OBH 5919/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban Major Gyula, Zamárdi Nagyközség polgármestere azzal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy folytasson vizsgálatot Szántód önálló községgé nyilvánítása ügyében.

Panaszos szerint a községgé nyilvánítással kapcsolatos eljárás következtében "sérelmet szenvedtek Zamárdi Nagyközség Alkotmányban rögzített alapjogai, úgy mint a 12. § (2) bekezdésben és 13. § (1) bekezdésben meghatározott önkormányzati tulajdon sérthetetlenségének és védelmének elve, az Alkotmány 42-43. § és a 44/A. § a), b) és e) pontjaiban meghatározott önkormányzati hatáskörök védelmének elve."

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése és 17. §-ának (1) bekezdése alapján 1997 júniusában az ügyben vizsgálatot indítottam az önkormányzáshoz való alapjog, valamint a jogbiztonságot deklaráló alkotmányos jog sérelme okán.

A körülmények pontos megismerése érdekében megkerestem Zamárdi Nagyközség Önkormányzatát, valamint a belügyminisztert.

A tényállás megállapítása

Panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a Belügyminisztérium tájékoztatása alapján a következő tényállást állapítottam meg.

Panaszos beadványában arra hivatkozott, hogy Szántód önálló községgé nyilvánításának törvényi feltételei hiányoztak, továbbá a községgé nyilvánítási eljárásra eljárási fogyatékosság miatt törvénysértő módon került sor. Álláspontja szerint a községalakítási kezdeményezést a köztársasági elnök elé terjesztő Belügyminisztérium eljárása a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 52. §-át sérti, amennyiben:
-	az új község területileg nem elkülönült,
-	az érintett terület nem felel meg a "településrész" fogalmi kritériumának, mert ilyen területtel ilyen településrész sem történelmileg, sem közigazgatásilag nem létezett,
-	Zamárdi Nagyközség az érintett területrész elvesztésével pótlólagos támogatásra szorul,
-	a Belügyminisztérium Zamárdi Nagyközség képviselő-testülete véleményének ismerete nélkül készítette el a köztársasági elnök részére az új község alakításáról szóló felterjesztést.

Beadványa kiegészítésében a panaszos kifejtette, hogy a két település közötti határvonal megállapítása, valamint a vagyoni kérdések tisztázása előtt nem lehet eldönteni, hogy az új község elkülönült, legalább 300 lakosú településrész-e, illetőleg, hogy valamelyik település nem szorul-e pótlólagos támogatásra; erre tekintettel - a panaszos szerint - megállapítható, hogy a községalakítás feltételeit meg sem vizsgálták.

Zamárdi Nagyközség képviselő-testülete az új község alakításának kérdésében - állampolgári kezdeményezés alapján - helyi népszavazást rendelt el 1995. október 15-re.

Az Alkotmánybíróság 26/1996. (VII. 3.) AB határozatában megállapította, hogy a népszavazás lebonyolítása során - mivel a választójogosultak nyilvántartásába olyan személyek kerültek felvételre, akiknek lakóhelye ténylegesen nem a népszavazással érintett területen volt - olyan személyek is lehetőséget kaptak a népszavazásban való részvételre, akik arra nem voltak jogosultak. Ennek következtében jogsértő módon történt a népszavazás eredményének megállapítása is, így azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette, és az ügyben új népszavazás elrendelésére hívta fel Zamárdi Nagyközség Önkormányzatának képviselő-testületét.

Az 1996. október 27-re kitűzött újabb, ezúttal érvényes és eredményes népszavazáson a választójogosultak többsége az új község alakítása mellett szavazott.

A belügyminiszter előterjesztése alapján a köztársasági elnök 71/1997. (IV. 3.) KE határozatában Szántódot - 1997. április 15. napjával - önálló községgé nyilvánította. 

A két érintett önkormányzat képviselő-testülete között a mai napig sem született megállapodás a  területi-vagyoni kérdésekben. Ezt eldöntendő polgári per van folyamatban.

Jogszabályi háttér

1990. évi LXV. törvény
a helyi önkormányzatokról 

8. § (4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

46. § (1) A képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a következő kérdésekben:
a)	a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése,
b)	új község alakításának kezdeményezése,
c)	közös képviselő-testület alakítása, a közös képviselő-testületből való kiválás, továbbá
d)	abban az ügyben, amelyet az önkormányzati rendelet meghatároz.
(2) Az (1) bekezdés a)–c) pontjában foglalt esetekben a helyi népszavazásban az érintett településrész, község választópolgárai vehetnek részt.

