OBH 6704/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna
Az eljárás megindulása:
A Blikk napilapban 1997. július 14-én megjelent "Csak a mozdonyok tartanak nyugatnak" című cikke nyomán az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § /1/ bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el annak megállapítására, történt-e alkotmányos jogsérelem a Tatabánya-Tata állomás közötti vasúti vonal felújításának és zajvédő fal építésének engedélyezésével kapcsolatban.
A cikkből az derül ki, hogy a nyomvonallal érintett ingatlanok tulajdonosai 1980-as évek elején kaptak az építésügyi előírások figyelembevétele (védőtávolság) nélkül építési engedélyt.
Eljárásom során bekértem Tata Város jegyzőjétől a vasút mentén épült lakóházak építési előzményi iratait, a vasút-korszerűsítés engedélyezési iratait, valamint a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztériumtól a korabeli dokumentumokat.

Alkalmazott jogszabályok és érintett alkotmányos jog: 	Alkotmány 2. § (1) bek. A Magyar  								Köztársaság független, demokrati- 								kus jogállam.

Megállapított tényállás:
A MÁV Rt az Országgyűlés 53/1993 (VII. 16.) OGY. sz. határozata alapján - mely szerint a Budapest-Hegyeshalom vasútvonal-korszerűsítés kiemelt jelentőségű kormányzati beruházás - benyújtotta a Közlekedési Főfelügyelethez a vasútvonal korszerűsítésére vonatkozó engedélyezési kérelmét, az előírásoknak megfelelő mellékletekkel.
A Közlekedési Főfelügyelet Vasúti Felügyelete a 6661/1994. sz. (1994. július 2-án kelt) határozatával létesítési, illetve a téglagyári elegycserélő vágányra a bontási engedélyt megadta a vasútvonalra Tatabánya-Tata közötti szakaszára. 1994. július 30-i keltezéssel az építkezés melletti ingatlanok tulajdonosai fellebbezésnek tekintendő beadvánnyal éltek, melyet a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (továbbiakban: KHVM) a 458376/1997.sz.,  szeptember 5-én kelt határozatával elutasított. A jogszabály alapján előírt helyszíni bejáráson Tata Város Polgármesteri Hivatala megerősítette, valamint az Állami Tisztiorvosi és Népegészségügyi Szolgálat kiegészítette szakvéleményét azzal, hogy lakott területen zajvédő fal megépítése szükséges.
A MÁV Rt kérelmet nyújtott be Tata, Tóvároskerti vasúti zajvédő fal építésének engedélyezése iránt, amelyet Tata Város jegyzője 15.277/1995. sz. alatt megadott. A határozatot az építkezéssel érintett ingatlanok tulajdonosai megfellebbezték. A Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal a 1791-8/1995. sz. határozatával az első fokú építésügyi hatóság határozatát megsemmisítette arra való hivatkozással, hogy jelen esetben (vasút területén létesítendő zajvédő fal) az építési engedély kiadása a közlekedési hatóság hatáskörébe tartozik, és ezért a kérelmet áttette a Közlekedési Főfelügyelethez intézkedésre.

A Közlekedési Főfelügyelet a 7379/1995. sz. határozatával a 6661/1994. sz. építési engedélyét kiegészítette, s megadta a zajvédő falra is az építési engedélyt az Észak-Dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség H-14353-5/1994. határozatában megjelölt helyekre és minőségben.

