OBH 6786/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:

	A Magyar Emberi Jogi Központ (MEJOK) beadványa alapján vizsgálatot folytattam egy román állampolgár (a továbbiakban: panaszos) menekült jogállásának megszüntetése tárgyában.

A megállapított tényállás:

	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Menekültügyi Hivatal Bicskei Helyi Szerve 1993. április 19-én kelt 133-3/15-4/1993. számú panaszos menekült jogállásának megszüntetéséről szóló határozata az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében foglalt jogállam, valamint az ebből eredő jogbiztonsághoz való jog, az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jog, az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében foglalt az ország területén törvényesen tartózkodó személyeknek az ország elhagyásához való joga, továbbá az Alkotmány 65. § (1) bekezdésben foglalt menedékhez való joggal összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.  Megállapítottam továbbá azt is, hogy az eljáró menekültügyi hatóság a határozat közlése során eljárási szabályt sértett, így a menekült jogállás megszüntetéséről szóló határozat közlése nem történt meg. Ennek jogkövetkezményeként a határozat nem jogerős, azaz panaszos menekült jogállása fennáll.
Vizsgálatom megállapításainak eredményeként ajánlást tettem a Menekültügyi és Migrációs Hivatal megbízott főigazgatójának, amelyben kezdeményeztem, hogy az saját hatáskörében intézkedjen a panaszos menekült jogállását megszüntető határozat visszavonásáról, illetve  panaszos menekült jogállását igazoló okiratok kiadásáról.
A Menekültügyi és Migrációs Hivatal megbízott főigazgatója 1998. április 15-én kelt 106-2708/1998. számú levelében tájékoztatott arról, hogy ajánlásomat nem fogadja el, álláspontja szerint a vizsgálat tárgyát képező határozat kihirdetése jogszerű volt, így az jogerős.

A kiegészítő vizsgálat megállapításai:

