OBH 5325/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr.Kiss László

Az eljárás megindítása:
	 A panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert 1994. december 9-én, az ORFK Gazdaságvédelmi Főosztályon elrendelt 145/1994. bü. sz. büntetőeljárás során az útlevelét bevonták és azt a panasza időpontjáig nem kapta vissza. Ügyét az ORFK Vizsgálati Főosztálya 1995. július 24-én a hatáskörébe vonta, majd 1995 decemberében a nyomozást felfüggesztették. 1996. márciusában kérte a nyomozó hatóságtól útlevele visszaadását, de levelére nem válaszoltak. A több mint két és fél éve folyó eljárásban hosszabb ideje érdemi intézkedés nem történt.
	A fentiek alapján az 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdésére, illetve a 17. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el az esetleges alkotmányos visszásság megállapítása érdekében.

Érintett alkotmányos jogok:
Jogállamisághoz, jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2 .§ (1)bek.) 
Jogorvoslathoz való jog (Alk. 57. § (5) bek.)
A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga (Alk. 58. § (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok:
1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről
318. § (1) Aki jogtalan haszonszerzés végett mást tévedésbe ejt, vagy tévedésben tart és ezzel kárt okoz, csalást követ el.
(6) A büntetés két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztés, ha
a) a csalás különösen nagy kárt okoz,
b) a jelentős kárt okozó csalást a (2) bekezdés a)–c) pontjában meghatározott módon,
c) a csalást bűnszervezet tagjaként
követik el.
318. § (1) Aki jogtalan haszonszerzés végett mást tévedésbe ejt, vagy tévedésben tart és ezzel kárt okoz, csalást követ el.
(6) A büntetés két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztés, ha
a) a csalás különösen nagy kárt okoz,
b) a jelentős kárt okozó csalást a (2) bekezdés a)–c) pontjában meghatározott módon,
c) a csalást bűnszervezet tagjaként
követik el.
1973. évi I. törvény a büntetőeljárásról
4. § (1) A büntetőeljárásban a személyi szabadságot és más állampolgári jogokat tiszteletben kell tartani, s azok csak az e törvényben meghatározott esetekben és módon korlátozhatók.
(2) A hatóságoknak az eljárás során biztosítaniuk kell az állampolgári jogokat korlátozó kényszerintézkedések törvényességét.
(3) A hatóságok tartoznak az eljárás résztvevőit jogaikról tájékoztatni és kötelességeikre figyelmeztetni.
7. § A hatóságok határozatai és intézkedései ellen, illetőleg az intézkedés elmulasztása miatt – ha e törvény kivételt nem tesz – jogorvoslatnak van helye.
131. § (1) A nyomozás során a valóságnak megfelelő tényállás felderítése érdekében haladéktalanul meg kell tenni minden törvényes és célszerű intézkedést.
(3) A nyomozást az elrendelésétől számított két hónapon belül be kell fejezni. Ha az ügy bonyolultsága vagy elháríthatatlan akadály indokolja, a nyomozás határidejét a helyi ügyészség vezetője két hónappal, a megyei főügyész további két hónappal meghosszabbíthatja; hat hónapon túl a legfőbb ügyész jogosult a nyomozás határidejének meghosszabbítására. Ha az ügyész nyomoz, a nyomozás határidejét az ügyészség vezetője két hónappal, a felettes ügyész további két hónappal hosszabbíthatja meg.   
139. § (1) A nyomozást határozattal meg kell szüntetni, ha
a) a cselekmény nem bűncselekmény, vagy azt nem a gyanúsított követte el;
b) a nyomozás adatai alapján nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, az elkövető kiléte, illetőleg az, hogy a bűncselekményt a gyanúsított követte el, és az eljárás folytatásától sem várható eredmény;
c) a büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok áll fenn;
1989. évi XXVIII. törvény a külföldre utazásról és az útlevélről
2. § (1) Nem utazhat külföldre:
a) a büntetőeljárás befejezéséig az, akivel szemben olyan szándékosan elkövetett bűncselekmény miatt van folyamatban büntetőeljárás, amelyre a törvény három évi szabadságvesztésnél súlyosabb büntetést rendel,
b) a büntetésnek letöltéséig, illetve végrehajthatósága megszűnéséig az, akit végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek.
