OBH 6363/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Bakos Anita

A vizsgálat megindítása

	A panaszos 1996 óta több ügyben is panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. (Előzmények ld. OBH 5674/1996. sz. ügy)

	1. A panaszos 1996. június 12-én a panaszirodán előadott beadványában sérelmezte, hogy a VII. kerületi önkormányzat 1995. nyarán hozott határozatában a kisfia után 1991 nyarától folyósított a rendszeres nevelési segély összegét 2000 forinttal csökkentette. A panaszos fellebbezett a határozat ellen, de fellebbezését elutasították. 

	2. A panaszos továbbá sérelmezte az önkormányzat eljárását lakásügyében, ugyanis először 1984-ben nyújtotta be lakásigénylését az akkori tanácsnál, azóta folyamatosan próbálkozik, részt vesz a kiírt lakáspályázatokon is, de kérelmét eddig minden alkalommal elutasították. Jelenleg egy 8m2-es szükséglakásban lakik kisfiával egészségtelen körülmények között.

		3. A panaszos 1996. augusztus 21-én ismételten az országgyűlési biztos segítségét kérte, ugyanis 1996. augusztus 15-én édesanyja házából gyermekével együtt bevitték a XIII. kerületi rendőrségre, ahol elvették tőle gyermekét és gyermekotthonba vitték, őt pedig bezárták egy cellába és csak két óra múlva engedték ki. 1996. augusztus 26-án kiegészítette panaszát, amelyben sérelmezte gyermeke intézeti nevelésbe vételét és a VII. kerületi gyámhatóság eljárását. A panaszost 1996. augusztus 22-én szóban beidézték a gyámhatóságra. A gyámhatóság képviselője ugyanezen a napon helyszíni szemlét tartott a panaszos lakásában, amelynek során kifogásolta a lakás tisztaságát, és azt mondta, hogy csak akkor hozhatja ki gyermekét az intézetből, ha kitakarítja a lakást. A panaszos 1996. augusztus 23-án ismételten bement a gyámhatóságra, ahol elmondása szerint nem foglalkoztak vele és a kérelmével. Ezután az országgyűlési biztos segítségét kérte gyermeke intézeti elhelyezésének megszüntetéséhez.

		Mivel a panaszok alapján felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog, és ezzel összefüggésben a tisztességes eljáráshoz való jog, illetve az Alkotmány 70/E. §-ban foglalt szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja, az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat során megkerestem a VII. kerületi gyámhatóság jegyzőjét és illetékes ügyintézőjét. 

Az érintett alkotmányos jog

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
[...]
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

Alkalmazandó jogszabályok

I. A nevelési segély csökkentésére vonatkozó panasszal kapcsolatos jogszabályok

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
[...]
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 

25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható. 
(2) 
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások)." 
[...]
38. § (1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik. 
(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg. 
(3) Különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás akkor, ha 
a) a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át, 
b) a lakás fűtési költségének havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át 
és a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét." 
[...]
45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható." 

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai

1. A gyermek intézeti elhelyezésének megszüntetése iránti kérelem

		A VII. kerületi gyámhatóság ügyintézője a panaszos gyermekének intézeti nevelésbe vételével kapcsolatban a következő telefonon történt érdeklődésemre a következő tájékoztatást adta. A panaszos  VII. ker., Klauzál u. 26-28. IV. 7/a. alatti szükséglakásban él, míg a panaszos édesanyja Budapest XVIII. kerület Bakonybánk u. 1/a. szám alatti családi házában lakik a panaszos három és fél éves gyermekével.

		Az elmondottakat a helyszíni vizsgálatokon állapították meg. Először 1995. április 20-án kíséreltek meg helyszíni vizsgálatot tartani, de a panaszos nem engedte be őket a házba. 1995. április 25-én ismételten megkísérelték a helyszíni vizsgálatot, ekkor már beengedték a gyámhatóság munkatársait. A vizsgálat megállapításai szerint a ház és a kert piszkos, elhanyagolt, három kutyát tartanak. A panaszos gyermekét is elhanyagolja, nem járatja óvodába. A VII. kerületi gyámhatóság 1995. június 21-én megkísérelt helyszíni szemlét tartani a Klauzál utcai szükséglakásban is, azonban a panaszos arra hivatkozással, hogy nem igazolták magukat, nem engedte be őket. 

		Az országgyűlési biztos munkatársa telefonon tájékoztatás kért a gyámhatóság ügyintézőjétől, de a gyermek intézeti beutalásának ügye időközben megoldódott, ugyanis a gyámhatóság 8885/7/96. sz. határozatában az ideiglenes intézeti beutalást megszüntette, így a  gyermek hazakerült. A panasz megoldódására tekintettel az ügyben ajánlást nem teszek. 

2. Nevelési segély

		A panaszos sérelmezte, hogy az önkormányzat 1995. nyarán hozott határozatában a kisfia után 1991 nyarától folyósított a rendszeres nevelési segély összegét 2000 forinttal csökkentette. A panaszos fellebbezett a határozat ellen, de fellebbezését elutasították. A jegyző 	megkeresésemre azt a tájékoztatást adta, hogy a nevelési segély csökkentéséről az önkormányzat a 10/1993. (VII. 1.) sz. rendeletben döntött. 

