OBH 6788/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Varga Zs. András
A vizsgálat megindítása
	A beadványt tevő azt kifogásolta, hogy a Kossuth Lajos Tudományegyetemen a korábbi egyetemi doktori címének tudományos fokozattá átminősítése iránt a törvényes határidőn belül benyújtott kérelmét arra hivatkozva nem fogadták el, hogy az Egyetem a kérelem benyújtásához a törvényinél rövidebb határidőt írt elő. Mivel a beadványban leírt sérelem összefüggésben áll a Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, az ügyben a vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján megindítottam. A vizsgálat során a művelődési és közoktatási miniszter állásfoglalását is kértem.

A megállapított tényállás
	A beadványt tevő 1975-ben egyetemi doktori címet szerzett a debreceni Kossuth Lajos Tudományegyetemen (a továbbiakban: Egyetem). 1997-ben kérni kívánta korábbi címe PhD-fokozattá átminősítését, ám arról tájékoztatták, hogy az Egyetem doktori szabályzata szerint az átminősítési kérelmek benyújtási határideje 1996. december 31-e. A beadványt tevő az Egyetem Doktori Bizottsága elnökéhez intézett levélben kifogásolta, hogy az Egyetem a felsőoktatásról szóló törvényben (1993. évi LXXX. törvény) meghatározott 1997. december 31-i határidőnél egy tejes évvel korábbi határidőt állapított meg, ami tekintettel arra, hogy az Egyetem a panaszost érintő tudományterület doktori akkreditációját csak 1996. szeptemberben kapta meg, gyakorlatilag lehetetlenné tette az átminősítést. A levelre az Egyetem rektora válaszolt, aki úgy foglalt állást, hogy a törvény csak arról rendelkezik, hogy (az átminősítési) "eljárásra 1997. december 31. után nincs lehetőség", a feltételek meghatározását pedig az egyetemekre bízza. Álláspontja szerint tehát az egyetem nem sértette a törvényt azáltal, hogy a korábbi címek egyenértékűsítése egyik feltételeként a törvényinél rövidebb határidőt írt elő. A rendelkezésre álló adatok szerint az Egyetem a határidő megállapításánál figyelemmel volt az eljárás időszükségletére is.
	A hivatalomhoz intézett beadványában a panaszos a doktori eljárást szabályozó 14/1997. (I. 30.) Korm. rendelet megsértését is kifogásolta, amely a doktori tanács feladataként határozza meg a korábbi doktori cím átminősítésével kapcsolatos szakmai döntést. A beadványt tevő álláspontja szerint ezért a döntéssel kapcsolatos eljárási szabályok meghatározása - ide értve az eljárási határidőket is - nem tartozik az egyetemi autonómia körébe.
	Tekintettel arra, hogy a felsőoktatásról szóló törvény az átminősítést csak 1997. december 31-éig tette lehetővé, 1997. novemberben megkerestem a művelődési és közoktatási minisztert, és kértem, hogy tájékoztasson az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, valamint esetleges intézkedéseiről. A miniszter 1998. februárban arról értesített, hogy törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva megvizsgálta az Egyetem eljárását, és megküldte a rektornak címzett levelét, melyben azt kérte, hogy az Egyetem azonnali hatállyal módosítsa a vonatkozó egyetemi és kari szabályzatait, illetve határozatait, és tegye lehetővé a panaszos kérelmének elfogadását, az eljárás megindítását a törvényben foglalt határidőn belül.
	A miniszter intézkedését a levél keltére és a törvényi határidőre tekintettel nem találtam megnyugtatónak, ezért kértem, hogy a rektor válaszlevelét is küldje meg hivatalomnak. A rektor miniszternek címzett válasza szerint a felsőoktatási törvény értelmében (94. § (2) bekezdés) a doktori képzés és a fokozat odaítélésének részletes szabályait az egyetem szabályzata állapítja meg. Megerősítette azt az álláspontot, mely szerint a törvényben előírtnál rövidebb határidő megállapítására azért volt szükség, hogy az átminősítési eljárást a törvényi határidőre be lehessen fejezni. A rektor válasza kitért arra is, hogy az Egyetem a doktori szabályzatát 1997. májusban megküldte a Művelődési és Közoktatási Minisztériumnak, amely a szabályzat ellen nem emelt kifogást, vagyis az abban előírt feltételeket jogszerűnek találta.
	A miniszter a rektor levelének megküldése mellett ismételten tájékoztatott saját álláspontjáról. Eszerint a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló - 1998. január 1. napján hatályba lépő - 1997. évi CXXVI. törvény értelmében (6. § (1) bekezdés) a miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében meghozható döntés határideje a tudomására jutástól számított 60 nap. A miniszter kitért arra is, hogy a panaszos - általam továbbított - kérelme későn került a Minisztériumba, ezért nem volt módja arra, hogy időben érdemben intézkedhessen, a törvényi határidő lejárta folytán pedig megszűnt az egyetemi szabályzat módosítása iránti intézkedés lehetősége is.
	A későbbiekben a beadványt tevő arról tájékoztatta hivatalomat, hogy az Egyetem rektorától kapott újabb értesítés szerint az átminősítési kérelmének továbbra sem tehetnek eleget, mivel a miniszter nem változtatott a törvényes előírásokon.