	A Menekültügyi és  Migrációs Hivatal megbízott főigazgatójának érveivel kapcsolatos álláspontom a következő:
	a) Főigazgató úr véleménye szerint panaszos azon kijelentését, mely szerint "utazásom célja végleges", "aligha értelmezhetnénk másként, mint a menedékjogról való lemondásként, hiszen a Magyar Köztársaság csak olyan, az ország területén tartózkodó személy részére biztosít védelmet, menedékjogot - egyéb feltételek fennállása esetén - aki ezt az illetékes hatóságoktól kéri, igényli."
A menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Konvenció) 28. Cikk 1. pontja értelmében a "Szerződő Államok a területükön jogszerűen tartózkodó menekültek részére külföldre utazás céljából útiokmányt állítanak ki, hacsak nyomós állambiztonsági vagy közrendi okok mást nem követelnek;". Az eljáró hatóság a Konvenció hivatkozott rendelkezése alapján panaszost 1993. január 18-án ellátta az 1994. január 31-ig érvényes utazási igazolvánnyal. Amennyiben az eljáró hatóság panaszos 1993. január 18-án kelt nyilatkozatát valóban a menekült jogállásról történő lemondásról szóló egyoldalú nyilatkozatnak tekintette volna, nem állíthatta volna ki részére a Konvenció 28. Cikk 1. pontja szerinti útiokmányt, amelyre csak a Konvenció hatálya alá tartozó személyek - a menekültek - jogosultak. Ezért a főigazgató úr indokolását nem tudom elfogadni.
	b) Főigazgató úr véleménye szerint panaszos menekült jogállásának - 1993. április 19-én kelt - megszüntetését az a körülmény is indokolja, hogy őt az illetékes hatóság 1992. április 30-án menekültként elismerte, azonban személyi okmányokért csak 1992. december 30-án jelentkezett.
Panaszos menekült jogállásának megszüntetésekor hatályos, a menekültként elismert személyek jogállásáról  szóló 1989. évi 19. törvényerejű rendelet 1. § értelmében a menekültként elismert személyeket a jogszabályok alkalmazása szempontjából - néhány kivételtől eltekintve - magyar állampolgárnak kellett tekinteni. A hivatkozott jogszabály alapján panaszossal szemben személyi okmányai beszerzésével kapcsolatos kötelezettsége elmulasztása kapcsán - jogállása megszüntetését megelőzően - azokat a jogszabályokat, illetve szankciókat kellett volna alkalmazni, amelyek hasonló esetekben a magyar állampolgárokkal szemben irányadóak voltak. Főigazgató úr indokolását azért sem tudom elfogadni, mert az illetékes hatóság panaszos magatartását nem mulasztása során, hanem hónapokkal azt követően szankcionálta, hogy irataiért jelentkezett azaz elmulasztott  kötelelezettségének eleget tett.  
	c) Jelentésemben panaszos menekült jogállásának megszüntetése kapcsán észrevételeztem, hogy a "rendelkezésemre álló iratok között nem találtam olyan adatot, amely szerint panaszos ellen jogerős szabálysértési határozat, vagy bírósági ítélet  született volna. Ez azt jelenti, hogy panaszos magatartása, életvitele nem érte el a társadalomra veszélyességnek azt a fokát, amely a befogadó állomásról történő eltávolításán túlmenően, az állam biztonságának, vagy a közrend megsértésének megállapítását eredményező további felelősségrevonást indokolt volna".
Ajánlásomra küldött  válaszához főigazgató úr csatolta a Bicskei Városi Rendőrkapitányság 1992. szeptember 7-én kelt 2671-2/1992. számú határozatát, amely panaszost a bicskei Menekülteket Befogadó Állomás sérelmére elkövetett, 1.200 Ft. kárt okozó - az 1968. évi I. tv. 105. § (1) bekezdésébe ütköző - szándékos rongálás szabálysértése miatt 4. 000 Ft-ra bírságolta. A határozat indokolása szerint panaszos "...1992. május 5-én a Menekültügyi Hivatal Bicskei Befogadó Állomása 11. számú épülete 4. számú szobája dupla ablaküvegét betörte, mert a bent lakók nem akarták őt beengedni". Figyelemmel arra, hogy a szabálysértési határozatot a Menekültügyi és Migrációs Hivatal csak vizsgálatom lezárását követően bocsátotta rendelkezésemre, azt csak utólag tudtam megvizsgálni. 
A szabálysértési határozat ismeretében, álláspontom az, hogy az 1.200 Ft. összegű kárt okozó szabálysértés elkövetése nem éri el a társadalomra veszélyességnek azt a fokát, amely olyan mértékben sértené az állam biztonságát, vagy a közrendet, ami panaszosnak a befogadó állomásról történő eltávolítását túlmenően menekült jogállása megszüntetését is indokolná.
	d) Panaszos menekült jogállásának megszüntetéséről szóló határozat hirdetményi úton kézbesítése kapcsán megállapítottam, hogy a határozat ilyen módon történő közlésére csak kivételes esetben - kifejezett jogszabályi rendelkezés alapján - van lehetőség. A vizsgált ügyben a menekültként való elismerésről szóló 101/1989. (IX. 28.) MT. rendelet 16.§ (1) bekezdése kizárólag a menekültként való elismerésről szóló határozat közlése kapcsán tartalmaz  ilyen rendelkezést. Ez kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában nem alkalmazható a 101/1989. (IX. 28.) MT. rendelet 17. §-ában szabályozott menekült jogállás megszüntetése esetén 