48. § A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt.

52. §(1) A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. Új község alakításának feltétele, hogy a működés pénzügyi feltételei mind a megmaradó, mind az új község esetében pótlólagos támogatás nélkül rendelkezésre álljanak.
(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez – az előkészítő bizottság felkérésére – a megyei közigazgatási hivatal vezetője vagy más szerv szakmai segítséget adhat.
(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt.
(4) Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani.

Érintett alkotmányos jogok

1994. évi XX. törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmánya 

2. §-ának (1) és (2) bekezdése, 12. §-ának (2) bekezdése, 13. §-ának (1) bekezdése, 42. §-a, 43. §-ának (2) bekezdése, 44. §-ának (1) bekezdése, valamint 44/A. §-a (1) bekezdésének a), b) és e) pontja;

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (1) bekezdésében rögzítettek szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság értelmezésében "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára" (9/1992. (I. 30.) AB határozat).

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (2) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 42. §-a és 44. §-ának (1) bekezdése szerint "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása." "A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

Az Alkotmánybíróság 18/1993. (III. 19.) AB határozata szerint "A választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga — noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza — tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül."

Az Alkotmány 43. §-ának (2) bekezdése a helyi önkormányzati hatáskörök védelmét deklarálja, 44/A. §-a (1) bekezdésének a), b) és e) pontjai pedig a képviselő-testület alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatásköröket állapítanak meg (igazgatási, gazdálkodási, szervezeti jogok).

Az Alkotmány 12. §-ának (2) bekezdése és 13. §-ának (1) bekezdése garantálja az önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartását, valamint a tulajdonhoz való jog biztosítását.

A vizsgálat megállapításai

Az Ötv. 48. §-a szerint "A helyi népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre..."

A helyi népszavazás a népszuverenitás közvetlen gyakorlásának egyik legfontosabb formája, melynek eredménye kötelező a választott képviseleti szervre. Ez a megállapítás az adott esetben azt jelenti, hogy Zamárdi Nagyközség képviselő-testülete az érintett településrész önálló községgé alakulását - függetlenül a felmerült vagyonjogi vitáktól - nem gátolhatja.

I.

Az Ötv. 46. §-a (1) bekezdésének b) pontja alapján a képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni, ha a választópolgárok a törvényben foglalt követelményeknek megfelelően új község alakítását kezdeményezik. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése szerint ebben az esetben a helyi népszavazásban az érintett településrész választópolgárai vehetnek részt.

Az Alkotmánybíróság 27/1996. (VII. 3.) AB határozatával megsemmisítette a Zamárdi Nagyközség Önkormányzatának képviselő-testülete által a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről alkotott 5/1995. (IV. 24.) önkormányzati rendelet 1. §-a (1) bekezdésének a településrészek területi határait megállapító rendelkezéseit, amelyek normatív módon meghatározták, hogy településrészt érintő népszavazás kezdeményezése esetén a népszavazás a település mely földrajzi területére rendelhető el.

Az Alkotmánybíróság indokolásában rámutatott, hogy "a településrész területének ilyen, a népszavazásra bocsátott kérdéstől és a választópolgárok népszavazási kezdeményezésétől független, normatív meghatározása ellentétes az Ötv.-nek a helyi népszavazásra vonatkozó szabályaival."

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében foglalt népszuverenitás elve, valamint az Ötv. vonatkozó rendelkezései alapján a népszavazást kezdeményező választópolgárok jogosultak meghatározni a népszavazás tárgyát, beleértve azt is, hogy konkrétan mely területre terjedjen ki az új község alakításának kezdeményezése, s ezzel együtt mely terület választópolgárai jogosultak részt venni a népszavazáson. Új község alakítására irányuló kezdeményezés esetén a képviselő-testület arra a területre köteles kiírni a népszavazást, amelyre a népszavazást kezdeményező választópolgárok akarata irányul: a népszavazás tekintetében ez a terület minősül településrésznek, függetlenül attól, hogy létezik-e bármely formában, konkrét módon meghatározott területi egység, illetőleg ez a területi egység egybeesik-e a népszavazási kezdeményezésben meghatározott településrésszel.

Ebből következően megállapítom, hogy panaszos hivatkozása arra, hogy az érintett terület nem felel meg a "településrész" fogalmi kritériumának, mert ilyen területtel ilyen településrész sem történelmileg, sem közigazgatásilag nem létezett, nem megalapozott.