A vizsgálat megállapításai:
A vizsgálat megindítása alapjául szolgáló újságcikkben a vasút mentén fekvő ingatlanok tulajdonosai arra hivatkoztak, hogy a nyolcvanas években úgy vásárolták meg építési telekként ingatlanaikat,  hogy a vasút meglévő nyomvonalát áthelyezik. Ez azonban a mai napig nem történt meg. Sőt, a vasútvonal korszerűsítésével a gyorsabban haladó szerelvények még nagyobb zajt és rezgést okoznak, mint eddig volt. A cikkből arra lehet következtetni, hogy a zajvédő fal építésének engedélyezéséről nem kaptak a vasútvonal menti ingatlantulajdonosok értesítést.
A bekért (jelenleg az újságcikkben megnevezett egyik érintett tulajdonos tulajdonában álló) lakóház építési engedélyezési előzményi, valamint az építési telkek kialakítására és tartós használatba adására vonatkozó tanácsi és MÁV előiratokból az alábbiak állapíthatók meg.
1980-ban az akkori Tata Város Tanácsa kezdeményezte a vasút védősávjában fekvő ingatlanok beépítése érdekében a MÁV-nál az „építési tilalom" alól felmentés megadását, mivel nagy volt az érdeklődés telkek beépítése iránt.
Tata Város Tanácsa elnökhelyettese a 4937-5/1980. sz., december 23-án kelt levelében arra is hivatkozott, hogy "többen jelentkeztek a telkek megvásárlása miatt és panasszal fordultak a Központi Pártbizottsághoz."
A többszöri levélváltást (s így hiánypótlást) követően a Közlekedési és Postaügyi Minisztérium Vasúti Főosztálya a benyújtott tervek, valamint a MÁV Tervező Intézet (továbbiakban: MÁVTI) új tervei alapján javasolta az építési tilalom feloldását. 
A rendelkezésemre álló iratokból egyértelműen megállapítható, hogy a Tata elkerülő szakasz "vonali-tanulmánytervet a Főosztály (KPM vasúti főosztálya) 1981. november 16-án tárgyalta és elfogadta (112581/1981/1.C.)
Az új nyomvonal a régi téglagyár másik oldalán megy, s így a kérdéses területet elkerüli. Az engedélyezési terveket a MÁVTI elkészíti és azt 1983. februári határidővel szállítja le. ... a kért területen a 812 szelvényig a lakásépítések zárolása feltételek nélkül feloldható." 
Ezt megelőzően a KPM Vasúti Főosztály - MÁV Vezérigazgatósága a 102642/1981/6/B. sz., március 20-án kelt leiratában a Tata 3384 hrsz.-ú és 3391 hrsz.-ú ingatlanok építési tilalmának feloldásához feltételekkel hozzájárult, utalva arra, hogy a kikötést esetleg módosíthatja is. A 111.063/1980.6.B., 1981. február 4-én kelt levelében arról tájékoztatta a városi tanács Műszaki Osztályát, hogy a kérdéses terület a Budapest-Hegyeshalom vasúti fővonal 804+00 - 812+00. sz. szelvényei között, a pálya bal oldalán található. A MÁV-nak az ingatlanokra fejlesztési szempontból nincs szüksége.
A végleges hozzájárulást a KMP Vasúti Főosztály - MÁV Vezérigazgatósága a 110.407/81/6.B. sz., 1982. május 31-én kelt levelében adta meg azzal a feltétellel, hogy "Amíg az új vonal meg nem épül, a meglévő vonal rézsűlábánál minimálisan 3,00 méter távolságot és a rézsűn összegyűlő vizek zavartalan elvezetését biztosítani kell."
A hozzájárulást követően a Városi Tanács VB döntött a kezelésében lévő telkek tartós használatba adásáról a 72/1982. sz. határozatával.
Építtetők kérelmére a Műszaki Osztály építési engedélyeket adott ki lakóházak építésére. 