(3) Az (1) bekezdés és a (2) bekezdés a) pontja szerinti esetekben méltánylást érdemlő körülményre tekintettel kivételesen, korlátozott területi és időbeli érvényességű egyszeri utazás engedélyezhető.
13. § (1) A 2. § (1) bekezdés és a (2) bekezdés a) pontja, az 5. § (3) bekezdés szerinti esetekben útlevél nem adható, a már kiadott útlevelet vissza kell vonni.
(3) Az (1) bekezdés és a (2) bekezdés b) pontja szerinti esetekben határozatot kell hozni.
14. § (1) A bíróság az ügyészség, a rendőrség, a határőrség, a büntetésvégrehajtás, valamint a magyar külképviselet intézkedésre feljogosított munkatársa a hivatalos eljárása során a 2. § (1), az 5. § (3) bekezdése, valamint a 13. § (2) bekezdés b) pontja szerinti esetekben az útlevelet igazolás ellenében elveheti.
(2) Az elvett útlevelet haladéktalanul meg kell küldeni az azt kiállító szervnek, amely harminc napon belül köteles annak visszavonására vagy visszaadására intézkedni.
16. § (1) Az útlevél kiadását elutasító, illetőleg a visszavonását elrendelő határozat közlésétől számított tizenöt napon belül fellebbezésnek van helye.
(2) A másodfokú államigazgatási határozat közlésétől számított harminc napon belül a kérelmező kérheti annak bírósági felülvizsgálatát.
(3) A bíróság a kérelem beérkezésétől számított harminc napon belül, nem peres eljárásban, szükség esetén a felek meghallgatásával határoz. Ha a kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi az államigazgatási szerv határozatát, ellenkező esetben a kérelmet elutasítja. A bíróság a döntéséről a kérelmezőt és az államigazgatási szervet egyidejűleg értesíti. A bíróság határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak.
17. § (1) Az e törvényben nem szabályozott eljárási kérdésekben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényt kell alkalmazni.
13/1989. (XII. 29.) BM rendelet a külföldre utazásról és az útlevélről szóló 1989. évi XXVIII. törvény végrehajtásáról
11/B. § (1) A Tv. 2. § (3) bekezdésében meghatározott méltányossági jogkört a büntetőeljárást folytató szerv, a büntetés-végrehajtási intézet, illetve az államtitok minősítője gyakorolja.
(2) Amennyiben az (1) bekezdésben említett szerv a külföldre utazáshoz hozzájárul, és erről írásban igazolást ad, a Belügyminisztérium az úti okmányt ki-, illetve visszaadja.
(3) A hozzájárulást adó köteles gondoskodni arról, hogy az utazás befejezését követően az állampolgár az úti okmányt a Belügyminisztériumnak visszaadja. A visszavont útlevél leadásakor újabb határozatot nem kell hozni.

Megállapított tényállás:
	A panaszost 1994. december 12-én gyanúsítottként hallgatták ki az ORFK Gazdaságvédelmi Főosztályán, mert alaposan gyanúsítható volt a Btk. 318. § (1) bekezdésébe ütköző és a (6) bekezdés a. pontja szerint minősülő, különösen nagy kárt okozó csalás, továbbá a Btk. 252. § (1) bekezdésébe ütköző és a (2) bekezdés szerint minősülő vesztegetés bűntettével. Ugyanekkor őrizetbe is vették, ahonnan december 15-én szabadult. A büntetőügy nyomozását még a kihallgatás napján átvette a Budapesti Rendőr-főkapitányság Vizsgálati Főosztálya. Az eljáró hatóság a  külföldre utazásról és az útlevélről szóló 1989. évi XXVIII. törvény 2. § (1) bekezdés a. pontja alapján bevonta a panaszos útlevelét, majd 1995. március 10-i dátummal keltezett átirattal megküldte azt az Adatfeldolgozó Hivatalnak. 
	Az Adatfeldolgozó Hivatal Útlevél osztálya 1995. április 24-én határozatot hozott az okmány bevonásáról. A határozat szerint - az előző dátumtól eltérően - a BRFK Vizsgálati Főosztálya 1995. március 21-én küldte meg az útlevelet a Hivatalnak.
	A BRFK Vizsgálati Főosztálya 1995. április 24-én a Be. 139. § (1) bekezdés b. pontja alapján - mivel nem volt megállapítható, hogy a bűncselekményt a gyanúsított követte el - határozatot hozott a nyomozás megszüntetéséről. A határozat indoklásában kitértek arra is, hogy a határozat jogerőre emelkedését követően a gyanúsítottól az őrizetbe vétele napján elvett és az Adatfeldolgozó Hivatalnak megküldött útlevél visszatartása nem indokolt.