II.

Az I. pontban foglaltak szerint a népszavazást kezdeményező választópolgárok jogosultak arra, hogy meghatározzák azt a területet, amelyre az új község alakításával kapcsolatos népszavazás kiterjed, s amelynek lakosai részt vehetnek a népszavazáson. Az új község megalakítása esetén ez a konkrétan meghatározott településrész válik el a településtől, tehát a képviselő-testületek között nem lehet további egyezkedés tárgya a belterületi határvonal megállapítása.

Más a helyzet azonban a külterületi határvonal tekintetében. A külterület tekintetében a népszavazási kezdeményezés nem tartalmazhat területhatárokat, azokat - az Ötv. 52. §-ának (4) bekezdésének értelmezésében - az érintett képviselő-testületek által megállapított módon kell megrajzolni: "Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani."

Amennyiben a népszavazási kezdeményezésben meghatározott külterületi határvonalak lennének irányadók az új község megalakításakor, az azzal a veszéllyel járna, hogy a megmaradó település - ilyen tartalmú kezdeményezés esetén - esetleg teljes egészében elveszíthetné külterületeit azáltal, hogy kizárólag az elszakadni kvánó településrész lakói döntenének olyan kérdésben, amely már az egész települést érinti, s ezzel a település megmaradó részének választópolgárait megillető népszuverenitás, illetőleg helyi önkormányzáshoz való jog szenvedne sérelmet. Erre tekintettel, ha a kezdeményezés a külterületi határvonalakra is javaslatot tesz, annak nem lehet jogi revelanciája az új község területének megállaptására.

A konkrét esetben a népszavazási kezdeményezés nem csupán a bel-, hanem a külterületi határok vonatkozásában is tartalmazta az előkésztő bizottság, illetőleg az érintett településrészen lakó választópolgárok elképzeléseit, ez azonban nem köti a két képviselő-testületet a külterületi határok tekintetében létrehozandó megállapodás megkötésekor.

Mindezekből következően a köztársasági elnöki határozat önálló községgé nyilvánítja ugyan Szántódot, s annak belterületi határai is rögzített, azonban a külterület megállaptása a két képviselő-testület megállapodásától függ.

Az Ötv. 52. § (1) bekezdése az új község létrehozását elkülönült településrész számára teszi lehetővé. Az elkülönültség ebben az összefüggésben földrajzilag jól elhatárolható településrészt jelent, amely a település szerkezetét tekintve jól elválasztható, az ott élők viszonylag önálló közösséget alkotnak. A településrészeket elválasztó földrajzi határ a helyi körülményektől függően változatos lehet (pl. vízfolyás, völgy, közút), egybeépült, de közigazgatási szempontból különálló településeken (pl. Budapesten a kerületek esetében vagy a Balaton-part egybefüggően beépített részein) gyakran az utca tengelye jelenti a földrajzi határt.

Megállapítom, hogy a két település belterülete közötti határvonal meghatározása a népszavazási kezdeményezésben megtörtént, s ennek alapján eldönthető, hogy az új község alakítására elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből kerül-e sor. A személyiadat- és lakcmnyilvántartás adatai alapján, pedig az új község eleget tett a lakosságszámra vonatkozó törvényi követelménynek.

III.

Az Ötv. 8. -ának (4) bekezdése szerint: "A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvzellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról  és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágtásról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról köteles biztostani a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését."

A törvény azonban nem rja elő - és a magyarországi települések többsége nem is tudna eleget tenni annak -, hogy e kötelező feladatokat minden településnek önállóan kellene ellátnia. Az önkormányzati feladatok ellátásának tipikus formája a települések közötti együttműködés: önkormányzati társulások létrehozása. Szántód Község kötelező feladatai ellátásáról, a szolgáltatások megfelelő színvonalának biztosításáról Balatonföldvár város önkormányzatának közreműködésével gondoskodik.

Önmagában tehát az a tény, hogy Szántód Község nem tudja vagy nem akarja önállóan ellátni a kötelező önkormányzati feladatokat, nem jelenti azt, hogy ne lenne képes azokról megfelelő sznvonalon gondoskodni, ezért a panasz e kérdésben megalapozatlan.

IV.