	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (4) bekezdése kimondja, hogy a szociális alapellátás biztosítása a helyi önkormányzat kötelező feladata. A 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvény 25. § (3) bekezdése értelmében a települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára pénzbeli ellátást biztosít, amelynek keretében a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg az önkormányzat. 

	Az Alkotmánybíróság 26/1993. (IV. 29.) AB határozata szerint: "Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak - magában az Alkotmányban kiemelt - tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg... Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg...." 
 
	Az országgyűlési biztos és általános helyettese számos jelentésben foglalkozott a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog és a pénzbeli szociális ellátásokhoz való jogosultság összefüggéseivel. (pl. OBH 4193/1999; 9055/1997; 5564/1997; 5015/1997; 5038/1997)  Az országgyűlési biztos és általános helyettese gyakorlata szerint a szociális ellátórendszer kialakítása és működtetése tehát az állam feladata, erre vonatkozóan alkotmányos kötelezettség terheli. A szociális ellátásról való gondoskodás a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladata, ezen belül azonban maga határozza meg - anyagi lehetőségeitől függően és a lakosság igényei alapján -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerint a települési önkormányzat köteles gondoskodni a szociális alapellátásról. E kötelező feladat ellátása során az önkormányzat  mérlegelési lehetőséggel nem rendelkezik, a szociális törvényben meghatározott pénzbeli ellátásokat biztosítania kell. Azonban a teljesítés módja, színvonala és mértéke tekintetében ezen kötelezettségek megvalósításánál az önkormányzat nagy mozgástérrel rendelkezik. 
 
	A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat az alkotmányos és jogszabályi kötelezettségének megfelelően rendelkezik a szociális alapellátás keretében rászorultság esetén nyújtható támogatási formákkal, és a megküldött iratokból megállapítható, hogy az önkormányzat lehetőségeihez képest támogatta a panaszost. Nem sérti a szociális biztonsághoz való jogot és nem vezethet alkotmányos joggal kapcsolatos visszássághoz önmagában az, hogy kialakított ellátási rendszer hol vonja meg az adható támogatások mértékét, amennyiben az önkormányzat garantálja az ellátások egy minimális szintjéhez való hozzájutás lehetőségét. A vizsgálat a fentiek alapján megállapította, hogy az önkormányzat a nevelési segély összegének csökkentésével nem okozott a panaszos szociális biztonsághoz való jogával összefüggő visszásságot, ezért a panasz ezen részében ajánlással nem élek.

3. Lakásigénylés

	A panaszos sérelmezte az önkormányzat eljárását lakásügyében is. Tájékoztatása szerint először 1984-ben nyújtotta be lakásigénylését az akkori tanácsnál, azóta folyamatosan próbálkozik - most már az önkormányzatnál, - részt vesz a kiírt lakáspályázatokon is, de kérelmét eddig minden alkalommal elutasították. Jelenleg egy 8m2-es szükséglakásban lakik kisfiával egészségtelen körülmények között.

		A lakásigénylés elbírálásával kapcsolatban a jegyző előadta, hogy a panaszos egy félszoba konyhás szükséglakásban lakik gyermekével, amely 8m2. Először 1992-ben fordult az önkormányzathoz segítségért lakásproblémájának megoldásában, de sajnos az akkor érvényben lévő rendeletek alapján nem állt módjukban segíteni. A kerületben egyre kevesebb kiutalható lakás áll rendelkezésre és ez a legrászorultabb családok lakásproblémájának megoldását is erősen korlátozza. A jegyző ígéretet tett arra, hogy a panaszos lakásügyét újból megvizsgálják és a lehetőségekhez képest megpróbálják súlyos lakáshelyzetét végleges lakás-kiutalással megoldani.
	
		1997. április 17-én kelt levelében az Országgyűlési Biztosok Hivatala tájékoztatta a panaszost a jegyző válaszáról és arról, hogy a továbbiakban hatáskör hiánya miatt nem vizsgálhatja az ügyet, mert itt nem hatóság vagy közszolgáltató eljárásáról van szó. Ezért a Hivatal az OBH 5674/1996. sz. ügyben az eljárást megszüntette.

		A panaszos 1997. júliusában ismét beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, amelyben ismételten kérte lakásigénylésével kapcsolatos panaszának kivizsgálását. A panaszos úgy érzi, hogy hátrányos megkülönböztetésben van része, mivel a házukba lévő üres lakásba önkényesen beköltözött, Romániából áttelepült család kiutalás alapján később megkapta azt a lakást, ami most már újból üres, mert az áttelepültek jobb minőségű lakást kaptak, ő viszont nem kapja meg ezt a megüresedett lakást sem. Ugyanezt a panaszt 1998-ban ismételten benyújtotta.  

		Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszély áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 

		Az önkormányzat a saját tulajdonának bérbeadása során nem hatóságként vagy közszolgáltatóként jár el, hanem tulajdonosként. Ezért az országgyűlési biztosnak és általános helyettesének nincs hatásköre az önkormányzat lakásbérbeadásokkal kapcsolatos döntéseit vizsgálni, ezért a panaszt hatáskör hiányában ismételten elutasítom. 

Budapest, 2000. március 13.

Dr. Polt Péter