OBH 4011/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Panaszos  az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult mivel a Polgármesteri Hivatal hétvégi ház és udvar rendeltetésű ingatlanának lakóházzá való bővítéséhez nem járult hozzá, illetve ügyében nem határozattal döntött.

A vizsgálat a jogbiztonsághoz, a jogorvoslathoz, valamint a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanúja miatt indítottam meg. 

A megállapított tényállás

Panaszos előadta, hogy 1974-ben vásároltak telekingatlant Diósdon, a Tó utcában, melyre egy kisebb méretű hétvégi házat építettek. Az akkori Tanács tájékoztatása szerint a terület a Magyar Gördülőcsapágy Gyár esetleges terjeszkedésére volt fenntartva, azzal, hogy ha 10 éven belül nem kerül sor a terület felhasználására, akkor a „lekötést” megszüntetik. Az ingatlant 1993-ig a család hétvégi háznak használta, majd a házasság felbontása után panaszos gyermekeivel e házba költözött és azt jelenleg is állandó lakásként használják.
Az ingatlan három fő részére nehezen használható, a telek méretei pedig lehetővé teszik a bővítést, ezért panaszos kérelemmel fordult a Polgármesteri Hivatalhoz a bővítés és a lakóházzá való átminősítés érdekében. Kérelemre elutasító választ kapott. Kérelmével még különböző fórumokhoz fordult, így a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz, valamint legutóbb a Környezetvédelmi és Területfeljesztési  Minisztériumhoz, eredménytelenül.
A Jegyző és a Polgármesteri Hivatal, valamint az előbb hivatkozott szervek tájékoztatásukban mindvégig azzal érveltek, hogy  a 7/1992. (IV.16.) Önkormányzati rendelettel életbe lépett az új rendezési terv. E terv szerint a Petőfi u.- Tó u. - Homokbánya u. által határolt terület ipari terület lett, ami azt jelenti, hogy a beépítési terv alapján ide környezetkímélő ipar telepíthető. Ami korábban épült az használható, de sem üdülő, sem lakóház bővítése nem engedélyezhető. Eladási tilalom nincs, az ipari területre elég jelentős a vételi igény. Ha panaszos igényli segítségére tudnak lenni annyiban, hogy az érdeklődő vevőket panaszoshoz irányítják.

Ezt követően panaszos ingatlanát megvételre felajánlotta az önkormányzatnak, ez azonban megállapodás hiányában nem jött létre, tekintettel arra, hogy az összegben felek nem tudtak megegyezni.
Panaszos ügyében sem első, sem másod fokon a hatóságok alakszerű határozatot nem hoztak, panaszos kérelmét levélben történt tájékoztatással intézték el.

Az ügy jogszabályi háttere

1964. évi III. törvény az építésügyről

A telekalakítási és az építési tilalom

Ét. 13. § (1) A rendezési terv jóváhagyására jogosult a terv végrehajtásának biztosítása céljából a város (község) meghatározott területrészeire telekalakítási, illetőleg építési tilalmat rendelhet el. Az építésügyi szabályzatban vagy más jogszabályban, valamint meghatározott esetekben telekalakítási, illetőleg építési tilalmat az építésügyi hatóság is elrendelhet.
(2) A telekalakítási, illetőleg építési tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok vagy körülmények már nem állnak fenn. Az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) az ingatlant a jogszabályok keretei között a tilalom fennállása alatt is birtokolhatja, használhatja és azzal rendelkezhet.
[(3)–(6) Hatályon kívül helyezte: 1997. évi LXXVIII. törvény 60. § (2) a). Hatálytalan: 1997. VIII. 1-től. Továbbra is alkalmazni kell az 1997. évi LXXVIII. törvény hatálybalépésekor még fennálló telekalakítási és építési tilalmakra és a velük kapcsolatos korlátozási kártalanításra.]

A hatályon kívül helyezett rendelkezések a következőként szóltak:

