OBH  5564/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása

Panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben sérelmezte, hogy az önkormányzat elutasította rendszeres nevelési segély iránti kérelmét, és nem ad lehetőséget az ügyfeleknek a szociális ellátásokról szóló helyi rendelet megismerésére. 

Megállapított tényállás

A vizsgálat során megkerestem az érintett önkormányzatot és tájékoztatást kértem a panaszosnak nyújtott támogatásokkal kapcsolatban. Válaszuk szerint az önkormányzat 1997. november 5-én átmeneti segélyben, 1997. november 1-től - az új szabályozásnak megfelelően - rendszeres gyermekvédelmi támogatásban, 1998. augusztus 15-én pedig rendkívüli gyermekvédelmi támogatásban részesítette a panaszost. 

Panaszos 1997. január 13-án rendszeres nevelési segély iránt nyújtott be kérelmet, melyet az önkormányzat Művelődési, Egészségügyi és Szociális Bizottsága elutasított. Az ügyfél fellebbezett a határozat ellen, de a képviselőtestület a Bizottság döntését helybenhagyta. Indoklásuk szerint a "képviselő-testület a fellebbezést nem fogadta el, mivel a gyermekek nem a helyi iskolában tanulnak, továbbá, mert nem vallották be a család teljes jövedelmét." Az önkormányzat ügyintézőjének tájékoztatása szerint a határozat meghozatala előtt a családnál nem készítettek környezettanulmányt. A határozat indoklásában szereplő állítás alátámasztására, mely szerint a kérelmező nem vallotta be a család teljes jövedelmét, szintén nem rendelkeztek bizonyítékokkal. 

A beadvány másik sérelme arra vonatkozott, hogy az önkormányzat nem teszi lehetővé a szociális ellátásokról szóló helyi rendeletének megismerését. A polgármester tájékoztatása szerint a rendeletet a hirdetőtáblára történő kifüggesztéssel hirdetik ki. A Polgármesteri Hivatalban ügyfélfogadási időben a rendeletek megtekinthetőek, a körjegyző és az ügyintézők az ügyfél kérelmére tájékoztatást adnak. Panaszos igénybe is vette ezt a lehetőséget és személyesen konzultált a körjegyzővel a család segélyezésének lehetőségeiről. 

Alkalmazott jogszabályok

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

"25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható.
(2) E törvény alapján a jogosultat gyermeknevelési támogatás illeti meg (a továbbiakban: normatív pénzbeli ellátás).
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén – a szociális alapellátás keretében – a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások)."

"26. § A települési önkormányzat a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint a szociálisan rászorultak részére az e törvényben meghatározott pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, valamint más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat."

"45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhető. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelemkiegészítő támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható."

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

"18. § (1) E törvény, valamint a települési önkormányzat rendelete szerint az önkormányzat képviselő-testülete a jogosult gyermeknek rendszeres gyermekvédelmi támogatást és rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósít."

"19. § (1) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás (a továbbiakban: rendszeres támogatás) célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését és megelőzze a gyermek kiemelését a családból.
(2) A települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermeket rendszeres támogatásban részesíti, ha a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét (a továbbiakban: öregségi nyugdíj legkisebb összege), és a családban történő nevelkedés nem áll a gyermek érdekével ellentétben."

"21. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermeket a rendeletében meghatározott mértékű rendkívüli gyermekvédelmi támogatásban részesíti (a továbbiakban: rendkívüli támogatás), ha a gyermeket gondozó család időszakosan létfenntartási gondokkal küzd, vagy létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került.
(2) Elsősorban azokat a gyermekeket kell alkalmanként rendkívüli támogatásban részesíteni, akiknek eltartásáról családja más módon nem tud gondoskodni, illetve alkalmanként jelentkező többletkiadások – különösen az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermek családjával való kapcsolattartásának elősegítése, a gyermek nevelésbe vételének megszűnését követő gyámhivatali visszahelyezés, betegség vagy iskoláztatás – miatt anyagi segítségre szorulnak."

"28. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testületének döntése alapján a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára.
(2) Természetbeni ellátás különösen az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítésének díjkedvezménye, tandíj, egészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve egyéb ellátás kifizetésének átvállalása."

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

"2. § (6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja."

"26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."

Nagyharsány község képviselő-testületének 4/1997. (II. 28.) sz. rendelete az egyes szociális ellátási formák szabályozásáról

"26. § (1) A kérelem megalapozott elbírálásának biztosítása érdekében az igénylőnél környezettanulmányt kell készíteni, melynek tartalmaznia kell a kérelmező és a vele közös háztartásban élők életkörülményeit: jövedelmi, vagyoni helyzetüket, szociális, egészségügyi állapotukat, a kérelem elbírálásához szükséges egyéb körülményeket.
(2) Nem kell környezettanulmányt készíteni, ha a kérelmező említett adatai a kérelem elbírálója előtt más eljárásból már ismertek. Ez esetben a kérelemre rá kell vezetni a korábbi ügyek tárgyát és ügyiratszámát."

Érintett alkotmányos jogok

Alkotmány 70/E. § 

"(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

Alkotmány 2. § (1) 

"A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

A vizsgálat megállapításai

A szociális alapellátás körébe tartozó települési önkormányzati feladatok fontos részét képezi a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátási kötelezettség. Panaszost és családját az önkormányzat 1997, illetve 1998 folyamán átmeneti segélyben, rendszeres gyermekvédelmi támogatásban és rendkívüli gyermekvédelmi támogatásban részesítette.  