	A panaszos a részére kézbesített, nyomozást megszüntető határozat ellen panasszal élt és arra kérte a Fővárosi Főügyészséget, hogy a nyomozást a Be. 139. § (1) bekezdés a. pont második fordulata alapján - a cselekményt nem a gyanúsított követte el - szüntessék meg. A Fővárosi Főügyészség 1995. június 13-án a panaszt elutasította, egyben a nyomozás megszüntetéséről szóló határozatot hivatalból hatályon kívül helyezte és a nyomozó hatóságot a nyomozás folytatására hívta fel. A határozat indoklása szerint a nyomozást megszüntető határozat megalapozatlan volt, az eljárás során a szükséges nyomozati cselekményeket nem végezték el. 
	Az ORFK Központi Vizsgálati Osztálya 1995. augusztus 11-én saját hatáskörébe vonta az ügyet, majd a nyomozást 1995. december 19-én felfüggesztették, azzal, hogy külföldi társszervek megkeresésére van szükség. 	
	1996. március 21-én a panaszos beadvánnyal fordult az ORFK-hoz, amelyben útlevelének visszaadását kérte. Arra hivatkozott, hogy ártatlansága ellenére másfél éve folyik ellene büntetőeljárás, munkahelyét, egzisztenciáját elvesztette és útlevelének hiánya új munkahelyen történő elhelyezkedését is akadályozza. 1996. április 12-én az ORFK Központi Vizsgálati Osztálya levélben tájékoztatta, hogy útlevele a hatályos jogszabály alapján nem adható vissza a büntetőeljárás befejezése előtt. Közölték vele azt is, hogy a törvény szerint méltánylást érdemlő körülményekre tekintettel, kivételesen, korlátozott területi és időbeli érvényességű egyszeri kiutazás engedélyezhető, azonban a panaszos esetében "méltánylást érdemlő körülmény nem nyert megállapítást, így az utazáshoz szükséges írásos igazolást nem tudják kiadni". 
	1996. augusztus 27-én a panaszos újra kérte útlevele visszaadását. Kérelmére 1996. október 1-én a BM Adatfeldolgozó Hivatal Útlevél Osztálya azt a választ adta, hogy az "ORFK Központi Bűnüldözési Igazgatóság Vizsgálati Főosztálya 83/31/1995. sz. levelében nem járult hozzá az utazásához", ezért az útlevelet nem áll módjukban visszaadni.
	1997. május 13-án a panaszos több fórumhoz intézett beadványt, amelyben ügyének végleges lezárását és útlevele visszaadását kérte. Beadványait megküldte a köztársasági elnöknek, a miniszterelnöknek, az igazságügyi miniszternek, a BM panaszirodának, az Alkotmánybíróságnak, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és a legfőbb ügyésznek. Az ORFK Bűnügyi Főigazgatóság Bűnügyi Szakmai Irányító Főosztálya 1997. június 18-án megkereste a Központi Bűnüldözési Igazgatóság Vizsgálati Főosztály vezetőjét. Ismételt konzultációt javasoltak a Fővárosi Főügyészséggel a nyomozás megszüntetése érdekében, tekintettel arra, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján a panaszossal szembeni gyanú alapossága kétséges.
	 A Fővárosi Főügyészség időközben, 1997. június 16-án kelt G.14.855/1994/17. számú határozatával a Be. 139. § (1) bekezdés b. pontja alapján - mivel nem volt megállapítható, hogy a bűncselekményt a gyanúsított követte el - a nyomozást megszüntette.
	Az ORFK KBI 1997. július 16-án értesítette az Adatfeldolgozó Hivatalt a nyomozás megszüntetéséről, egyben kérte, hogy az útlevelet adják vissza a panaszosnak.
	
A vizsgálat megállapításai:	
	Az Európai Közösség Alapító Szerződése alapelvként mondja ki a tagállamok között a személyek szabad mozgását, és az ezt gátló akadályok megszüntetését. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye Negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyve 2. Cikkének 2. pontja kimondja, hogy mindenki szabadon elhagyhat minden országot, beleértve saját országát is. Ezzel van összhangban az Alkotmány 58. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, megillet az ország elhagyásához való jog. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye szerint ezt a jogot kizárólag olyan, a törvényekkel összhangban lévő korlátozásnak lehet alávetni, amely egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy a közbiztonság érdekében, a közrend fenntartásához, a bűnmegelőzéshez, a közegészség vagy az erkölcsök védelméhez, illetőleg mások jogainak és szabadságjogainak megóvásához szükséges. 