A vizsgálat megállapításai
	A fenti tényállás alapján az alábbiakat állapítottam meg:
1.	A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény szerint:
64. § (1) A felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe.(...)
(3) Az egyetemek joga kiterjed a doktori képzésre és a doktori fokozat odaítélésére, a habilitációs eljárás szabályainak kidolgozására és az eljárás lefolytatására.(...)
118. § (1) Az 1984. szeptember 1-je előtt doktori cselekmények alapján szerzett, illetőleg e nap előtt engedélyezett doktori cselekmények alapján később megszerzett egyetemi doktori cím továbbra is viselhető.
(4) Az (1) és (3) bekezdésben említett doktori cím és a (2) bekezdésben említett egyetemi doktori fokozat (doctor universitatis) birtokosának az adományozó egyetem, amennyiben a doktori fokozat odaítélésére jogosult – kérelemre, és egyedi elbírálás alapján, az általa meghatározott feltételek teljesítése esetén – doktori fokozatot ítélhet oda, illetőleg megállapíthatja annak e törvény szerinti doktori fokozattal való egyenértékűségét. Erre az eljárásra 1997. december 31. után nincs lehetőség.
(5) Amennyiben az egyetem a (4) bekezdésben említett egyenértékűséget megállapítani nem tudja, indokolt határozatban utasítja el a kérelmet. Az elutasító határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
A törvény szövegéből megállapíthatóan a doktori fokozat odaítélésével kapcsolatos minden döntés, illetve az erre vonatkozó szabályzat feltételeinek meghatározása az egyetem autonóm döntési jogkörébe tartozik. Az egyetem autonómiájának alapja az Alkotmány 70/F. §-a, amely szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja a tudományos élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. A törvény továbbá a korábban szerzett doktori cím doktori fokozattal egyenértékűségének megállapítását, illetve doktori fokozat odaítélését (a továbbiakban együtt: átminősítést) erre tekintettel, az egyetem jogaként határozza meg - "megállapíthatja", illetve "ítélhet oda". A törvényből tehát nem olvasható ki az egyetemnek olyan kötelessége, melyre tekintettel az átminősítést lehetővé kellene tennie, a panaszos által hivatkozott kormányrendelet pedig nyilvánvalóan nem tartalmazhatott ilyen kötelezést, mivel az egyetemi autonómia ilyen korlátozására a Kormánynak nincs felhatalmazása. A KLTE tehát dönthetett volna úgy, hogy a korábban szerzett doktori cím átminősítését egyáltalán nem teszi lehetővé. Egy ilyen döntés is az Alkotmány védelmét elvezte volna. Megállapítható tehát, hogy a beadványt tevőnek, mint korábban szerzett doktori cím birtokosának a törvény önmagában nem teremtett alanyi jogot az átminősítés kérelmezésére vagy arra, hogy kérelmére az eljárást lefolytassák.
	A KLTE azonban úgy döntött, hogy - a doktori fokozat odaítélésére vonatkozó jogosultságnak a beadványt tevőt érintő tudományterületen való megszerzését követően - az átminősítési eljárást lehetővé teszi. Az erre vonatkozó szabályzat megalkotása által, saját autonóm döntésével alanyi jogot teremtett az érintetteknek arra, hogy az átminősítési eljárást kérelmezzék. Az Egyetem az Alkotmányból eredő és a törvényben megfogalmazott jogosultságával élve meghatározta az átminősítés feltételeit. Ezek meghatározása során abból indult ki, hogy a törvény szövege - "Erre az eljárásra 1997. december 31. után nincs lehetőség" - azt jelenti, hogy az átminősítési eljárást 1997. december 31. napjáig be kell fejezni, vagyis az átminősítési kérelemről dönteni kell. Mivel a doktori tanács átminősítési eljárásának lefolytatásához meghatározott cselekmények elvégzése szükséges, a törvény azonban nem rendelkezett a szóban forgó kérelmek benyújtásának határidejéről, az előbbi feltételezés nyilvánvalóan szükségessé tette egy erre vonatkozó ésszerű határidő egyetem általi saját hatáskörben történő megállapítását.

