OBH 5616/1997
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Bakos Anita

A vizsgálat megindítása

	A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, amelyben előadta, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Polgármesteri Hivatala együttműködés hiányára hivatkozva 1996. június 30-tól szüneteltette, majd a 1996. november 11-én kelt határozatában 1996. szeptember 30-ától kezdődően megszüntette a jövedelempótló támogatás folyósítását részére. 

	A Munkaügyi Központ tájékoztatását alapul véve a polgármesteri hivatal azért állapította meg a jövedelempótló támogatás szünetelését, mert a panaszos nem vállalta el a felajánlott parktakarítási munkát. 

	A jövedelempótló támogatás megszüntetését a polgármesteri hivatal azért állapította meg, mert az 1996. évi LXIX. törvénnyel módosított 1995. évi XLVIII. törvény 79. § (2)-ben foglalt a jogszabályban előírt 90 napos munkavégzést nem teljesítette a megadott határidőig. A határozat ellen a panaszos a képviselő-testülethez fellebbezett, a fellebbezést 1997. április 17-én elutasították, így a jövedelempótló támogatás megszüntetését kimondó határozat jogerőre emelkedett.

	Mivel az ügyben felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz, és ezzel összefüggésben a tisztességes eljáráshoz, és az Alkotmány 70/E. §-ben foglalt szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja, vizsgálatot indítottam. 1999. február 24-én kelt levelemben felkértem a kerület polgármesterét, hogy küldje el részemre a panaszos által 1996, 1997 és 1998 folyamán beadott szociális ellátás iránti kérelmeket, és az ezekre válaszul megszületett határozatokat, illetve a jövedelempótló támogatás megállapításával és megszüntetésével kapcsolatos iratokat. Továbbá, tájékoztatást kértem arról, hogy a panaszos jelenleg milyen ellátásban részesül.

	A polgármester 1999. március 10-én kelt levelében megküldte a panaszos 1996-1998 között a Szociális Osztályon keletkezett iratanyagát és levelében leírta, hogy a panaszos jelenleg a polgármesteri hivataltól nem részesül szociális ellátásban, és ilyen irányú kérelmet ez évben nem terjesztett elő. 	A kerületi polgármesteri hivatal jogtanácsosa 1999. márciusában levélben tájékoztatott, hogy Temesvári Anikó a jövedelempótló támogatás megszüntetését jóváhagyó képviselő-testületi döntést bíróság előtt megtámadta. A jogtanácsos, aki az alperesi önkormányzatot képviselte a perben elmondta, hogy az ügy érdemi tárgyalására nem került sor, mert a panaszos elállt keresetétől, miután a bíró a Pp. 3. §-ben foglalt kitanítási kötelezettségének megfelelően kioktatta, így a bíróság a pert megszüntette.

Az érintett alkotmányos jog

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Alkalmazandó jogszabályok

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény

Munkanélküliek jövedelempótló támogatása
33. § (1) A települési önkormányzat a megélhetése alapjául szolgáló jövedelem pótlására jövedelempótló támogatásban részesíti azt a munkanélkülit,
a) aki az Flt. alapján munkanélküli járadékban részesült, és a munkanélküli járadék folyósítása időtartamának lejártát követően az Flt. alapján más munkanélküli ellátásra nem jogosult, és keresetpótló juttatásban nem részesül,
[...]
feltéve, hogy családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át.
[...]

34. § (1) Nem állapítható meg jövedelempótló támogatás annak a munkanélkülinek, aki
[...]
d) az illetékes megyei (fővárosi) munkaügyi központtal (a továbbiakban: munkaügyi központ) az Flt. 25. §-ának (3) bekezdésében, az önkormányzattal pedig az e törvényben szabályozott együttműködést nem vállalja.
(2) Meg kell szüntetni a támogatás folyósítását, ha a munkanélküli 
[...] 
d) jövedelempótló támogatásának folyósítása szünetel és a szünetelés időtartama meghaladja a (4) bekezdés szerinti időtartamot.
(3) Szünetel a munkanélküli jövedelempótló támogatás folyósítása, ha a munkanélküli 
[...]
f) a 34/A. § szerinti együttműködést nem vállalónak minősül.
(4) A jövedelempótló támogatás folyósítása a (3) bekezdésben foglalt időtartamra, de legfeljebb 24 hónapra szüneteltethető. Ha a szünetelés oka megszűnik és a támogatásra való jogosultság feltételei fennállnak, a támogatást - figyelemmel a 33. § (2) bekezdésében foglaltakra is - tovább kell folyósítani.

