OBH 5260/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása

Panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben sérelmezte, hogy az önkormányzat megszüntette jövedelempótló támogatásának folyósítását. 

Megállapított tényállás

A vizsgálat során megkerestem az érintett önkormányzatot és tájékoztatást kértem a panaszosnak nyújtott támogatásokkal kapcsolatban. A panaszost az önkormányzat 1993. november 2-től három hónapon keresztül jövedelempótló támogatásban részesítette. 1994. szeptemberétől egy éven keresztül, majd 1996. januárjától két hónapon keresztül kapta az említett ellátást. Mindhárom alkalommal azért szűnt meg az ellátás folyósítása, mert a polgármesteri hivatal közhasznú foglalkoztatást ajánlott fel a község azon lakosainak, akik jövedelempótló támogatásban részesülnek, így a panaszos munkaviszonyt létesíthetett. 

1996. júniusában a panaszos munkaviszonyát rendkívüli felmondással szüntették meg, arra hivatkozással, hogy a számára kiadott munkát figyelmeztetés ellenére is csak részben végezte el. Ezért az önkormányzat 1996. június 26-án beadott, jövedelempótló támogatás iránti kérelmét elutasította és a támogatás folyósítását 1996. júliusától decemberéig szüneteltette. Panaszos 1997. januárjától júniusig ismét jövedelempótló támogatásban részesült. 

A fent említett támogatáson kívül az önkormányzat panaszost 1994 folyamán egy alkalommal, 1995 folyamán két esetben, 1996 során négy alkalommal és 1997-ben egy alkalommal átmeneti segélyben részesítette. Az említett évek során négy kérelmét utasították el, pénzhiányra hivatkozva. 

Alkalmazott jogszabályok

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

"25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható.
(2)
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások)."

"26. § A települési önkormányzat a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint a szociálisan rászorultak részére az e törvényben meghatározott pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, valamint más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat."

"45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
...
(3) Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak."

"34. § (1) Nem állapítható meg jövedelempótló támogatás annak a munkanélkülinek, aki
a) rendszeres pénzellátásban részesül;
b) előzetes letartóztatásban van, szabadságvesztés, javító-nevelő munka, elzárás büntetését tölti;
c) sor- vagy tartalékos katonai szolgálatot, polgári szolgálatot teljesít.
(2) Meg kell szüntetni a támogatás folyósítását az (1) bekezdésben megállapított kizáró okok bekövetkezésekor, továbbá, ha a munkanélküli
a) oktatási intézmény nappali tagozatán kezdi meg tanulmányait;
b) kereső tevékenységet folytat, a tevékenység megkezdésétől számított harminc napon belül."
(Hatályos: 1994. II. 1-től 1996. IV. 18-ig)

"34. § (1) Nem állapítható meg jövedelempótló támogatás annak a munkanélkülinek, aki
a) rendszeres pénzellátásban részesül;
b) előzetes letartóztatásban van, illetve szabadságvesztés büntetését tölti;
c) fegyveres vagy fegyver nélküli katonai, illetve polgári szolgálatot (a továbbiakban: katonai szolgálat) teljesít;
d) az illetékes megyei (fővárosi) munkaügyi központtal (a továbbiakban: munkaügyi központ) az Flt. 25. §-ának (3) bekezdésében, az önkormányzattal pedig az e törvényben szabályozott együttműködést nem vállalja.
(2) Meg kell szüntetni a támogatás folyósítását, ha a munkanélküli
a) határozatlan idejű rendszeres pénzellátásban részesül;
b) a jövedelempótló támogatás folyósításának a 33. § (2) bekezdése szerinti időtartama lejárt;
c) az Flt. 58. §-a (5) bekezdésének a) pontjában meghatározott keresőtevékenység időtartamával a munkanélküli járadék megállapítására szerez jogot;
d) jövedelempótló támogatásának folyósítása szünetel és a szünetelés időtartama meghaladja a (4) bekezdés szerinti időtartamot.
(3) Szünetel a munkanélküli jövedelempótló támogatás folyósítása, ha a munkanélküli
a) határozott idejű rendszeres pénzellátásban részesül;
b) katonai szolgálatot teljesít, illetve az (1) bekezdés b) pontja szerinti büntetését tölti;
c) oktatási intézmény nappali tagozatán kezdi meg tanulmányait, illetve olyan képzésben vesz részt, amelyre figyelemmel munkanélküli járadékban nem részesülhetne;
d) keresőtevékenységet folytat, ide nem értve azt a nem rendszeres munkavégzéssel járó kereső tevékenységet, amelynek havi ellenértéke nem éri el a 36. § (1) bekezdés a) pontja szerinti összeghatár 50%-át;
e) családjában az egy főre jutó havi jövedelem a 33. § (1) bekezdése szerinti értékhatárt - figyelemmel a 25. § (4) bekezdésében foglaltakra is - meghaladja;
f) a 34/A. § szerinti együttműködést nem vállalónak minősül.
(4) A jövedelempótló támogatás folyósítása a (3) bekezdésben foglalt időtartamra, de legfeljebb 24 hónapra szüneteltethető. Ha a szünetelés oka megszűnik és a támogatásra való jogosultság feltételei fennállnak, a támogatást - figyelemmel a 33. § (2) bekezdésében foglaltakra is - tovább kell folyósítani.
34/A. § (1) Együttműködést nem vállalónak minősül az a munkanélküli, aki
a) az illetékes munkaügyi központtal nem működik együtt [Flt. 25. § (3) bekezdés];
b) az önkormányzat által felkínált megfelelő közhasznú munkát vagy az önkormányzat közreműködésével felajánlott egyéb megfelelő munkahelyet nem fogadja el, vagy e foglalkoztatást a munkáltató rendkívüli felmondással vagy a rendkívüli felmondásnak az Flt. 58. §-a (6) bekezdésének b) pontjában szabályozott módon szüntette meg;
c) a támogatás feltételeinek évenkénti felülvizsgálatakor az ellátást megállapító önkormányzattal neki felróható módon nem működik együtt.
(2) Az (1) bekezdés a) és b) pontjának alkalmazásában a munkahely akkor megfelelő, ha a felajánlott munkahely közhasznú munka
a) a munkanélküli szakképzettségének, illetve iskolai végzettségének, vagy annál eggyel alacsonyabb szintű végzettségnek, valamint az Flt. 25. §-a (2) bekezdésének b) és d) pontjában foglaltaknak megfelel;
b) esetén a várható kereset eléri az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét.
(3) Amennyiben a folyósítás szüneteltetésére az (1) bekezdésben foglalt ok miatt kerül sor, a támogatás szüneteltetésének időtartama 6 hónap. Ezen időszak mindaddig meghosszabbodik, amíg a munkanélküli együttműködést nem vállalónak minősül.
(4) A (3) bekezdés szerinti időtartamot a jövedelempótló támogatás folyósításának időtartamába be kell számítani.
(5) Ha a jövedelempótló támogatás folyósítása a 34. § (3) bekezdésének a)-e) pontja alapján szünetel, a munkanélküli nem minősíthető együttműködést nem vállalónak."
(Hatályos: 1996. IV. 18-tól)

