OBH 4870/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Valach Adrien

Az eljárás megindulása:

Panaszos az Országos Onkológiai Intézet osztályvezetője, aki az intézetben kialakult, számára kedvezőtlennek ítélt helyzet miatt 1995-ben közérdekű bejelentéssel fordult a Népjóléti Minisztériumhoz. Az 1997. május 8-án hozzám küldött beadványában panaszos azt sérelmezte, hogy bejelentésére addig még nem kapott választ, nem ismerhette meg az általa a minisztériumnál kezdeményezett - az Egészségügyi Tudományos Tanács által végzett - vizsgálat eredményét és a minisztérium elhatárolta magát az önmaga ellen kért fegyelmi eljárás ellenőrzésétől is. Leveléhez a Népjóléti Minisztérium III. Egészségpolitikai Főosztályának a bejelentéssel kapcsolatban készített feljegyzését, valamint egy újságcikket mellékelt, amely a Népszabadság 1995. március 18-ai számában jelent meg és "Miért megy a magyar rák előre?" címmel az Országos Onkológiai Intézetnek a panaszos által is kifogásolt működéséről tudósított.

A beadványban foglaltak a kérelemhez és panaszhoz való alkotmányos jog sérelmének gyanúját vetették fel, ezért 1997. május 26-án vizsgálatot indítottam. Megkerestem a népjóléti minisztert, az Országos Onkológiai Intézet főigazgatóját valamint az Egészségügyi Tudományos Tanácsot az ügy iratait és tájékoztatást kérve. Megkereséseimre - a Népjóléti, illetőleg Egészségügyi Minisztérium többszöri sürgetését követően - 1998. szeptember 15-én kaptam meg az ügy befejezéséhez szükséges utolsó választ.

A megállapított tényállás

A rendelkezésemre álló iratokból és írásos nyilatkozatokból az alábbi tényállást állapítottam meg.

Panaszos az Országos Onkológiai Intézet engedélyével 1993-94-ben külföldi kutatásban vett részt. Munkáltatójával - az iratok tanúsága szerint - ez alatt az időtartam alatt kezdődött vitája, amely tartalmát tekintve részben az intézet adminisztrációs előírásainak betartásával kapcsolatos munkaügyi vita volt, részben pedig az intézet kutatási rangsorára vonatkozott.

Az évekig tartó vita közben jelent meg 1995. március 18-án a Népszabadságban a "Miért megy a magyar rák előre?" címmel egy újságcikk, amely a panaszos kezdeményezésére íródott és az intézet főigazgatója kinevezésének körülményeit, az intézet vezetését és az intézeten belüli ellentmondásokat taglalja. Az intézet igazgatója az újság főszerkesztőjének kizárólag tájékozatásul és "nem közlésre" küldött levélben tiltakozott a cikk tartalma ellen.

1995. október 2-án panaszos közérdekű bejelentéssel fordult a népjóléti miniszterhez. 1995. október 19-ei személyes meghallgatásakor azt sérelmezte, hogy "az intézetében zaklatják, saját és osztálya munkáját hátráltatják, ... nemzetközi eredményeit nem ismerik el és külföldi munkájában is akadályozzák". A közérdekű bejelentés kivizsgálása előtt a Népjóléti Minisztérium Személyzeti és Munkaügyi Főosztályának munkatársai személyes beszélgetésre hívták a panaszost és az intézet főigazgatóját, melynek eredményeként 1995. december 4-én a két meghallgatott személy egyetértésével azt a javaslatot tették a népjóléti miniszternek, hogy "kérje fel az Egészségügyi Tudományos Tanácsot az Országos Onkológiai Intézeten belül a kutatók tudományos teljesítményének felmérésére és ennek alapján egy kutatási rangsor felállítására". Ebben a feljegyzésben rögzítettek szerint panaszos azt is tudomásul vette, hogy a "munkaügyi viták intézésére a jogorvoslati út áll nyitva".

A közérdekű bejelentéssel egyidejűleg a panaszos az intézet egyik igazgatóját is levéllel kereste meg, melyben kérte, hogy munkatársainak nyilvánossága előtt kapjon lehetőséget a kutatási együttműködéssel összefüggésben kialakult félreértések tisztázására. Mivel a panaszos nem kapott választ, ezért 1995. október 18-án az intézet igazgatójától fegyelmi eljárás megindítását kezdeményezte maga ellen, miszerint  "fegyelmi tanács döntse el: megfelelnek-e a valóságnak ... főigazgató-főorvos ... levelében ... közölt információk". A főigazgató 1995. november 7-én a fegyelmi eljárás megindítását, a jogvesztő határidő elteltére hivatkozással elutasította. Az elutasítás ellen panaszos 1995. december 25-én egyeztetést kezdeményezett. Az iratok tanúsága szerint az eljárás - egy levélváltást követően - megszakadt.

