OBH 6793/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Garamvári  Miklós
A vizsgálat megindítása

A panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett ismételt beadványában a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság eljárását sérelmezte.

Az ügyben a vizsgálatot 1998. március 1-én megindítottam.

A vizsgálat megindításával  egyidejűleg  megkerestem a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság (a továbbiakban: NYUFIG) igazgatóját, tekintettel arra, hogy a panaszos által rendelkezésemre bocsátott információk  alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság fennállására engedtek következtetni.

Az érintett alkotmányos jogok

Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogot vizsgálta az üggyel kapcsolatban:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

2. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai

A panaszos 1994. október 20-án, árvaellátás iránti igényt nyújtott be 1992. szeptember 29-én elhunyt férje jogán, gyermeke részére. Az igényt a NYUFIG 1994. november 14-én kelt határozatával elutasította, tekintettel arra, hogy a gyermek a Regionális  Színházművészeti Alapítvány nappali tagozatos hallgatója volt, és az említett alapítvány -  a NYUFIG, panaszos szerint téves jogértelmezése miatt - nem minősült iskolarendszerű nappali tagozatos képzésnek.

Az elutasító határozat ellen a panaszos határidőben fellebbezéssel élt. A jogorvoslati kérelmet a NYUFIG Igazgatója - helybenhagyva az első fokú határozatot, 1995. január 3-án kelt jogerős határozatával elutasította.

E határozat ellen, a rendelkezésére álló törvényes határidőn belül a panaszos keresettel élt. A keresetlevelet a NYUFIG, az előkészítő irattal együtt, 1995. április 10-én továbbította a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz (a továbbiakban: PKKB). 
Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte a hatalmi ágak elválasztásának, ezen belül a bírói hatalom függetlenségének az Alkotmány 50. §-ában meghatározott természetét és garanciális tartalmát [53/1991. (X. 31.) AB (ABH 1991, 266.), 38/1993. (VI. 11.) AB (ABK 1993. június–július, 268.) határozatok]. 

Az Alkotmánybíróság értelmezésében a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom függetlenségének a kitüntetett szerepe van. A bírói hatalom legfőbb sajátossága a másik két, "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben ugyanis az, hogy állandó és semleges.

Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése annak kimondásával, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve. A bíróságok tehát nincsenek olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak.

A parlamenti ellenőrzés szervei – közöttük a parlamenti biztosok hivatalai – a mai parlamentáris rendszerű állam parlamenti ellenőrzésének olyan intézményei, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége során a törvények uralmát és az állampolgárok jogvédelmét biztosítsák.
Ez az igény és követelmény a modern demokráciákban általánosan megjelenik, tekintettel a közigazgatás rendszerint szakismeretben, létszámban, államvezetési tapasztalatokban és technikában is megnyilvánuló informális " túlhatalmára", illetőleg az abban rejlő veszélyekre.

Amíg tehát a végrehajtó hatalom korlátozását mind a parlamenti ellenőrzés intézményeinek megteremtésével, mind a közigazgatás bírói kontrolljának általánossá tételével indokolt és alkotmányosan szükséges biztosítani, addig a bírói hatalomba való külső beavatkozásnak szigorúbbak és alapvető garanciális elveken nyugvók az alkotmányos korlátai. 

Az Alkotmánybíróság erre az alkotmányos következményre volt tekintettel, amikor a 38/1983. (VI. 11.) AB (ABK 1993. június–július, 268.) határozatban megállapította, hogy a bírói hatalomnak függetlennek kell lennie, a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól; e követelmény pedig kizárja a másik két hatalmi ág befolyását a bíróságok ítélkezésére.

Az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlata szerint az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján a minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az a jogalkotói döntés, amely az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára nem biztosította a bíróságok ítélkezésével kapcsolatban a törvényben meghatározott biztosi jogkört, nem sérti az alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezéseit, sőt az kifejezetten összhangban van a hatalommegosztás alkotmányi elvével és a bírói hatalom ítélkezésre vonatkozó függetlenségének garanciális biztosítékaival.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladatkörét meghatározó alkotmányi rendelkezésből [Alkotmány 32/B. (1) bekezdése] sem következik kényszerítőleg, hogy a parlamenti biztos jogkörének a bíróságok ítélkezésére is ki kell terjednie. A parlamenti biztos feladatait általánosságban meghatározó ez a rendelkezés csak az Alkotmány egyéb rendelkezéseivel összhangban értelmezhető, így alkotmányosan járt el a törvényhozó, amikor az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvényt az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglaltakra figyelemmel alkotta meg, és a bíróságok ítélkezési tevékenységébe való külső beavatkozást a parlamenti biztos számára nem tette lehetővé, sem a kivizsgálási, sem a kezdeményezési jogosultságok tekintetében. 

Mindezekre, valamint az állampolgári jogok  országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 29. § (1) bekezdésének f.) pontjára hivatkozva, amelynek  értelmében a bíróságok nem tartoznak azon igazságügyi szervek körébe, amelyek eljárását, határozatait az országgyűlési biztos vizsgálhatja, a, a beadványban szereplő azt a panaszt amelynek az alapját képező ügyekben bírósági eljárás indult, az általam folytatott vizsgálat nem érintette.

1996. évtől azonban a  panaszos több kérelmet intézett a NYUFIG-hoz, árvaellátási ügyével kapcsolatban, arra hivatkozva, hogy gyermeke már nem abba az iskolába jár, amelyre hivatkozással a NYUFIG kérelmét nem tartotta teljesíthetőnek. A NYUFIG a kérelmeket, anélkül, hogy azokra érdemben válaszolt volna, haladéktalanul áttette a PKKB-hoz.
    
A Békés Megyei Jókai Színház Fiatal Színházművészetért Alapítványi Színiiskolától kapott tájékoztatás alapján azonban megállapítottam, hogy a Regionális Színházművészetért Alapítványnak nem jogutódja az 1996. május 31-én alapított Békés Megyei Jókai Színház Fiatal Színházművészetért Alapítványi Színiiskola, ezért a panaszosnak a NYUFIG-hoz intézett újabb kérelmére, árvaellátási ügyében a közigazgatási szervnek új, érdemi határozatot kellett volna hoznia.

A 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le:" Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.

Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.

A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.

A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 

Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.

(...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.

Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

A hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos visszásság  jövőbeni elkerülése érdekében az alábbi ajánlást teszem:

Felkérem a NYUFIG Igazgatóját, hogy a panaszos kérelmének elintézése érdekében soron kívül intézkedjék, valamint gondoskodjék hivatalában a törvényben rögzített ügyintézési határidők betartásáról.  

Kérem továbbá, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéseiről az Obtv. 20. § (1) bekezdésében meghatározott 30 napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998. március    .

Gönczöl Katalin