Figyelemmel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. §-ában foglaltakra, az építési engedélyeket 1989. előtt adták meg, azok törvényességét jogszabályi tilalom miatt nem vizsgálhattam.
Megjegyezem azonban, hogy a MÁV csak szakhatósági véleményt adhatott, hisz az Országos Építésügyi Szabályzat (OÉSZ) alól felmentés nem adható, s az építésügyi szabály vonatkozásában erre nem is lett volna hatásköre. (Erre egyébként a MÁV rá is mutatott.)
Tata Város 1986-ban tárgyalt Általános Rendezési Terve szakhatósági véleményezésekor (1986. július 1.) a Közlekedési Minisztérium a 657.526/1986. sz. állásfoglalásában tájékoztatta a Műszaki Osztályt, hogy "a vasúti rekonstrukció keretein belül várhatóan nem lesz lehetőség" a tervezett különszintű kereszteződés megvalósítására, valamint, hogy "a vasúti nyomvonal tervének engedélyezési eljárása még nem történt meg."
Fentiekből megállapítható, hogy a vasúti rekonstrukcióval érintett ingatlantulajdonosok tudták, hogy védősávon belüli telkek tartós használatbavételét kezdeményezték, sőt sürgették, ezért kezdeményezte az akkori tanács az építési telkek kialakítását, s kérték a telkekre építési engedélyek megadását.
A közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter 461.460/1994. sz., december 15-én kelt - Tata-Kertváros lakói nevében hozzá címzett - levélre hivatkozva  a nemzetgazdaság jelenlegi teherbíró képességére figyelemmel rámutatott arra, hogy a vasúti pálya áthelyezésére nem lát lehetőséget.
Az elavult, rossz állapotú vágányokat korszerű, az európai normákban megfelelő minőségűre cserélik ki. Ezáltal jelentősen csökken a járművek által keltett rezgés a korszerű vasúti kocsik kisebb zajt okoznak és a megépítendő zajvédőfal további védelmet nyújt a káros hatások ellen. Végezetül tájékoztatta levélírókat, hogy távlati terveik között továbbra is szerepel a vasúti nyomvonal áthelyezése - a gazdasági és pénzügyi feltételek megteremtéséig azonban - ennek időpontja jelenleg nem körvonalazható.

A vasút-korszerűsítés engedélyezési eljárásával kapcsolatban az alábbiakat állapítottam meg.

A vasútvonal korszerűsítését engedélyező határozat értesítettjei között nem voltak felsorolva a nyomvonal mentén lévő ingatlanok tulajdonosai, időben beadott jogorvoslati kérelmük azonban fellebbezésként került elbírálásra. A jogerős másodfokú határozat ellen keresetet senki nem nyújtott be, így az végrehajthatóvá vált.
Az engedély kiadásához Tata Város Polgármesteri Hivatal jegyzője, valamint az ÁNTSZ azzal a feltétellel adta meg hozzájárulását, hogy zajvédő falat kell létesíteni.

A tényállás szerint a feltételként előírt zajvédő fal építését a Közlekedési Felügyelet engedélyezte azt követően, hogy jogértelmezést kért felügyeleti szervétől, amely egyben a vasúti létesítmények engedélyezéséről és üzemeltetésük ellenőrzéséről szóló jogszabály jogalkotójának jogutódja.
A KHVM az 559998/1995. sz. leiratában arra mutatott rá, hogy "a zajvédő (zajárnyékoló) falak vasúthatósági létesítményként kezelendők, a 15/1987 (XII.27.) KM-ÉVM együttes rendelet 4. § /1/ pontja szerint az engedélyezési jogkört első fokon a Közlekedési Főfelügyelet gyakorolja. A zajvédő (zajárnyékoló) falat a vasúti pálya tartozékaként kell kezelni."
A Közlekedési Főfelügyelet jogértelmezést kérő levelében rámutatott arra, hogy a vasútról szóló 1993. évi XCV. tv. 15. §-a (a fogalom-meghatározásokról) szerint nem minősül a vasúti pálya részének vagy tartozékának.

