OBH 4872/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához 1997. május 10-én érkezett levelében a mányi Leonardo Gimnázium és Szakközépiskola működési engedélyét kiadó határozat megsemmisítése kapcsán az iskola szülői közössége soron kívüli segítséget kért az állampolgári jogok országgyűlési biztosától. A beadványhoz mellékelve megküldték azt a levelet, melyet az iskola alapítója és fenntartója - a panaszos - küldött 1997. május 8-án Kara Pálnak, az önkormányzatokat felügyelő BM helyettes államtitkárnak a gimnázium működésének megakadályozása tárgyában.
Mivel a panasz összefüggésbe hozható a Magyar Köztársaság Alkotmányának 70/F. § (1) bekezdésben megfogalmazott művelődéshez való joggal, az 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján.

A megállapított tényállás

Mány község jegyzője 1996. augusztus 12-én hozott 546/1996. számú határozatában 1996. szeptember 1. napjától 100 fős tanulói létszámmal engedélyezte a Leonardo Gimnázium és Szakmunkásképző Iskola működését és a gimnáziumot 546-2/1996. szám alatt nyilvántartásba vette. 1996. szeptember 1-jei hatállyal a közoktatási törvény 79. § (3) bekezdésének módosulása folytán a nem helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézmény működései engedélyezésének jogköre a főjegyző hatáskörébe került.

A Művelődési és Közoktatási Minisztérium Tanügyigazgatási Főosztályától kapott 39886/1996. számú, dr. Szüdi János főosztályvezető által a Leonardo Gimnázium és Szakmunkásképző Iskola hatósági ellenőrzésére felkérő irat alapján Dr. Merényi Zoltán, Fejér megye főjegyzője szakértői vizsgálatot rendelt el 1996. november 20-án a mányi jegyző a gimnázium működési engedélyéről szóló határozatát záradékkal látta el, melyben az oktatási intézet által benyújtott statisztikai adatszolgáltatás alapján igazolta, hogy a gimnázium tanulói létszáma 276 fő.

1996. december 3-án a Bicskei Önkormányzat tűzoltósága helyszíni szemlét tartott a gimnázium mányi épületében és szakhatósági állásfoglalásában a gimnázium használatba vételéhez szükséges hozzájárulást megtagadta.

1996. december 10-én a gimnázium épületében tartott helyszíni szemle alapján az ÁNTSZ Bicske Városi Intézete 1996. december 19-én kelt levelében a hiányosságok megszüntetése érdekében Sóczó Imréné igazgató helyettestől intézkedési terv elkészítését kérte.

1996. december 18-án a települési önkormányzat tudomása szerint a gimnázium elköltözött Mányból. 1997. február 14-én a főjegyző által felkért szakértők helyszíni ellenőrzést tartottak a gimnázium mányi épületében. 1997. február 26-án kelt jelentésükben a szakértők súlyos hiányosságokat állapítottak meg mind a tárgyi, mind a szakmai feltételek, mind a pedagógiai program vonatkozásában.

1997. március 5-én kelt 1002/1997. sz. határozatában Fejér megye főjegyzője a Leonardo Gimnázium és Szakmunkásképző Iskola hatósági ellenőrzése alapján felfüggesztette a mányi önkormányzat jegyzője által kiadott működési engedélyt és elrendelte határozatának azonnali végrehajtását.
1997. március 13-án kiadott 40184/2/1997. XIV. sz. határozatával a Művelődési és Közoktatási Minisztérium a gimnázium által a tanulói létszám alapján igényelt normatív állami támogatás folyósítását felfüggesztette. A határozat ellen a fenntartó jogorvoslati jogával nem élt.
A főjegyző 1997. május 1-jén táviratot küldött a Korona Alapítvány (a gimnázium létrehozója) fővárosi Semmelweis utcai irodájába címezve és ebben a bicskei Vajda János Gimnáziumot jelölte meg a Leonardo végzőseinek érettségi helyszíneként, e küldemény azonban a "címzett ismeretlen" felirattal visszakerült a megyei önkormányzathoz. 1997. május 5-én a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal megsemmisítette a főjegyző működési engedélyét, felfüggesztő határozatot, valamint a mányi jegyző működést engedélyező határozatát. 

A jegyző határozata megsemmisítésének alapjául a szakértői véleményében a tűzoltóság szakhatósági állásfoglalásában, valamint az ÁNTSZ Bicske Városi Intézete jegyzőkönyvében feltárt hiányosságok szolgáltak alapul, a főjegyzői határozat megsemmisítése indoklásában pedig két formai hibára vonatkozó megállapítás szerepelt. Az egyik szerint a főjegyzői határozat nem a rendelkező részében, hanem az indoklásában hívta fel a fenntartót a hiányosságok pótlására. 

Másrészt határozatának azonnali végrehajtását rendelte el, figyelmen kívül hagyva az 1957. évi IV. törvény 63. § (3) bekezdésében foglaltakat, miszerint az azonnali végrehajtást külön meg kell indokolni.