34/A. § (1) Együttműködést nem vállalónak minősül az a munkanélküli, aki
a) az illetékes munkaügyi központtal nem működik együtt [Flt. 25. § (3) bekezdés];
b) az önkormányzat által felkínált megfelelő közhasznú munkát vagy az önkormányzat közreműködésével felajánlott egyéb megfelelő munkahelyet nem fogadja el, vagy e foglalkoztatást a munkáltató rendkívüli felmondással vagy a rendkívüli felmondásnak az Flt. 58. §-a (6) bekezdésének b) pontjában szabályozott módon szüntette meg;
[...]
(2) Az (1) bekezdés a) és b) pontjának alkalmazásában a munkahely akkor megfelelő, ha a felajánlott munkahely közhasznú munka
a) a munkanélküli szakképzettségének, illetve iskolai végzettségének, vagy annál eggyel alacsonyabb szintű végzettségnek, valamint az Flt. 25. §-a (2) bekezdésének b) és d) pontjában foglaltaknak megfelel;
b) esetén a várható kereset eléri az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét.
(3) Amennyiben a folyósítás szüneteltetésére az (1) bekezdésben foglalt ok miatt kerül sor, a támogatás szüneteltetésének időtartama 6 hónap. Ezen időszak mindaddig meghosszabbodik, amíg a munkanélküli együttműködést nem vállalónak minősül.
(4) A (3) bekezdés szerinti időtartamot a jövedelempótló támogatás folyósításának időtartamába be kell számítani.

1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről  és a munkanélküliek ellátásáról

25. § (2) Az (1) bekezdés d) pontjában előírt feltételek alkalmazásában a munkahely akkor megfelelő, ha
a) a munkanélküli képzettségi szintjének, vagy a munkaügyi központ által felajánlott és a képzettségi szintnek megfelelő képzési lehetőség figyelembevételével megszerezhető képzettségének, illetőleg az általa utoljára legalább hat hónapig betöltött munkakör képzettségi szintjének megfelel,
b) egészségi állapota szerint a munkanélküli a munka elvégzésére alkalmas,
c) a várható kereset a munkanélküli járadék összegét eléri,
d) a munkahely és a lakóhely közötti naponta - tömegközlekedési eszközzel - történő oda és visszautazás ideje a három órát, illetve tíz éven aluli gyermeket nevelő nő és tíz éven aluli gyermeket egyedül nevelő férfi munkanélküli esetében a két órát nem haladja meg,
e) a munkanélküli foglalkoztatása munkaviszonyban történik.
[...]
(4) Az (1) bekezdés e) pontjában előírt együttműködés azt jelenti, hogy a munkanélküli
a) a munkaügyi központnál jelentkezik és nyilvántartásba véteti magát,
b) a munkaügyi központtal rendszeres kapcsolatot tart,
c) a felajánlott munkalehetőségeket mérlegeli,
d) maga is részt vesz megfelelő munkahely felkutatásában,
e) a saját maga által talált, vagy a munkaügyi központ által felkínált megfelelő munkahelyen munkaviszonyt létesít, illetve a munkaügyi központ által felkínált képzési lehetőséget elfogadja.
[...]
(7) A munkanélküli részére a (2) bekezdésben foglalt feltételeknek megfelelő, rövid időtartamú munkalehetőség is felajánlható.

A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény módosításáról szóló 1996. évi LXIX. törvény

1. § A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló, az 1996. évi XXII. törvénnyel módosított 1995. évi XLVIII. törvény 79. §-ának (2) bekezdése helyébe az alábbi rendelkezés lép:
"(2) 1996. szeptember 30-át követően az (1) bekezdésben meghatározott személyek közül annak folyósítható jövedelempótló támogatás, aki 1996. szeptember 30-án jövedelempótló támogatásban részesül, feltéve, hogy 1995. július 1-je és 1996. szeptember 30-a között legalább 90 nap, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 58. §-a (5) bekezdésének a) pontjában meghatározott munkaviszonnyal rendelkezik. Annak, aki e munkaviszonyt 1996. szeptember 30-ig csak részben szerzi meg, a jövedelempótló támogatás akkor folyósítható tovább, ha 1996. december 31-ig rendelkezik a 90 nap munkaviszony teljes tartamával. Az e bekezdés szerint 1996. október 1-jétől, illetve a 90 nap időtartamú munkaviszony megszerzésétől, legfeljebb azonban 1997. január 1-jétől megállapítható jövedelempótló támogatást 24 hónapra kell megállapítani. Ha 1995. július 1-je és 1996. szeptember 30-a között az (1) bekezdés szerinti személy a 90 nap időtartamú munkaviszonyt gyermekszülés vagy az Szt. 34. §-a (3) bekezdésének b)-c) pontja szerinti ok miatt nem tudta megszerezni, akkor a munkaviszony megszerzésére rendelkezésre álló időszak az Szt. 34. §-a (3) bekezdésének b)-c) pontja szerinti esetben annak időtartamával, legfeljebb azonban 12 hónappal meghosszabbodik."
2. § Ez a törvény a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba.