	Mindezekre tekintettel jogszerű volt a rendőrség intézkedése a panaszos útlevelének bevonására, miután ellene olyan bűncselekmény miatt rendeltek el nyomozást, amelyre a törvény három évi szabadságvesztésnél súlyosabb büntetést rendel. 
	Vizsgálatom a büntetőeljárás megalapozottságára és annak szakmai színvonalára nem terjedt ki. A bűncselekmény gyanújával kapcsolatos adatok mérlegelését a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 5.§ (1) bekezdése a nyomozó hatóságok, illetve az ügyészség, vádemelés esetén pedig a bíróság hatáskörébe utalja, minthogy a tényállás tisztázását az eljáró hatóságok feladatává teszi. Ennek megfelelően az országgyűlési biztos nem mérlegelheti a nyomozás során felmerült bizonyítékokat, csak azt állapíthatja meg, hogy a hatóság a jogszabályoknak, végső soron az Alkotmánynak megfelelően járt-e el, a hatóságok intézkedése vagy intézkedésének elmulasztása okozott-e alkotmányos visszásságot. Nem vizsgáltam a nyomozás időtartamát és annak indokoltságát sem, tekintve, hogy a Be. 131. § (3) bekezdése alapján hat hónapon túl a nyomozás határidejének meghosszabbítása a legfőbb ügyész hatáskörébe tartozik, így a megfelelő ügyészi felügyelet biztosított volt.  
	Az ORFK Központi Bűnüldözési Igazgatóságtól beszerzett iratok alapján ugyanakkor  megállapítottam, hogy a nyomozóhatóság jogsértő módon járt el, amikor a gyanúsított őrizetbe vételekor elvett útlevelet a külföldre utazásról és az útlevélről szóló 1989. évi XXVIII. törvény 14. § (2) bekezdésében foglaltak ellenére nem továbbította haladéktalanul az azt kiállító szervnek. Az okmány megküldésére csak három hónappal az elvételét követően került sor. Az Adatfeldolgozó Hivatal ugyancsak a törvényben meghatározott határidőn túl - a nyomozás első alkalommal történt megszüntetésének napján - hozott határozatot a bevonásról. Az útiokmány ekkor már több, mint négy hónapja nem volt a tulajdonos birtokában. 
	Az Alkotmánybíróság mindenkire kötelező értelmezése, illetve az országgyűlési biztosok töretlen gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság nélkülözhetetlen elemeként értelmezett jogbiztonság megköveteli, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásához tudják igazítani (25/1992. AB határozat, Beszámoló az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének tevékenységéről, Magyar Közlöny 1997. 61/II.). Ebből adódóan megállapítható, hogy az államhatalom jogállami működése szükségessé teszi, hogy az állam nevében eljáró személyek, így az intézkedő rendőrök a jogszabályi előírásokat maradéktalanul betartsák. 
	Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogosultság az útlevél elvétele esetén csak akkor nyílik meg, amikor az erre illetékes hatóság a bevonásról határozatot hoz.
	A jogszabálysértő, késedelmes intézkedések akadályozták a panaszost abban, hogy azok ellen megfelelő időben élhessen jogorvoslati jogosultságával. A jogállamiság és jogbiztonság sérelme mindezek mellett csak formai és nem tartalmi, mivel a hatályos kiutazási jogszabályok alapján a panaszos nem kaphatta volna vissza az útlevelét a büntetőeljárás ideje alatt. 
	Tekintettel arra, hogy a panaszos ellen folytatott büntetőeljárást időközben megszüntették és útlevelét is visszakapta, az alkotmányos visszásság csekély jelentőségű, ezért ajánlást nem teszek. A jövőbeni esetleges visszásságok elkerülése érdekében felhívom az országos rendőr-főkapitány figyelmét - a külföldre utazással kapcsolatban rövidesen hatályba lépő 1998. évi XII. törvényre figyelemmel - a rendőrség által elvett útlevelek kezelésére vonatkozó szabályok rendezésére.     

Budapest, 1998. augusztus 31.

Dr. Polt Péter