A népjóléti miniszter felkérésére az Egészségügyi Tudományos Tanács az Országos Onkológiai Intézet tudományos tevékenységének értékelését 1996. június 19-ei keltezéssel, az intézet által rendelkezésre bocsátott adatok alapján készítette el, melyben az intézet tudományos kutatási teljesítményét a jó egyetemi klinikák, illetve jó egyetemi elméleti intézetek szakmai produktumánál gyengébbnek értékelte. A részletes véleményben az ETT Elnöksége ekkor azt is megállapította, hogy a "tudományos osztályvezetők között kétségtelen, hogy, a legmagasabb teljesítménnyel - impaktfaktorral mérve - (panaszos) rendelkezik, ...". Megállapították továbbá, hogy "ha olyanok kerülnek vezető beosztásba, akik képtelenek értékeket létrehozni és azok írják a jelentéseket olyan kutatókról, akik magasabb tudományos teljesítményt nyújtanak, akkor ez a személyi konfliktusok lehetőségét hordja magában". Panaszos személyével összefüggésben az ETT Elnöksége a  következő álláspontra helyezkedett: "elzárkózott attól, hogy Őt személyesen meghallgassa, mert nem kíván beleszólni az intézet személyi ügyeibe. Abban sem kívánt az Elnökség állást foglalni, hogy egy ilyen helyzet hogyan alakulhatott ki, hiszen az események ezen stádiumában ez már nehezen állapítható meg. Azt is nehéz megállapítani, hogy (panaszos) tudományos teljesítménye mennyire hazai és mennyire külföldi kutatásokon alapult a kérdéses periódusban."

A népjóléti miniszter az ETT vizsgálat eredményét a panaszosnak nem küldte el. Az Onkológiai Intézet főigazgatója viszont az ETT testületi véleményét hiányosnak és megalapozatlannak ítélte. A népjóléti miniszter az ETT-t a vizsgálat folytatására kérte fel. Az Egészségügyi Tudományos Tanács Titkárság Kutatásszervezési Osztálya 1998. májusában a népjóléti miniszternek címzett feljegyzésben a következőket rögzítette. "Az intézet tudományos tevékenységének elemzése az 1992-1996. éveket öleli fel. ... Az anyag tudományos értékelése kapcsán táblázatban foglaltak arra mutatnak, hogy az ONKI tudományos tevékenysége jó. ...Az Egészségügyi Tudományos Tanács Titkárság Kutatásszervezési Osztálya által 1995-1996-ban végzett elemzéstől nem tér el, mely szerint az intézmény az országos intézetek között első 4 helyen van. Jelen tanulmány teljesebb körű, hiszen az egész intézet tudományos tevékenységére kiterjed."

A népjóléti miniszter 1998. május 11-én az ETT vizsgálat véglegesnek minősített eredményét elküldte az Országos Onkológiai Intézet főigazgatójának.

Panaszost közérdekű bejelentésének intézéséről az Egészségügyi Minisztérium helyettes államtitkára 1998. szeptemberében tájékoztatta. Leírta, hogy a munkaügyi vitának minősíthető kérdésekben a minisztérium nem foglalt állást. Tájékoztatta a panaszost, hogy az ETT az intézet tudományos tevékenységét megvizsgálta és erről 1996. júniusában készített jelentést, mellyel kapcsolatban az intézet főigazgatója kifogást emelt, ezért az ETT újból visszatért a téma vizsgálatára és végleges állásfoglalását 1998. májusában készítette el. Válaszában a helyettes államtitkár tájékoztatta arról is a panaszost, hogy a javaslatot tett az intézet főigazgatójának fegyelmi vizsgálat kezdeményezésére, melyet egyébként a panaszos is kért. A levélben, melyhez mellékletként az ETT 1998. májusi állásfoglalását csatolta, a helyettes államtitkár azt a véleményt is hangsúlyozta, hogy nem tudnak azonosulni "azzal a típusú magatartással, amely a szakmai vitákat azok szokásos (szakmai fórumok) úton történő elintézésének megkísérlését megelőzően a media által nyújtott nyilvánosságot veszi igénybe".

Az Országos Onkológiai Intézet főigazgatójának írott levelében az Egészségügyi Minisztérium helyettes államtitkára 1998. szeptemberében jelezte, hogy értesüléseik szerint a panaszos körüli problémák változatlanul fennállnak, sőt súlyosbodnak. Elkerülhetetlennek tartják a fegyelmi vizsgálat megindítását, mivel panaszos folyamatosan megszegi az intézet működési szabályzatát és tudományetikai vétség gyanúja miatt újabb ügyét az ETT jelenleg vizsgálja.

Alkalmazott jogszabályok

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

17. § (1) Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést - e törvény keretei között - maga választja meg.

18. § (2) Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti.
(3) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel.
(4) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot vagy véleményt kérhet.

21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
(3) Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni.

29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.