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai

I. A hatáskör kérdése

	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban "az országgyűlési biztosról szóló törvény") 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: "hatóság") eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A fenti tényállásból megállapítható, hogy a panaszos a jövedelempótló támogatás megszüntetését kimondó határozat ellen fellebbezéssel élt, így a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslatokat kimerítette. Az országgyűlési biztosról szóló törvény 29. § (1) bekezdése kimondja, hogy az országgyűlési biztosról szóló törvény értelmében a bíróság nem minősül hatóságnak. Ennek megfelelően az országgyűlési biztos eljárását kizárja, ha az ügyben bírósági eljárás van folyamatban, vagy ha az ügyben jogerős ítélet vagy ítélet hatályú  határozat született, abban a kérdésben amelyre a bíróság döntése kiterjedt. Ebben az esetben a bíróság érdemben nem döntött az ügyről, mivel a panaszos a keresetétől az első tárgyaláson elállt. Ennek megfelelően nincs akadálya az országgyűlési biztos eljárásának, mivel az ügyben érdemi döntés nem született.

II. A szünetelést kimondó határozat

	A panaszos 1996. március 1. és 1996. június 30. között jövedelempótló támogatást kapott az Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzattól. Az önkormányzat polgármesteri hivatala 1996. június 20-án kelt határozatában megállapította, hogy 1996. június 30-tól szünetel a jövedelempótló támogatás. A határozat indokolása szerint a jövedelempótló támogatás folyósítása együttműködés hiánya miatt szünetel, amelyet a Munkaügyi Központ tájékoztatását alapul véve azért állapítottak meg, mert a panaszos nem vállalta el felajánlott parktakarítási munkát. 

		A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban „szociális törvény” 34. § (3) bekezdése értelmében szünetel a munkanélküli jövedelempótló támogatás folyósítása, ha a munkanélküli a szociális törvény 34/A. § szerinti együttműködést nem vállalónak minősül. Az idézett törvény 34/A. § (1) szerint együttműködést nem vállalónak minősül az a munkanélküli, aki a) az illetékes munkaügyi központtal nem működik együtt [Flt. 25. § (2) bekezdés]; b) az önkormányzat által felkínált megfelelő közhasznú munkát vagy az önkormányzat közreműködésével felajánlott egyéb megfelelő munkahelyet nem fogadja el.  A szociális törvény 34/A. §-nak (2) bekezdése kimondja, hogy a munkahely akkor megfelelő, ha a felajánlott munkahely közhasznú munka a) megfelel a munkanélküli szakképzettségének, illetve iskolai végzettségének, vagy annál eggyel alacsonyabb szintű végzettségnek;  b) a várható kereset eléri az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét, c) egészségi állapota szerint a munkanélküli a munka elvégzésére alkalmas, valamint d) a munkahely és lakóhely közötti naponta történő oda-vissza utazás ideje a három órát, illetve a tíz éven aluli gyermeket nevelő nő és tíz éven aluli gyermeket egyedül nevelő férfi munkanélküli esetében a két órát nem haladja meg.

	Ebből következik, hogy a munkanélküli akkor sérti meg az együttműködési kötelezettségét, ha mindezen feltételek fennállta ellenére nem fogadja el a felajánlott munkát. Amennyiben a fenti feltételek közül valamelyik hiányzik jogosult visszautasítani a munkát. A felajánlott munka parktakarítás volt, amely besorolása szerint segédmunka. 

	A panaszos kérésemre megküldte az iskolai végzettségét igazoló iskolai bizonyítványai másolatát. A dokumentumokból kiderül, hogy rendelkezik gimnáziumi érettségivel, elvégzett egy középfokú, később felsőfokú tanfolyamot anyagellátás, annak előkészítése és forgalmazása tárgyában, majd a Munkaügyi Központ segítségével egy felsőfokú vállalkozási-menedzser szaktanfolyamot. Rendelkezik továbbá alapfokú számítástechnikai szakképesítéssel is. Ezekkel a szakképesítésekkel a panaszos a munkanélküliek jövedelempótló támogatása szünetelésének és megszüntetésének időpontjában már rendelkezett.