Az Alkotmánybíróság  26/1993. (IV. 29.) AB határozata szerint: "Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak – magában az Alkotmányban kiemelt – tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg... Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg.... az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem – összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával – a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé."

A szociális ellátórendszer kialakítása és működtetése az állam alkotmányos kötelezettsége. Azonban a szociális gondoskodás mértékét nem az Alkotmány, hanem a jogalkotó állapítja meg. A jogalkotónak szabadságában áll annak eldöntése, hogy milyen eszközökkel, milyen mértékű szolgáltatásokkal kívánja elérni társadalompolitikai céljait. Nem sérti a szociális biztonsághoz való jogot és nem vezethet alkotmányos visszássághoz önmagában az, hogy a kialakított ellátási rendszer milyen típusú támogatásokat tartalmaz és hol vonja meg az adható támogatások határát, amennyiben ez nem jelenti az ellátások egy minimális szint alá csökkenését. Panaszos esetén az iratokból megállapítható, hogy az önkormányzat lehetőségeihez képest támogatta a családot. Az átmeneti segély (rendszeres nevelési támogatás), mint ellátási forma csupán adható, nem tartozik az alanyi jogon járó juttatások közé. Az erre irányuló kérelem elutasítása nem jelenti a szociális biztonsághoz való jog sérülését.

A beadvány másik panasza, mely szerint az önkormányzat nem biztosít lehetőséget rendeletének megismerésére, szintén nem megalapozott. Eleget tesz az önkormányzat a közigazgatási szerveknek a törvényben - az alapelvek között - előírt tájékoztatási kötelezettségének azzal, hogy a rendeletéről a dolgozói kérelemre felvilágosítást adnak, és a rendelet a Polgármesteri Hivatalban megtekinthető. 

Megsértette azonban az önkormányzat az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényben és az egyes szociális ellátási formák szabályozásáról szóló rendeletében előírtakat akkor, amikor a panaszos rendszeres nevelési segély iránti kérelmének elbírálása előtt nem készített a kérelmezőnél környezettanulmányt, illetve nem tüntette fel azon korábbi ügyek számát, melyekből a kérelmező körülményei ismertek lehettek és így nem bizonyított állításra hivatkozott.

Az államigazgatási eljárás törvényességének és szakszerűségének, illetve a megalapozott határozat hozatalának feltétele az ügy eldöntésénél jelentős tények és körülmények feltárása. A tényállás tisztázása - mely törvényben előírt kötelezettség - nélkül a közigazgatási szerv semmilyen döntést nem hozhat. Az eljárásban a tények megismerése nem egyszerű tájékozódást, értesülés-szerzést jelent, hanem a releváns tények, körülmények pontos megállapítását, ezek fennállásáról teljes bizonyosság szerzését. A döntés előtt felderített körülményeket mérlegeli az eljáró szerv és a mérlegelés indokait feltárva hozza meg határozatát. 

A kérelemre indított eljárásokban a kérelem teljesítése érdekében az ügyfélnek kell bizonyítania az anyagi jogszabályokban előírt feltételek fennállását, a hatóságot azonban megilleti az ellenbizonyítás joga. Amennyiben az eljáró szerv az ügyfél jóhiszeműségét kétségbe vonja, a rosszhiszeműség bizonyításának kötelezettsége őt terheli. A bizonyítandó tények valódiságáról a hatóság meggyőződhetett volna a környezettanulmány során és iratok beszerzésével. Csupán a valószínűsítés nem alkalmas a valóságról való meggyőződéshez, a döntés megalapozásához. 

Külön bizonyítási eljárást nem igényel a tényállás tisztázása, ha a közigazgatási szerv hivatalosan ismert vagy köztudomású tényre alapítja döntését. A közigazgatási szerv által hivatalosan ismertek azok a tények, amelyekről a közigazgatási szerv ügyintézőinek munkaköri beosztásuknál fogva tudomásuk kell, hogy legyen és amelyeket a közigazgatási szerv nyilvántartásaiból és rendelkezésére álló iratokból meg tud állapítani. Ilyen esetben azonban a szükséges adatokat a határozatra fel kell jegyezni (ahogyan azt az önkormányzat rendelete is előírja), vagy arra az indoklásban hivatkozni kell. Az önkormányzat eljárása során nem hivatkozott ilyen hivatalosan ismert tényre, a határozaton erre utaló adatot nem tüntetett fel.

Köztudomású az a tény, körülmény, amely helyben, szélesebb körben az emberek nagyobb csoportja előtt ismert és azt mindenki valónak fogadja el. Ezt az eljárás során szintén nem kell bizonyítani, de ha ilyen tény szolgál a döntés alapjául, akkor az indoklásban erre külön ki kell térni. Egy család jövedelmére vonatkozó adatok semmiképpen nem minősülhetnek köztudomású ténynek. 

Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozata szerint: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények." 

A jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban okozott visszásságot az, hogy az önkormányzat nem tett eleget az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény és az egyes szociális ellátási formák szabályozásáról szóló önkormányzati rendelet előírásainak. 

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy az érintett önkormányzat a jövőben - hasonló jogszabálysértések elkerülése érdekében - tartsa be az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény és Nagyharsány község képviselő-testületének 4/1997. (II. 28.) sz. rendelete által előírt szabályokat. 

Kérem, hogy az érintett önkormányzat a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztasson.

Budapest, 1998. december 9.

Dr. Polt Péter