OBH 4261/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: A társasházi
felújítási alap képzés 
Az eljárás megindítása:

A panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához írott beadványában az általa képviselt társasház felújítási hiteligényét elutasító OTP döntést kifogásolta.

A beadványból a jogbiztonság, és a tulajdonhoz való jog sérelmét lehetett valószínűsíteni, ezért vizsgálatot indítottam.

A tényállás

A csatolt iratokból megállapítható, hogy az önkormányzati tulajdonú lakóépület bérlői a lakásaik megvásárlását követően elfogadták a Társasház Alapító Okiratát, melyet az ingatlan-nyilvántartásba 1996. IV. 1-jén jegyeztek be. Ezt követően azonnal megkezdték a felújítási alap képzését, és amikor néhány hónap múlva kedvezményes hitelt igényeltek az épület rekonstrukciójára, azt az OTP Veszprém megyei Igazgatósága elutasította. Az elutasítást azzal indokolták, hogy az önkormányzat az épületet - a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 51. § (1) bekezdésében foglaltak alapján - már 1995. május 19-én társasházként bejegyeztette az ingatlan-nyilvántartásba, és az így létrejött társasház a 106/1988. (XII.26.) MT rendelet 11. § (2) bekezdés b./ pontjában előírtakkal ellentétben a felújítási alapképzést 90 napon belül nem kezdte meg, ami a kedvezményes hitel biztosításának az alapvető feltétele. 

A Pénzügyminisztert felkértem, hogy az OTP eljárását szíveskedjék kivizsgálni. A miniszter, a válaszában rendben lévőnek találta mind az MT rendelet szabályait, mind az OTP jogalkalmazását, és jelezte, hogy az ellentmondást feltehetően a Lakástörvény nem egészen egyértelmű rendelkezései okozhatták. 

Állásfoglalás céljából megkerestem a Belügyminisztert, akinek a nevében az Önkormányzati Helyettes Államtitkár kifejtette, hogy a Lakástörvény rendelkezései egyértelműek, a felvetett problémát az MT rendelet szabályait, mechanikusan alkalmazó OTP igazgatóság okozta. 

Az  ügy jogi háttere:

A./ 1949. évi XX. tv. 			A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

B./ 1987. évi XI. tv. 			A jogalkotásról

C./ 1993. évi LIX. tv. 		Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

D./ 1993. évi LXXVIII. tv.		A  lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

E./ 106/1988. (XII.26.) MT r. 	A lakáscélú támogatásokról

F./  11/1992.(III. 5.) AB h.		A jogállamiság és jogbiztonság elvéről
Az  alkalmazott jogszabályok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

1987. évi XI. tv. a jogalkotásról

18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell. (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.

20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.

23. § A jogszabály tárgya szerint hatáskörrel rendelkező, illetőleg a kijelölt miniszter  felelős a jogszabály előkészítéséért, így különösen azért, hogy a szabályozás szükséges és a tervezett megoldások alkalmasak a kitűzött cél elérésére.

24. § (1) Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek. (2) E felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszter a törvényjavaslatok és a törvényerejű rendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel együtt készíti el, és terjeszti a Kormány elé, a kormányrendelet tervezetét az igazságügyminiszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé.

27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak a miniszterek, a szabályozásban érdekelt országos hatáskörű szervek vezetői, továbbá az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.

43. § Ha a miniszter, az államtitkár az országos hatáskörű szerv vezetője, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, a társadalmi szervezet vagy az érdekképviseleti szerv azt észleli, hogy a jogszabály előkészítésére vagy a jogalkotási eljárásra vonatkozó szabályt megszegték, intézkedés végett a Kormányhoz fordulhat.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

51. § (1) Az első adásvételi szerződés megkötését megelőzően - az egylakásos, illetőleg az egy helyiségből (helyiségcsoportból) álló épület kivételével - az épületet társasházzá kell alakítani. (2) A társasház alapító okirat tervezetének előkészítésébe a leendő tulajdonostársakat be kell vonni. Az alapító okirat tervezetének meg kell felelnie a leendő tulajdonostársak többségi akaratának.

106/1988. (XII.26.) MT r. a lakáscélú támogatásokról

11. § (1) A kötelező felújításialap-képzés jogszabályban előírt mértékű teljesítése és pénzintézetnél való elhelyezése esetén a lakásszövetkezeti és társasház lakóépületek közös tulajdonú részeinek felújításához, korszerűsítéséhez – az alap pénzeszközeit kezelő pénzintézettől – felvett kölcsönök törlesztésének megfizetéséhez az állam támogatást nyújt. A támogatás mértéke a havi törlesztőrészlet fele, de az esedékes kamat összegét nem haladhatja meg. (2) Az (1) bekezdés szerinti támogatás nem nyújtható, ha a/. a társasház-tulajdonközösség vagy a lakásfenntartó szövetkezet – jogszabályban előírt mértékben – a felújítási alapképzési kötelezettségének nem tett eleget; b/. a társasház, illetőleg a lakásfenntartó szövetkezet a megalakulásától vagy ha az későbbi időpontra esik, úgy az épület használatbavételétől vagy birtokbavételétől számított 90 napon belül az előírt mértékkel az alapképzés megkezdését elmulasztja.