	A panaszos továbbá tájékoztatott arról, hogy munkanélkülivé válása előtt a Videotonnál dolgozott mint anyagellátási vezető. Munkanélkülivé válása után 1997. júliusától a Budapest Főváros XIII. kerületi önkormányzat alkalmazásában állt, a Gamesz nevű cég élelmezésvezetőjeként. Ezt követően 1999. februárjáig a fenti önkormányzat gondozóházának gazdasági ügyintézőjeként dolgozott. 1999 februárjától gerincsérve miatt táppénzes állományban van. 

	A szociális törvény 34/A. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a munkanélküli az együttműködési kötelezettség keretében szakképzettségének megfelelő vagy azzal eggyel alacsonyabb szintű közhasznú munkát köteles elvállalni. A foglalkoztatás elősegítéséről  és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 25. § (7) bekezdése értelmében ez a követelmény a rövidtávú közhasznú munkára is érvényes.	A panaszos felsőfokú végzettséggel rendelkezik, ezért a felajánlott segédmunkának minősülő parktakarítási munka nem felel meg a szociális törvényben meghatározott követelménynek, mivel az nem szakképzettségének vagy iskolai végzettségének megfelelő, de még csak nem is eggyel alacsonyabb szintű munka. Ezért a panaszosnak jogában állt visszautasítani a felajánlott munkát, anélkül hogy ez az együttműködési kötelezettség megsértését jelentette volna. 

	Ebből következik, hogy az önkormányzat törvénysértő módon szüneteltette a panaszos jövedelempótló támogatását, és ezáltal sérült a panaszos tisztességes eljáráshoz való joga, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jogból eredő követelmény, és ezzel összefüggésben sérült a panaszos az Alkotmány 70/E. §-ben foglalt szociális biztonsághoz való joga is.

	A panaszos jövedelempótló támogatása 1996. június 30-tól szünetelt, és csak 1997. júliusától sikerült elhelyezkednie, azóta folyamatosan munkaviszonyban áll. 1996. júniusa és 1997. júliusa között azonban semmilyen jövedelme nem volt, holott 1996. június 30-a és szeptember 30-a között még jogosult lett volna a jövedelempótló támogatás folyósítására. A szünetelés megállapítása ellen rendelkezésre álló jogorvoslatot nem merítette ki, ezért a konkrét ügy nem orvosolható.

III. A megszüntetést kimondó határozat

	A polgármesteri hivatal 1997. április 17-én kelt határozatában megszüntette a panaszos jövedelempótló támogatását, a határozat ellen a panaszos fellebbezéssel élt, amelyet a képviselőtestület elutasított. A jövedelempótló támogatás megszüntetését a polgármesteri hivatal azért állapította meg, mert az 1996. évi LXIX. törvénnyel módosított 1995. évi XLVIII. törvény 79. § (2)-ben foglalt a jogszabályban előírt 90 napos munkavégzést nem teljesítette a törvényben megadott határidőig. A dokumentumok vizsgálata során megállapítottam, hogy a panaszos valóban nem igazolta, hogy a jogszabályban megadott határidőn belül legalább 90 nap munkaviszonnyal rendelkezett. Ennek megfelelően a polgármesteri hivatal a hatályos jogszabályoknak megfelelően szüntette meg a jövedelempótló támogatás folyósítását.

IV. Ajánlás

	A panaszos a szünetelést kimondó határozat ellen a dokumentumok alapján nem fellebbezett, ezért az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján a konkrét ügy nem orvosolható. Tekintettel arra, hogy egy ilyen jogértelmezés a jövőben is okozhat alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot, esetenként súlyos anyagi nehézséget okozva jogosultnak, a következő ajánlással fordulok a polgármester úrhoz:

	Felhívom a polgármester urat, hogy gondoskodjon arról, hogy a jövőben az 1993. évi III. törvény 34/A. §-a értelmében az együttműködési kötelezettség megsértését csak akkor állapítsa meg a polgármesteri hivatal, ha a felajánlott és a munkanélküli által visszautasított közhasznú munka megfelel a munkanélküli szakképesítésének vagy iskolai végzettségének vagy azzal eggyel alacsonyabb szintű. 

Budapest, 1999. december 16.

Dr. Polt Péter