A KHVM mint a vasúti törvény-javaslat előterjesztője jogértelmezését tudomásul veszem, különös tekintettel arra, hogy az engedély alapján az építkezés folyik.
Megállapítottam továbbá, hogy a Közlekedési Főfelügyelet a 7379/1985. sz. határozatát nem közölte valamennyi érdekelttel, holott a már hivatkozott KM-ÉVM együttes rendelet 18. § /1/ bek. értelmében a létesítési, átalakítási, használatbavételi és megszüntetési engedélyezési eljárás során hozott határozatokat valamennyi érdekelttel írásban kell közölni. Ugyanakkor megállapítottam, hogy az érdekelt ingatlantulajdonosok  legkésőbb a Budapest-Hegyeshalom Projekt Iroda (a MÁV Rt képviseletében) által meghívóból értesültek (Blikk cikk) a zajvédő fal építési engedélyéről, s jogorvoslati kérelmet nem nyújtottak be ellene.
Az együttes rendelet előírásai azonban nincsenek összhangban, illetve a jogalkalmazó eltérően értelmezheti azokat.
A rendelet 9. § (1) bekezdése szerint a helyszíni bejárásra legalább 15 nappal a kitűzött időpont előtt meg kell hívni az engedélyt kérőt, a tervezőt, szükség esetén az érdekelt szakhatóságokat, továbbá az érintett (keresztezett, megközelített) ingatlanok és létesítmények tulajdonosait (kezelőit, üzembentartóit, használóit, haszonélvezőit).
A (3) bekezdés értelmében az érintett ingatlanok és létesítmények tulajdonosait (kezelőit, üzembentartóit, használóit, haszonélvezőit) a helyszíni bejárásról a helyi polgármesteri hivatal jegyzője útján a helyben szokásos módon kell értesíteni. Ugyanakkor a már hivatkozott 18. § /1/ bek. valamennyi érdekelt közvetlen értesítését írja elő. Az eltérő értesítési kötelezettség előírásából adóhatott, hogy az építési engedélyt tartalmazó és az azt kiegészítő határozatot az engedélyező hatóság nem küldte meg valamennyi érdekeltnek 
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény 45. § /1/ bek. alapján "a határozatot kézbesítés útján kell közölni."
A /2/ bekezdés értelmében, ha jogszabály elrendeli a kézbesítés közszemlére (közhírré) tétel útján történik.
A nyomvonalas létesítmények esetén megfontolandó a határozat kézbesítése módjának újraszabályozása.
Mint arra az Alkotmánybíróság több döntésében rámutatott, alkotmányos követelmény, "hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon".

Felhívom a jogszabályalkotó figyelmét, hogy a 253/2997 (XII. 20.) Kormányrendelet hatályon kívül helyezte a terület-felhasználási engedélyezési eljárásról szóló 1/1968 (I.11.) ÉVM rendeletet. A 15/1987 (XII. 27.) KM-ÉVM rendelet 6. § /1/ bek. f.) pontja pedig tartalmazza a terület-felhasználási engedély megszerzéséhez szükséges tervet a vonatkozó külön jogszabály szerint.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § /1/ bekezdése és 25. §-a alapján az alábbi ajánlásokat teszem:

Felkérem a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert, hogy 

1/a.) a jogértelmezésének megfelelően kezdeményezze a vasútról szóló 1993. évi XCV. tv. pontosítását,

b.)  az 15/1987 (XII. 27. KM-ÉVM együttes rendelet előírásának összhangba hozása, illetőleg a szükségesnek vélt új jogszabály megalkotása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket

Megállapítható volt, hogy a vasúvonal korszerűsítését engedélyező határozatról nem értesült valamennyi érdekelt. Az értesítési kötelezettség elmulasztásával a hatóság alkotmányos visszásságot okozott, hiszen nem biztosította valamennyi érdekelt részére az Alkotmányban rögzített, a jogorvoslat igénybevételéhez  fűződő jogot. Tekintettel arra, hogy határozatról az érintettek tudomást szereztek, s az általuk benyújtott fellebbezés elbírálásra került, a konkrét ügyre vonatkozóan ajánlást nem teszek.
Szükségesnek tartom azonban a jövőre nézve a hatóság eljárásának szabályossága érdekében az alábbi ajánlást tenni:
2.) Felkérem a Közlekedési Főfelügyelet igazgatóját, hívja fel munkatársai figyelmét, hogy a jövőben fokozottan ügyeljenek mind az anyagi, mind az eljárási  jogszabályok megtartására, különös tekintettel az eljárásában érdekeltek értesítésére.

Budapest, 1998.

Gönczöl Katalin