Vizsgálatom megállapítása kapcsán főigazgató úr álláspontja az volt, hogy a "...hivatkozott MT. rendelet 16.§-ának (1) bekezdése - amely véleményem szerint jogszabály-szerkesztési szempontból a 17. §-ban foglaltakat követően kellett volna elhelyezni - azt mondja ki, hogy a határozatot az ismeretlen helyen tartózkodó részére hirdetmény útján kell kézbesíteni. Tekintettel a jogszabály helytelen szerkezetére az értelmezés során a jogalkotó szándékából indultunk ki, vagyis abból, hogy a hatóság által meghozott érdemi határozat kihirdetését, jogerőre emelkedését nem zárhatja ki az, ha a címzett ismeretlen helyen tartózkodik".
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát, vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslathoz való alkotmányos jog gyakorlásának egyik alapvető feltétele, hogy a hatóság döntéséről az érintett tudomást szerezzen. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezésével összhangban, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 45. §-a  csak kivételes lehetőségként, jogszabály kifejezett rendelkezése esetén teszi lehetővé a hirdetményi kézbesítést. A hirdetményi kézbesítésre vonatkozó rendelkezés hiányában a közigazgatási határozat jogerőre emelkedésének akadályát jelenti, ha azt nem lehet közölni az érintettel. 
Itt szeretném jelezni, hogy az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB. határozat indokolásában rámutatott arra, hogy a jogbiztonság alapkövetelménye, hogy a jogszabályok működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára, továbbá arra, hogy csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. Az Alkotmánybíróság hivatkozott rendelkezésére figyelemmel főigazgató úr érvelését nem tudom elfogadni, hiszen az általa megfogalmazott hatósági jogértelmezés - a jogalkotó szándékának vélelmezésével - olyan mértékben kiterjesztő, hogy az  kiszámíthatatlanná teszi a jogalkalmazást.
	e) Főigazgató úrnak az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 45. §-a alkalmazásával kapcsolatos megjegyzésére reagálva a a Menekültügyi és Migrációs Hivatal főigazgatójának 1997. október 22-én kelt 106-1364/4/97. számú levelére szeretnék utalni, amelyben megkeresésemre válaszolva arról tájékoztatott, hogy "Tekintettel arra, hogy az ügyfél tartózkodási helye ismeretlen volt, a határozat az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 45.§ (1) bekezdése alapján kihirdetés útján lett kézbesítve." 
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv.(a továbbiakban: Áe.) hivatkozott rendelkezése értelmében a közigazgatási szerv határozatát az ügyféllel - főszabályként - kézbesítés útján kell közölni. A határozat közlésének sajátos módja, ha azt a jelenlevő ügyfélnek kihirdetik, vagyis az eljáró közigazgatási szerv ügyintézője szóban tájékoztatja őt a hatóság döntéséről. A határozat kihirdetés útján történő közlése nem tévesztendő össze az Áe. 45.§ (2) bekezdésében szabályozott "közszemlére tétel", más néven hirdetményi kézbesítés intézményével, amelyre csak kivételes esetben - kifejezett jogszabályi rendelkezés alapján - van lehetőség. A vizsgált ügyben a menekültként való elismerésről szóló 101/1989. (IX. 28.) MT. rendelet 16.§ (1) bekezdése kizárólag a menekültként való elismerésről szóló határozat közlése kapcsán tartalmaz  ilyen rendelkezést. Ez kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában nem alkalmazható a menekült jogállás megszüntetése esetén. A rendelkezésemre álló iratokban nem találtam adatot arra nézve, hogy az eljáró hatóság erőfeszítéseket tett volna panaszos tartózkodási helyének felkutatására, illetve a menekült jogállás megszüntetéséről szóló határozat kézbesítésére.    

Ajánlás:

	A leírtak alapján, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 20.§ (2) bekezdésében foglalt jogkörömben eljárva, az 1998. március 10-én kelt OBH. 6786/1997. számú ügyben tett ajánlásomat fenntartom, kérem, hogy Miniszter Úr - a Menekültügyi és Migrációs Hivatal felettes szervének vezetőjeként - intézkedjen panaszos menekült jogállásának megszüntetéséről szóló határozat visszavonásáról, illetve panaszos menekült jogállásának igazolására szolgáló okiratok kiadásáról  

Budapest, 1998. április 30.

Gönczöl Katalin