1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról

2. § A közérdekű bejelentéseket, javaslatokat és panaszokat e törvény szerint kötelesek elintézni:
a) az állami szervek, vállalatok, intézetek, intézmények,

4. § (1) A közérdekű bejelentés olyan körülményre, hibára vagy hiányosságra hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. Felhívhatja a figyelmet olyan magatartásra, vagy tényre is, amely jogszabályba ütközik, vagy ellentétes a szocialista erkölccsel, a szocialista gazdálkodás elveivel, illetőleg más módon sérti vagy veszélyezteti a társadalom érdekét.

5. § (1) A közérdekű bejelentést és javaslatot szóban vagy írásban lehet megtenni az elintézésre ügykör szerint hivatott szervhez (2. §).

7. § Az elintézésre hivatott szerv a közérdekű bejelentőt és javaslattevőt meghallgatja, ha azt a bejelentés tartalma szükségessé teszi.

9. § (1) A közérdekű bejelentést, illetőleg javaslatot az elintézésre hivatott szerv köteles az ügy megvizsgálása és a tényállás megállapítása alapján elintézni.

10. § (1) A közérdekű bejelentések és javaslatok vizsgálatában és elintézésében eljáró és közreműködő szervek kötelesek az ügy érdemi vizsgálása érdekében haladéktalanul megtenni a szükséges intézkedést.
(2) A közérdekű bejelentéseket, illetőleg javaslatokat általában harminc napon belül el kell bírálni.
(3) Ha a vizsgálat előreláthatólag hosszabb ideig tart, erről a bejelentőt (javaslattevőt) harminc napon belül tájékoztatni kell, az elintézés várható időpontjának közlésével.

11. § (1) Az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni. Az állásfoglalás indokait is közölni kell.
(2) Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a bejelentőt (javaslattevőt) szóban tájékoztatták és a tájékoztatást tudomásul vette.

12. § A közérdekű bejelentés alapján - ha alaposnak bizonyul - gondoskodni kell
a) a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról vagy az egyébként szükséges intézkedések megtételéről;
b) a feltárt hibák okainak megszüntetéséről;
c) az okozott sérelem orvoslásáról, továbbá
d) indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.

15. § (1) A közérdekű bejelentést (javaslatot) tevő kérheti, hogy az eljárás során ne fedjék fel személyét. Ennek a kérelemnek - ha a vizsgálat eredményessége mást nem kíván - eleget kell tenni.
(2) Ha a vizsgálat érdeke megkívánja, hogy a bejelentést tevő személyét felfedjék, erről őt minden esetben előzetesen tájékoztatni kell.
(3) Ha nyilvánvalóvá vált, hogy a bejelentő rosszhiszeműen járt el - a felettes szerv vezetőjének előzetes hozzájárulásával, illetőleg a további eljárás kezdeményezésére jogosult személy kérelmére -, fel kell fedni kilétét.
(4) Az elintézésre hivatott szerv vezetője a (3) bekezdésben foglaltak esetében köteles a megfelelő (fegyelmi vagy büntető) eljárást kezdeményezni, vagy az eljárás megindításának lehetőségéről az érdekeltet tájékoztatni.

Az érintett alkotmányos jog

- a jogállamisághoz fűződő jogbiztonság követelménye [Alkotmány 2.§ (1)]
- kérelemhez és panaszhoz való jog [Alkotmány 64. §].

A vizsgálat megállapítása

A beadvány kivizsgálásának eredményeként az alábbiakat állapítottam meg.

1. A panaszos és az Országos Onkológiai Intézet közötti, tartalmát tekintve munkaügyi vitát - beleértve a fegyelmi eljárás kezdeményezését is - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) és 29. § (1) f) pontjára hivatkozással, hatáskör hiányában nem vizsgálhattam.

2. A Népjóléti Minisztériumhoz 1995. októberében benyújtott közérdekű bejelentéssel összefüggésben megállapítottam, hogy annak intézése során az eljáró Népjóléti Minisztérium illetőleg jogutódja az Egészségügyi Minisztérium a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény rendelkezéseit nem tartotta be. Panaszost a közérdekű bejelentésének intézéséről, a várható befejezés időpontjáról, a tett intézkedésről illetőleg az állásfoglalás indokairól 1995. decemberétől 1998. szeptemberéig nem tájékoztatták. Ezzel a panaszosnak az Alkotmány 64. §-ában biztosított, kérelemhez és panaszhoz való joga és ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisághoz fűződő jogbiztonság követelménye is sérelmet szenvedett.

Ajánlások

A megállapított alkotmányos visszásság orvoslására, annak - a késedelmes ügyintézésben és tájékoztatásban megnyilvánuló - jellege miatt már nincs lehetőség. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörömben azonban kezdeményezem az egészségügyi miniszternél, intézkedjen annak érdekében, hogy az irányítása és a felügyelete alatt álló szervek a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézése során a vonatkozó jogszabályi rendelkezések előírásait maradéktalanul tartsák be.

Budapest, 1998. november 10.

Gönczöl Katalin