 (3) Ha a telekalakítási, illetőleg építési tilalommal terhelt – a tilalom elrendelése előtt felosztható, illetőleg beépíthető – ingatlant nem sajátítják ki, vagy a tulajdonos nem kap csereingatlant, vagy pedig a tilalmat időközben nem szüntetik meg, három év eltelte után a tulajdonos részére – kérelmére – évenként korlátozási kártalanítást kell fizetni. Ez a fizetési kötelezettség a természeti kár megelőzése és a tulajdonos érdekében elrendelt tilalom esetére nem vonatkozik.
(4) A korlátozási kártalanítás évi mértéke a használat, illetőleg a hasznosítás lehetőségének a korlátozásából eredő kár összegének arányos része, legfeljebb azonban az ingatlan mindenkori forgalmi értékének 5%-a. Ezt a kártalanítást az ingatlan kisajátítása esetén a kisajátítási kártalanításba, csereingatlan adása esetén pedig annak értékébe be kell számítani.
(5) A korlátozási kártalanításra csak az a tulajdonos tarthat igényt, aki a tilalom elrendelésekor is az ingatlan tulajdonosa volt, vagy az ingatlant ilyen tulajdonostól örökölte. A kártalanítást a tulajdonos részére az köteles megfizetni, akinek az érdekében a tilalmat elrendelték.
 6) A korlátozási kártalanítás fizetési kötelezettség az 1992. január 1-jén fennálló, illetőleg azt követően elrendelt tilalmakra vonatkozik. A (3) bekezdésben említett három éves időtartamot az 1992. január 1-jén fennálló tilalom esetében ettől a naptól, egyébként pedig a tilalmat elrendelő határozat jogerőre emelkedésének a napjától kell számítani.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
Kártalanítási szabályok
30. § (3) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó közérdekű célban határozza meg, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.

A törvény hatálybalépése és átmeneti rendelkezések

60. § (1) E törvény – a (2) bekezdés kivételével – 1998. január 1-jén lép hatályba,...
(2) A törvénynek a 30. § szerinti kártalanítási szabályai a törvény kihirdetését követő 8. napon; ...lépnek hatályba.
A törvény hatálybalépésekor még fennálló telekalakítási és építési tilalmakra és a velük kapcsolatos korlátozási kártalanításra továbbra is az 1964. évi III. törvény 13. §-ának (2)–(6) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni. A korlátozási kártalanítási eljárást az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytatja le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

Kérelem

16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be.
(2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.].
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
(4) A magánszemély az elsőfokú eljárás megindítására irányuló kérelmét az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szerven kívül a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzőnél is előterjesztheti.

Az ügyfél nyilatkozata

27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell.
(2) A köztisztviselő köteles az ügyfelet meghallgatása előtt a szükséges tájékoztatással ellátni, továbbá jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. A közigazgatási szerv az eljárás során gondoskodik arról, hogy az ügyfelet a jogszabályok ismeretének hiánya miatt ne érje hátrány.