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

"43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát."

Érintett alkotmányos jogok

Alkotmány 2. § (1) 

"A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Alkotmány 70/E. § 

"(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

A vizsgálat megállapításai

Az Alkotmánybíróság  26/1993. (IV. 29.) AB határozata szerint: "Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak – magában az Alkotmányban kiemelt – tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg... Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg."

A szociális ellátórendszer kialakítása és működtetése tehát az állam alkotmányos kötelezettsége. A szociális ellátásról való gondoskodás a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében, ezen belül azonban maga határozza meg – anyagi lehetőségeitől függően és a lakosság igényei alapján –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Kötelező feladat esetén ilyen mérlegelési lehetősége nincs, azt teljesítenie kell, de a teljesítés módja, színvonala tekintetében a kötelező feladat megvalósításánál is rendelkezik önállósággal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerint a települési önkormányzat köteles gondoskodni a szociális alapellátásról. Az önkormányzat ennek megfelelően megalkotta a szociális ellátásokról szóló rendeletét, rendelkezik az előírt támogatási formákkal. 

Az átmeneti segély, mint ellátási forma csupán adható, nem tartozik az alanyi jogon járó juttatások közé. A panaszos átmeneti segély iránti kérelmeinek elutasítása nem jelenti a szociális biztonsághoz való jog sérülését, hiszen az iratokból az is megállapítható, hogy az önkormányzat lehetőségeihez képest támogatta őt.

A vizsgálat során megállapítottam, hogy panaszos jövedelempótló támogatásával kapcsolatban az önkormányzat jogszerűen járt el. Az akkor hatályos jogszabályok szerint meg kellett szüntetni a támogatás folyósítását, ha a munkanélküli kereső tevékenységet folytat, a tevékenység megkezdésétől számított harminc napon belül. Szintén a jogszabályoknak megfelelően járt el az önkormányzat akkor, amikor 1996. júniusában - a rendkívüli felmondással megszüntetett munkaviszony után - együttműködést nem vállalónak minősítette a panaszost és 6 hónapos időtartama szüneteltette a munkanélküli jövedelempótló támogatás folyósítását. 

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerint az indokolás tartalmazza a megállapított tényállást, az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta. Az indoklásban az értelmezhető tényálláson kívül tehát fel kell tüntetni az ügyre irányadó érvényes jogszabályokat is, a félreértés kizárása érdekében pontos címmel és számozással együtt. A panaszos jövedelempótló támogatásával kapcsolatos megszüntetést és szüneteltetést kimondó határozatok indoklásában feltüntetett jogszabályhelyek azonban pontatlanok. 

Az Alkotmánybíróság egyik határozata (9/1992. AB hat.) szerint: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is."

Ugyanakkor a jogállamiság követelményéből fakadó jogbiztonság, mint alkotmányos alapelv az állampolgárokat csak közvetve érinti az állami szabályozó rendszeren keresztül. A nem megfelelő hatósági határozat sérti a jogbiztonság elvét, az állampolgár tekintetében alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság azonban csak akkor keletkezik, ha az állampolgárt érdeksérelem éri, vagy a hatósági magatartás más alkotmányos jogainak sérelmével jár. Panaszost az ügyben érdeksérelem nem érte, a jogszabályhelyek pontatlan megjelölése alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot tehát nem okozott, ezért ajánlástételi jogommal nem élek.

Budapest, 1999. február 8. 

Gönczöl Katalin