2.	A törvény megfogalmazása azonban nem zárja ki egy, a fentiektől eltérő értelmezés lehetőségét sem, amely a törvényben megfogalmazott határidőt az átminősítési eljárás megindítása, azaz a kérelmek benyújtási határidejének minősítené. Az országgyűlési biztosoknak az Alkotmánybíróság álláspontjával azonos állandó gyakorlata szerint, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye értelmében az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályoknak kell szabályozniuk annak érdekében, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani (OBH 7459/1996.). Ez az alkotmányos követelmény nyilvánvalóan terheli a közhatalom olyan birtokosait is, akik jogszabály felhatalmazása alapján saját hatáskörükben szabályoznak alanyi jogokat, illetve ezek gyakorlását, mivel az Alkotmány 77. § (2) bekezdésének rendelkezése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.
	Míg tehát az Egyetem a törvény felhatalmazása értelmében feltétel nélkül dönthetett volna úgy, hogy az átminősítést nem teszi lehetővé, azáltal, hogy az átminősítés  kérelmezésére alanyi jogot biztosított, e jog gyakorlására vonatkozó szabályok meghatározása tekintetében a fentiekben kifejtett alkotmányos kötelezettségre tekintettel kellett lennie.
	Az átminősítési eljárásra vonatkozó törvényi határidő kétféle értelmezése nyilvánvalóan eltérő hatást gyakorolt a kérelmezők Egyetem által biztosított alanyi jogára. A törvényi határidő kérelmezési határidőnek minősítése esetén a kérelmezők joggyakorlását a kihirdetett, tehát bárki számára hozzáférhető és megismerhető jogszabályban meghatározott időpont korlátozza. A törvényi határidő döntési határidőnek minősítése esetén azonban az érintett Egyetem által saját - a jogszabályoknál nyilvánvalóan kevésbé hozzáférhető - Szabályzatában meghatározott, a fentinél jóval rövidebb határidő korlátozta az érintettek joggyakorlását. Megállapítottam ezért, hogy a KLTE által elfogadott értelmezés  aggályokat vet fel a jogbiztonság és az Egyetem által biztosított, de az Alkotmány által védett alanyi joggal összefüggésben. Figyelemmel azonban arra, hogy a törvény 1993. szeptember 1-jei hatályba lépése és az 1997. december 31-i határidő közötti több évnyi idő lehetővé tette azt, hogy az érintettek tudomást szerezzenek az Egyetem doktori fokozat odaítélésére vonatkozó jogosultságáról, illetve a doktori szabályzat előírásairól, az érintettek, így a panaszos számára hátrányos értelmezés választása által okozott visszásság jelentősége önmagában nem tette volna szükségessé az országgyűlési biztosok eljárását. Ésszerű - az átminősítési eljárás lefolytatását lehetővé tevő, feltétlenül szükséges - határidő  ugyanis komoly érdeklődőt nem akadályozott volna abban, hogy az átminősítési kérelmet benyújtsa.
	A KLTE azonban azáltal, hogy a törvényben szereplő határidőnél egy teljes évvel rövidebb, 1996. december 31-i határidőt határozott meg, miközben a más egyetemen tanító panaszost érintő tudományterületen a doktori fokozat odaítélésére csak 1996. szeptemberben szerzett jogosultságot, gyakorlatilag lehetetlenné tette a kérelem benyújtását. Abból a tényből pedig, hogy a panaszos által hivatkozott, 1997. január 30. napján kiadott és 1997. február 7. napján hatályba lépett 14/1997. számú kormányrendelet ekkor még rendelkezést tartalmazott az átminősítési kérelemhez feltétlenül szükséges mellékletekről ("8. § (1) ... A kérelemhez – a Szabályzat rendelkezései szerint – csatolni kell..."), megállapítottam, hogy az eljárás lefolytatása ezt követően még elvben lehetséges lett volna, vagyis az Egyetem által meghatározott határidő ésszerűnek sem tekinthető. 
	Megállapítottam tehát, hogy az Egyetem az általa biztosított alanyi jog tényleges gyakorlását kizáró, ésszerűnek sem tekinthető eljárási határidő meghatározása által visszaélt az autonómiájából származó szabályozási jogával, és visszásságot okozott a jogbiztonság Alkotmányos követelményével, illetve a panaszos számára biztosított, és az Alkotmány által védett átminősítés-kérelmezési joggal összefüggésben.