A határozat alakja és tartalma

42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,

c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről

Ipari és raktárterület

A területre vonatkozó általános előírások
35. § (1) Az ipari és raktárterület elsősorban az ipar, az energiaellátás, az építőipar és a településgazdálkodás üzemi építményei, továbbá a raktárak és más tárolóépítmények elhelyezésére szolgál.
(2) Az ipari és raktárterület építési övezetekre tagolható, ha a különböző rendeltetésű építmények
a) egymásra vagy a környezetükre gyakorolt káros hatása,
b) eltérő szállítási, energia- és közműellátási vagy biztonsági igénye, illetőleg
c) célszerű csoportosítása, összevonása (pl. ipari parkok), elkülönítése vagy az elhelyezésük céljára kijelölt területek eltérő beépítési előírásainak meghatározása azt szükségessé teszi.
(3) Az állatifehérje-gyártó, szennyvíztisztító, komposztáló telep vagy más különlegesen bűzös, fertőző vagy robbantó anyaggal kapcsolatos üzemi, termelő, illetőleg tároló tevékenységhez szükséges építmények elhelyezése, továbbá a veszélyes hulladékok tárolása céljára külön övezetet, illetőleg övezeteket kell kialakítani.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapította, hogy panaszos ügyében az érintett hatóság  az előterjesztett kérelem tárgyában nem határozattal döntött. 
A hiányosnak talált kérelem tárgyában panaszost nem szólították fel hiánypótlásra, egyéb adatok, dokumentumok csatolását nem kérték, a kérelmet az ipari övezet besorolásra való hivatkozással, jogorvoslati jogosultságra való felhívás mellőzésével levéllel lezárták. A válasz lényegében teljes mértékben arra hagyatkozva született, hogy a község rendezési tervében a kérdéses terület egy jövőbeni cél megvalósítása érdekében van fenntartva. A területen az önkormányzat nem rendelt el építési tilalmat, így a korlátozási kártalanítás szabályai az 1964. évi építési törvény szerint panaszos ügyére nem vonatkoztak, kártalanításra nem számíthatott.
A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság.  A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát.
Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási  és az anyagi normákat betartják. 
Panaszos esetében az első és másod fokú hatóság határozatot nem hozott, ezáltal a jogbiztonság alkotmányos jogsérelmén túl a jogorvoslati joghoz való jog megsértésével is alkotmányos visszásság keletkezett.
Megállapítható, hogy panaszost minden ellentételezés, tehát korlátozási kártalanítás elrendelése nélkül  építési és tulajdonosi jogaiban korlátozás érte, ingatlana ügyében sem  építési-bővítési sem „átminősítési” engedélyt nem kapott. 
A jogalkotó felismerve az ilyen és hasonló sérelmeket, tehát a ki nem mondott, meg nem jelenített kvázi építési tilalmakat, az ingatlantulajdonosok teljes kártalanítására bevezette az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény 30. §-ának (3) bekezdésében szabályozott intézményt, mely a kihirdetést követő 8. napon lépett hatályba. A szabályozás alapján a tulajdonosi és építési jogok korlátozása esetén a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában  a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre a vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani. 
Tény, hogy panaszos esetében a tulajdonhoz való joga oly módon nem sérült, hogy maga a tulajdon tárgya volt vagy van valamilyen mértékben is veszélyben. Gyakorlatilag a rendelkezési joga akár az eladás tekintetében sem korlátozott, annak eredményes, áron történő értékesítése harmadik személlyel kötött szerződéstől nem várható, hiszen a kvázi építési tilalommal az ingatlan már leértékelődött. Az ingatlan méreteit tekintve ipari létesítmény céljára kicsi, az eladás e vonatkozásban is korlátozott, lakóházzá való bővítését az önkormányzat nem engedi, tehát a tulajdonosi   jogok sérelme az ingatlan forgalomképtelenségében nyilvánulhat meg.
A korlátozási kártalanítás fizetése vagy végső soron az ingatlan kisajátítása a korábbi szabályozás esetén büntetlenül volt mellőzhető, a már hatályba lépett új rendelkezés pedig panaszos esetére a jövőre nézve, de nem azonnal ad megoldást. Tekintettel arra, hogy korábban elrendelt korlátozási, vagy építési tilalom az ügyben nem volt, így panaszosnak az idézett szabályok szerint kell kérni az ingatlan megvételét, végső soron annak kisajátítását.
Természetesen az is megoldás lehet, hogy a fennálló szabályos értelmében az önkormányzat általános rendezési tervét módosítja és bővítést, átminősítést engedélyez panaszosnak és ezzel tulajdonosi, építési jogait tovább nem korlátozza.
Az új törvényre tekintettel jogszabálymódosításra nincs szükség, más kérdés az, hogy panaszos évek óta fennálló jogsérelme a törvény hatálybalépésével nem azonnal orvosolható,  a későbbi megvétel vagy kisajátítás, illetve az esetleges rendezési terv módosítás az elszenvedett sérelmet nem képes visszamenőlegesen rendezni. Az ingatlan jelenlegi Földhivatali minősítése egyébként hétvégi ház és udvar.
A vizsgálat megállapította, hogy a panaszos ingatlanát is magába foglaló terület ipari területté való átminősítése az önkormányzat elhatározása volt, ebben panaszosnak nem volt ráhatása. A későbbiekben megvalósítandó közérdekű cél fenntartása esetén pedig az önkormányzatnak vállalnia kell az új szabályozás szerinti teljes kártalanítást, ezt követeli meg a jogbiztonság és a tulajdonosi jogok védelme.

Ajánlás

Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése, illetve 25. §-a alapján a következő  alternatív ajánlásokat teszem:

1. Diósd Község Önkormányzata, amennyiben panaszos az új szabályozásra tekintettel ismételten kérelmet nyújt be az ingatlan  megvételére, azt tűzze napirendre,  a kérelemre pedig  időbeni meghatározással adjon, pontos összegszerű meghatározással érdemi választ vagy

Diósd Község Önkormányzata tekintse át a terület általános rendezési tervét és az esetleges övezeti átsorolás kezdeményezésével, új rendelet megalkotásával oldja fel a kvázi építési tilalmat, lehetővé téve ezáltal az érintett terület ingatlantulajdonosai részére az építési lehetőségek bővítését.

Tekintettel  arra, hogy az előbbi ajánlásokban tett módozatok egymást kizárják, ezért  panaszos sérelmes ügyének rendezésére oly módón teszek ajánlást, hogy az semmiképpen ne gátolja a község elképzeléseinek megvalósítását, de mindenképpen hatékony és gyors segítséget nyújtson panaszos számára.

2. Felhívom Diósd Község Jegyzőjének figyelmét, hogy  az államigazgatási  eljárás felhívott szabályait fokozottabban tartsa be és ennek betartását követelje meg az általa vezetett hivatal munkatársaitól is.
Kérem Diósd Község Polgármesterét, hogy álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi. LIX. törvény 21. (2) bekezdésében meghatározott 30 napos, illetve a 25. §-ában meghatározott 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Kérem Diósd Község Jegyzőjét, hogy a 2. pont vonatkozásában, annak végrehajtásáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi. LIX. törvény 21. § (2) bekezdésében meghatározott 30 napos határidőn belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1997. október 29.

Dr. Polt Péter