Panaszos sérelmezte, hogy Zamárdi Nagyközség az érintett területrész elvesztésével pótlólagos támogatásra szorul. A Belügyminisztérium az érintett önkormányzatok gazdálkodásának elemzéséhez szükséges dokumentumok (pl. az 1995. és az 1996. évi önkormányzati beszámolók) birtokában, a megye és az ország települési önkormányzatainak rendelkezésre álló adatai alapulvételével összehasonlító elemzést végzett a zamárdi és a szántódi önkormányzat működőképességéről, amelyből arra a következtetésre jutott, hogy mindkét önkormányzat pótlólagos támogatás nélkül el tudja látni kötelező feladatait. A Belügyminisztérium számításainak helyességét támasztja alá, hogy 1997-ben egyik település sem nyújtott be az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok részére járó támogatás iránti kérelmet, s a forráshiányos településeket 1998-ban megillető kiegészítő állami támogatás összegének terhére finanszírozási előleg iránt sem fordultak a tárcához.

Ebből következően megállapítom, hogy panaszos azon állítása, hogy a Belügyminisztérium tévesen döntött az új község alakításának törvényi akadályát képező pótlólagos támogatás kérdése tekintetében - ezzel sértve az Ötv. 52. §-ában rendelteket - nem kellően megalapozott.

V.

Panaszos sérelmezte, hogy a Belügyminisztérium Zamárdi Nagyközség képviselő-testülete véleményének ismerete nélkül készítette el a köztársasági elnök részére az új község alakításáról szóló felterjesztést. Az Ötv. 52. § (3) bekezdése szerint a képviselő-testületnek határozatba kell foglalnia az új község alakításának a kezdeményezését, s az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt. Zamárdi Nagyközség önkormányzata képviselő-testületének lehetősége volt arra, hogy az új község alakításáról szóló határozatában kifejezésre juttassa ellenkező álláspontját. Amennyiben ezt nem tette meg, a Belügyminisztériumnak nem lehetett módja megismerni a képviselő-testületnek a népszavazás eredményével ellentétes hivatalos álláspontját, így az, hogy annak ismerete nélkül készítette el az előterjesztést, nem róható fel a tárca hibájául.

A fentiek alapján megállapítom, hogy a Belügyminisztérium nem követett el törvénysértést, amikor Zamárdi Nagyközség képviselő-testületének eltérő véleménye ismeretének hiányában készítette el az új község alakításáról szóló előterjesztést a köztársasági elnök részére.

VI.

Az I. pontban kifejtett gondolatmenet szerint az új község alakítása tárgyában megtartott népszavazás következményeként nem tekinthető automatikusan megoldottnak a vagyon és a külterület megosztása; ehhez a két képviselő-testület megállapodása szükséges. E megállapodás megkötéséig a települések polgárai számára nem egyértelmű a jogaik gyakorlásához és kötelezettségeik teljesítéséhez szükséges közigazgatási eljárási rend. Ezért az új község megalakulását követően az esetleg évekig tartó vagyoni-területi viták olyan bizonytalan helyzethez vezethetnek, amely hátrányosan érinti mindkét szóban forgó település polgárait, s az egyes önkormányzatok tulajdonhoz való jogát, valamint gazdálkodási jogának gyakorlását is akadályozza.

A vizsgálat eredményeként megállapítom, hogy mivel a hatályos jogi szabályozás nem rögzít határidőt az új község megalakítása miatt szükséges vagyoni-területi kérdések tisztázása körében tartandó tárgyalások lefolytatására és a megállapodás megkötésére, bizonytalan helyzetet idéz elő a helyi népszavazás megtartását követően a tekintetben, hogy a két képviselő-testület megállapodik-e, ha igen, mikor és milyen feltételekkel. Ebből következően a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő alapjog - összefüggésben az önkormányzáshoz való alapjoggal - sérelmet szenved, mellyel alkotmányos visszásságot keletkeztethet.

A j á n l á s

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 25.§-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem a belügyminisztert, hogy kezdeményezze a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosítását annak érdekében, hogy új község alaktása esetén jogszabály állapítson meg határidőt az érintett önkormányzatok képviselő-testületei között vagyoni-területi kérdésekben szükséges megállapodás megkötésére, és e határidő elmulasztása esetére megfelelő jogi garanciákat biztostson a fent megállaptott alkotmányos visszásság kialakulásának megakadályozása érdekében (pl. kötelező brósági eljárás).

Kérem a belügyminisztert, hogy az ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedéséről az Obtv. 25.§-ában előírt hatvan napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998. április 20.

Dr. Polt Péter