3.	Kétségkívül megállapítható, hogy az Egyetem által okozott, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 118. § (4) bekezdése utolsó mondatának ("Erre az eljárásra 1997. december 31. után nincs lehetőség") nem egyértelmű, illetve hiányos megfogalmazására vezethető vissza. A pontatlan megfogalmazás tette ugyanis lehetővé a rendelkezés kétféle értelmezését: kérelmezési, illetve döntési határidő. Az országgyűlési biztosoknak Obtv. 25. §-a értelmében lehetőségük van ilyen esetben a jogalkotótól a jogszabály módosítását kérni. Mivel azonban az 1997. december 31-i határnap eltelt, egyik értelmezés esetén sem lenne lehetőség - a törvény szövegének pontosítása után sem - a kérelem benyújtására, vagyis az időmúlás folytán az alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott visszáság orvoslásának kezdeményezésére az országgyűlési biztosok már nem rendelkeznek eszközökkel.
	A hasonló visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében felhívom azonban a jogalkotást felügyelő igazságügyi miniszter figyelmét arra, hogy a jogszabályok rendelkezéseinek pontatlan megfogalmazása nem csak a jogrenddel szemben az Alkotmány alapján támasztható általános követelményeket sérti, hanem az alkotmányos jogok eseti sérelméhez is vezethet.

4.	Megállapítottam továbbá azt is, hogy a művelődési és közoktatási miniszternek írt megkeresésemre tekintettel - melyben felhívtam a figyelmet a közeli határnapra - még lehetőség lett volna az Egyetem által okozott alkotmányos visszásság orvoslására: 1997. novemberben a miniszternek még módjában ált volna az egyetemi szabályzat határnapot tartalmazó rendelkezésének megsemmisítése. Ezt azonban elmulasztotta, és az Egyetem rektorának 1998. február 17-i keltezéssel küldött levél az ekkor már lejárt határidő miatt már alkalmatlan volt a benne foglaltak teljesítésére ("...kérem, hogy az egyetem azonnali hatállyal módosítsa vonatkozó egyetemi/kari szabályzatait, határozatait, és tegye lehetővé a panaszos kérelmének elfogadását, az eljárás megindítását az Ftv.-ben foglalt határidőn belül"). A mulasztást nem igazolja a miniszter ismételt megkeresésemre adott válasza sem, amely a törvényességi felügyelet 60 napos határidejére hivatkozik. Amint azt már többször megállapítottam (OBH 4574/1997., OBH 8441/1996., OBH 6416/1996.) az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében a bíróságok számára előírt tisztességes eljárás követelménye nem értelmezhető akként, mintha az csak a bíróságokat terhelné, hanem irányadó minden hatósági eljárásra. A jogszabályban biztosított határidő természetesen azt jelenti, hogy az érintett hatóságnak ez alatt a határidő alatt bármikor jogában áll a szükséges cselekmények elvégzése. Ha azonban a határidő tényleges kihasználása orvosolhatatlan jogsérelemhez vezetne, akkor a hatóságnak kötelessége lehetőségein belül a soron kívüli eljárást biztosítani. A szóban forgó esetben a miniszter azáltal, hogy a figyelmébe ajánlott közeli határidőt figyelmen kívül hagyva késedelmesen járt el, lehetetlenné tette a beadványt tevőt ért sérelem hatósági úton történő orvoslását, a sérelmet véglegessé tette, ezáltal visszaélt a saját eljárási határidején belüli intézkedés jogával és alkotmányos visszásságot okozott a beadványt tevő tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogával összefüggésben.

Ajánlások
1.	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 24. §-a alapján kérem az oktatási minisztert, hogy fontolja meg fegyelmi eljárás indítását a jogelőd minisztériumban történt mulasztásban megnyilvánuló fegyelmi vétség alapos gyanúja miatt.
2.	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-a alapján kérem az oktatási minisztert, hogy - figyelemmel az OBH 4008/1996. számú jelentésemben már megfogalmazott megállapításomra is, mely szerint a felsőoktatási ügyek rendkívül szűk körű jogorvoslati rendszere kiemelt jelentőséggel ruházza fel a miniszter törvényességi felügyeleti jogkörét - gondoskodjon arról, hogy e jogkör gyakorlására időben és a szükséges hatékonysággal kerüljön sor.
	Kérem az oktatási minisztert, hogy kezdeményezéseimre az Obtv. 24., illetve 20. §-aiban írt, a kézhezvételtől számított hatvan, illetve harminc napos határidőn belül válaszolni szíveskedjék.
	Felhívom továbbá az oktatási miniszter figyelmét arra, hogy - az OBH 4008/1996. számú jelentésemben már megfogalmazottakra tekintettel is - az egyetemi döntések hatósági jellegének jogszabályi tisztázása egyértelművé tenné az ezzel kapcsolatos bírósági jogorvoslat lehetőségét is. 

Budapest, 1998. szeptember 10.

Dr. Polt Péter