11/1992. (III. 5.) Alkotmánybírósági határozat

A jogállamiság elve a konkrét alkotmányos szabályokhoz képest nem kisegítő, másodlagos szabály, s nem pusztán deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, aminek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét. A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (...) előre láthatóak legyenek.

A vizsgálat megállapításai:

A panaszos beadványának első vizsgálata a hatásköröm megállapítására irányult. Az OTP nem minősül hatóságnak, de a konkrét eljárásában nem önállóan gazdálkodó pénzintézetként, hanem a lakáscélú állami támogatások folyósításával megbízott szervezetként járt el, és e szerepében közszolgáltatónak minősül, ezért hatáskörömet megállapítva, az ügy kivizsgálását megkezdtem, és megkerestem az OTP Veszprém megyei Igazgatóságát, a Pénzügyminisztert és a Belügyminisztert. A válaszaikból megállapítottam, hogy a jogszabályokat ellentmondásosan értelmezik, és alkalmazzák, és ez  visszásságot okozott a jogbiztonsággal összefüggésben.
Az a körülmény, hogy az OTP a 106/1988. (XII.26.) MT rendelet szabályait mechanikusan alkalmazta, megakadályozta a tulajdonosokat abban, hogy a lakóépület korszerűsítéséhez hitelhez jussanak, és tulajdonukkal jó gazda módján rendelkezzenek. Ezzel visszásságot okozott az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való joggal kapcsolatban, mert a tulajdonjog egyik részjogosítványát a rendelkezési jogot jogalap nélkül korlátozta. A tulajdonosok a jogszabályokból rájuk háruló kötelezettségüknek eleget tettek, mert az Alakuló Közgyűlés megválasztotta társasház tisztségviselőit, és rendelkezett a felújítási alap képzéséről.

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 51. § (1) bekezdése azért írja elő az épület társasházzá  alakítási kötelezettségét, mert az épület közös, és külön tulajdonba kerülő részei csak így jegyezhetők be az Ingatlan-nyilvántartásba az önkormányzat mint egyszemélyű tulajdonos javára, "aki" ezt követően idegenítheti el a külön tulajdoni egységeket. Az épület közös tulajdonú részei azonban csak az alapító okirat elfogadására visszamenőleges hatállyal az ingatlan-nyilvántartási bejegyzéssel kerül a társasházközösség tulajdonába. Az OTP Veszprém megyei Igazgatósága nem vette figyelembe, hogy az MT rendelet 11. § (2) bekezdés b./ pontjában a jogalkotó  a "megalakulás" szót alkalmazta, és nem az "alakítás" megfogalmazást, amely csak jogtechnikai eljárás, ellentétben az Alakuló Közgyűlésen "megalakuló" társasházi közösséggel szemben. 

Az OTP -nek a pénzügyminiszter által is támogatott eljárási gyakorlata a jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okozott az által, hogy az önkormányzati lakások elidegenítésének elhúzódó folyamatát figyelembe véve, vagy az önkormányzatot kényszerítené arra, hogy az Alakuló Közgyűlés előtt - még a saját tulajdonában álló épület javára, saját költségen kezdje meg a felújítási alap képzését, és azt utólag a vevőktől szedje be, vagy a bérlők az adásvételi szerződések megkötése előtt kezdjék meg az alapképzést. Mindkét variáció más-más jogszabállyal ellentétes, ezért kivitelezhetetlen. A merev jogértelmezés nem szolgálja a jogszabályok betartását, hanem az kizárólag pénz megtakarításra irányul. Ez által éppen a felújításra leginkább rászoruló volt önkormányzati bérlakások tulajdonosai nem vehetik igénybe a kedvezményes felújítási hitelt a társasház megalakulástól számított 5 éven belül.

A Lakástörvény a magasabb rendű jogszabály, ezért - amennyiben a jogszabályok között valóban ellentmondás lenne, úgy a 106/1988. (XII. 26.) MT rendeletet kellett volna ahhoz igazítani. A Kormány elé terjesztendő jogszabály szakminisztere a Pénzügyminiszter, de a Lakástörvény a Belügyminiszter szakterülete, ezért a tárcák közötti vita rendezésére csak a Kormány illetékes.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § -ban biztosított jogommal élve felhívom a Kormányt, hogy a szaktárcák között a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 51. § (1) bekezdésében, valamint a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII.26.) MT rendelet 11. § (2) bekezdésében foglaltak ügyében felmerült vitát rendezze, és szükség esetén az MT rendelet módosítására intézkedjen, és álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 1999. január 29.

Gönczöl Katalin