1997. május 5-én Budajenő polgármestere engedélyezte a Budajenői Általános Iskola épületében az érettségi vizsga megtartását.
1997. május 5-én a szülői munkaközösség által a művelődési miniszternek címzett, április 30-án kelt levelet Szász Domokos képviselő a Parlament folyosóján átadta a művelődési miniszternek.

1997. május 5-én az iskolába járó 4 tanuló szülője megkereste a Művelődési és Közoktatási Minisztériumot abból a célból, hogy gyermekük hétfőn esedékes érettségi vizsgáját elintézzék. A minisztérium kérte, hogy másnap 10,00 órára térjenek vissza, hogy addig az illetékesek az ügyben tájékozódni tudjanak.
A minisztériumnak a Székesfehérvári Önkormányzat illetékes ügyosztálya azt a tájékoztatást adta, hogy a tanulók érettségiztetését meg tudják oldani, mivel a fenntartásukban lévő gimnázium fogadja őket.

1997. május 9-én a Megyei Önkormányzat, a Bicskei Gimnázium, valamint a Leonardo Gimnázium vezetője megállapodtak abban, hogy május 12-én reggel valamennyi vizsgára jelentkező tanuló Bicskén lesz és elkezdi az írásbeli érettségi vizsgát.

A Leonardo Gimnázium diákjai 1997. május 12-én Budajenőn a 3. sz. Általános Iskolában írták meg a magyar nyelv- és irodalom írásbeli érettségi vizsgát. Ugyanezen a napon Báthory Zoltán a Művelődési és Közoktatási Minisztérium helyettes államtitkára a 41.713/1997. XIV. sz. határozatában érvénytelenné nyilvánította az előbb említett vizsgát, tekintettel arra, hogy a gimnázium működési engedély hiányában érettségi vizsga szervezésére nem jogosult, másrészt érettségi vizsga általános iskolában nem szervezhető. A helyettes államtitkár határozatának indoklásában a közoktatásról szóló törvény 95. § (4) bekezdésére hivatkozott, mely szerint "a művelődési és közoktatási miniszter határozattal kérelemre vagy hivatalból intézkedik az alapműveltségi vizsga, illetve az érettségi vizsga megszervezésével, megtartásával összefüggésben, ha az intézkedés megtétele nélkül országos szinten veszélybe kerül az alapműveltségi vizsga, illetve az érettségi vizsga jogszabályok szerinti lebonyolítása".

1997. május 13-án kelt és Dr. Kara Pál BM helyettes államtitkár részére címzett levelében az iskolát alapító az 1957. évi IV. törvény 71. § (1) bekezdése alapján kérte, hogy a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal 1042-2/1997. sz. határozatát - mely a működési engedélyről szóló határozatot megsemmisítette - semmisítsék meg.

1997. június 10-én kelt beadványában a gimnázium igazgatója és alapítója a Közoktatásról szóló 1993. évi LXXI. törvény 83. § (3), valamint a 84. § (5) bekezdése alapján a Leonardo Gimnázium írásbeli érettségijének felülvizsgálatát kérte. 

Az ügy jogszabályi háttere

(1) 	1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról

9. § (1) bekezdés:	Az érettségi vizsgát - ha az érettségi vizsga szabályzata                     másképp nem rendelkezik - az iskola szervezi.

9. § (4) bekezdés:	A tanuló az alapműveltségi vizsgát, illetve az érettségi                                                           vizsgát tanulói jogviszonyának megszűnése után bármelyik, a bizonyítvány kiállítására jogosult iskolában, illetve az érettségi vizsga vizsgaszabályzatában meghatározott - vizsgabizottságot működtető - közoktatási intézményben leteheti, a vizsga időpontjában érvényes vizsgakövetelmények szerint.

79. § (1) bekezdés: Ha a nevelési, oktatási intézményt nem helyi önkormányzat alapítja, működésének megkezdéséhez engedély szükséges.

(2) bekezdés:Az engedély kiadása iránti kérelemhez csatolni kell a nevelési, oktatási intézmény alapító okiratát, foglalkozási, illetve pedagógiai programját, továbbá azokat az okiratokat, amelyekből megállapítható, hogy a működés megkezdéséhez, a nevelő és oktató munkához  szükséges személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak.

80. § (4) bekezdés:A törvényi ellenőrzést ellátó jegyző, főjegyző a nevelési, oktatási intézmény működését felfüggeszti.

95. § (4) bekezdés
87. § (1) bekezdés a) pont
88. § (13) bekezdés
91. § (29 bekezdés.

