtt sem haladja meg a 25 %-ot. Ezzel egy ellentmondásosnak tűnő helyzet jön létre kicsi főépület és nagy melléképület arányait, valamint a korábbi bontási rendelkezés további sorsát illetően, ami nem jogszabályellenes." alapvetően helytállóak lennének, csak éppen erről sem a jegyző, sem a Közigazgatási Hivatal határozatában nem rendelkezett, a műhely épületre a bontás kötelezettsége még fennáll, akkor is ha más engedély alapján az ingatlanon álló épületek közül egy másikat lebontottak. (Egyébként megjegyzendő, hogy a "lebontás megtörtént" erősen megkérdőjelezhető állítás, hiszen 1998. VI. 16-án a helyszínen még látható volt, hogy az utcai homlokzati főfalat és a tető egy részét bontották le, az udvari homlokzati és a tűzfal több méteres szakasza megtámasztás nélkül még áll.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 17. § (3) bekezdése szerint: "Az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését követően indult eljárásokra terjed ki",
és a (4) bekezdése szerint: "Ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni."

Panaszos beadványára a vizsgálatot mégis lefolytattam, mert bár az eljárások korábban indultak, a határozatok egy része 1 évnél jóval korábbi, a jogsértések azóta is folyamatosak.
Vizsgálatomban azt is megállapítottam, hogy a Fővárosi Közigazgatási Hivatal értékelése az ügyben téves. Saját vizsgálatom lefolytatásában a fenti törvény 18. § (3) bekezdése alapján a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalát kértem fel vizsgálatra.
Az abban foglalt értékelés "tehát rendelkezik egy olyan jogerős és végrehajtható engedéllyel, mely alapján az ingatlanon a jogszabályi feltételeknek megfelelő állapot alakul ki és ezért a bontásra ítélt toldalék is fennmaradhat", "a főépület egy részét, a beépítési % betartásának megfelelően visszabontotta, ezért ezen ügyben további építésügyi hatósági intézkedés, az ügy jelenlegi szakaszában, szükségtelen" fentiekben kifejtettek szerint téves.
Túl az érdemi tartalmon a hatósági határozatokkal mindenki számára egyértelműen ki kell tűnnie, mire vonatkoznak. Nem lehet következtetés kérdése az, hogy "megfelelő állapot alakul ki és ezért a bontásra ítélt toldalék is fennmaradhat."
Vizsgálatom alapján ezért megállapítottam, hogy az "eljárás megindítása" részben leírt alkotmányos visszásságok gyanúja beigazolódott.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 20. § (1) bek., illetve 21. (1) bek. alapján a következő ajánlást teszem:

Felkérem a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetőjét, hogy járjon el a fennmaradási engedélyezés ügyében.

Felkérem, hogy a zaj- és rezgésvédelem és környezetkárosítás ügyében utasítsa eljárás lefolytatására a XIX. Kerületi Önkormányzat jegyzőjét az Áe. 4. §-ában előírtak szerint "(1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.

Felkérem, hogy saját eljárásaiban vegye figyelembe a fent leírtakban részletezetteket, követelje meg felügyeleti jogkörében és a konkrét II. fokú határozatok kapcsán is a tényállás tisztázását, az ügyfelek törvény előtti egyenlőségének tiszteletben tartását, amely megköveteli, hogy ellenérdekű fél esetén a fél jogai érvényesíthetőségét is biztosítani kell. Ennek érdekében követelje meg, hogy a határozatok és indoklások minden törvényben előírt feltételnek feleljenek meg, az ügyfelek számára közérthetően megfogalmazva hozza őket döntési helyzetbe, hogy pl. fordulnak-e bírósághoz a II. fokú határozat felülvizsgálatát kérendő.
Követelje meg, hogy az építési engedély és a mellékletét képező tervdokumentáció azonos tartalommal bírjon. 

Felkérem, hogy az ajánlásomban megfogalmazottak elfogadásáról a törvényben előírt határidőn belül értesíteni szíveskedjék. 

Tekintettel arra, hogy az OBH 2250/1995. számon folyó ügyben már ajánlást tettem az ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi miniszternek a telepengedélyezésről szóló jogszabály megalkotására és azt a miniszter elfogadta, jelen ügy kapcsán újabb ajánlást erre nem teszek. 

Felhívom panaszos figyelmét, hogy ingatlanának értékcsökkenésének megállapítására, kártérítési igényének érvényesítésére polgári peres eljárásban van lehetősége. 

Budapest, 1998. június 29.

Gönczöl Katalin