(2) 	129/1981. MM utasítás (gimnáziumi érettségi vizsgaszabályzat)	 

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. tv. a MK Alkotmányáról 70/F. § (1) bekezdés

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során beszerzett adatokból egyértelműen megállapítható, hogy a Leonardo Gimnázium több kérdésben is jogszabálysértő módon járt el. A vizsgálat ezért kifejezetten annak megállapítására koncentrálódott, hogy az ügyben eljárt államigazgatási szervek számára valamely jogszabály előírta-e a beavatkozás kötelezettségét, illetve lehetővé tette-e a beavatkozás jogát, megvolt-e tehát az a jogszabályi alap, amelynek alkalmazásával a gimnázium működése, illetve az érettségi körüli bizonytalanságokból a diákokat érő hátrányos következmények kiküszöbölhetőek lettek volna, másrészt a vizsgálat annak kiderítésére irányult, hogy az érintett közigazgatási szervek eleget tettek-e jogszabály által előírt kötelezettségüknek.

Ad 1) A mányi jegyző eljárása:

Az iratokból kiderül, hogy az iskola alapító okirata 1996. szeptember 1-jén készült, a működési engedély kiadására 1996. augusztus 12-én került sor. Az engedély kiadásakor tehát nem állt rendelkezésre az engedély kiadásához szükséges, a közoktatási törvény 79. § (2) bekezdése által előírt okirat.

A jegyző határozatában az engedélyezés tárgyában benyújtott iratok között nem sorolja fel a közoktatási törvény 79. § (2) bekezdés által előírt foglalkozási, illetve pedagógiai programot, amely tehát vélhetőleg - az alapító okirathoz hasonlóan - nem állt rendelkezésére. A helyes eljárás tehát a hiánypótlás lett volna. A szakértői jelentés szerint azonban az iskola általi pedagógiai program nem felelt meg a rendelkezésükre bocsátott, a közoktatási törvény 48. §-a előírásainak. A közoktatási törvény 79. § (4) bekezdése szerint a pedagógia program ilyen jellegű fogyatékossága az engedély kiadása megtagadásának alapjául szolgál.

A jogszabályokat súlyosan sérti a mányi jegyző 546/1996. sz. határozatának záradékolása, mind formai, mind tartalmi szempontból. A záradék keltének időpontjában, 1996. november 20-án a működési engedély kiadása már nem a jegyző, hanem a főjegyző hatáskörébe tartozott. A tanulói létszám igazolására sem volt joga a jegyzőnek.

Ad 2) A főjegyző eljárása:

A főjegyző a működési engedélyt felfüggesztő határozatában nem tisztázta, hogy mik a felfüggesztő határozat joghatásai. A rendelkező részből pedig logikusan következett volna az arról történő rendelkezés, hogy a felfüggesztés időtartama alatt, illetve annak megfellebbezése esetén mi legyen a sorsa a gimnázium diákjainak. Ha mást nem, utalnia kellett volna a közoktatási törvény 87. § (1) bekezdés a) pontjára, mely szerint a megyei önkormányzat köteles gondoskodni azoknak a tanulóknak különbözeti vizsga vagy évfolyamismétlés nélküli iskolaváltozásáról, akiknek a lakóhelyén, ennek hiányában tartózkodási helyén, a tankötelezettség végéig nem biztosítottak az iskolai nevelés és oktatás feltételei.

Ad 3) Közigazgatási Hivatal eljárása:

Ugyanaz a hiba mint a főjegyző határozatával, de egy fokkal még súlyosabb, mivel itt már nem pusztán felfüggesztésről, hanem működést engedélyező határozat megsemmisítéséről volt szó. Megoldás lehetett volna: utalva a közoktatási törvény 87. § (1) bekezdésre, felhívja a megyei önkormányzatot a tanulókról való gondoskodásra.

Ad 4) Miniszter eljárása:

Az 1993. évi LXXIX. törvény 95. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a miniszternek a vizsgált esetben nem volt beavatkozási joga, hiszen nem jött létre a beavatkozás gyakorlásához szükséges feltétel, miszerint: "az intézkedés megtétele nélkül országos szinten veszélybe kerül .... az érettségi vizsga jogszabályok szerinti lebonyolítása".

Ajánlások

Élve az Obtv. 25. §-ban biztosított jogommal - visszásság jövőbeni elkerülése érdekében - a következő javaslatokat teszem:

Megfontolásra ajánlom azt az esetleges jogszabály-módosítást (közoktatási törvény módosítását), melynek következtében a vizsgált esethez hasonló esetekben - vagyis amikor az ügy nem rendelkezik országos jelentőséggel - a főjegyző beavatkozási jogot kapna az érettségi vizsga jogszabályoknak nem megfelelő lebonyolítása esetén. Ezzel a jelenleg fennálló joghézag kiküszöbölhető lenne.

Tekintettel arra, hogy állampolgári jogokat is keletkeztető gimnáziumi érettségi vizsgaszabályzat utasításban történő szabályozása sérti az 1987. évi XI. tv. 49. §-ban foglaltakat és így közvetve a jogbiztonság elvét, javaslom a tárgyalt utasítás teljes terjedelemben való hatályon kívül helyezését és rendelkezéseinek törvénybe, kormányrendeletbe, vagy miniszteri rendelkezésbe való beépítését. 

B u d a p e s t , 1998. február 18. 

Gönczöl Katalin