OBH 3873/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kiss László

Az eljárás megindulása:
A panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert személy- és vagyonőri tevékenység folytatására a Váci Rendőrkapitányságon személy- és vagyonőri igazolványt, majd az önkormányzatnál vállalkozói igazolványt váltott ki, ennek ellenére a rendőrség - a tevékenység folytatására vonatkozó engedély kiváltásának elmulasztása miatt - megbüntette.
 A panasz alapján  az 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el az esetleges alkotmányos visszásság megállapítása érdekében.

Érintett alkotmányos jog:

Jogállamiság, jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2 .§ (1)bek.)

Alkalmazott jogszabályok:

1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről
28. § (1) A Rendőrség – a külön jogszabályban megállapított feltételek szerint – hatósági engedélyt ad az egyéni és a társas vállalkozás keretében folytatandó személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenységre.
(2) Az (1) bekezdésben említett hatósági engedély nélkül személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenységre egyéni vállalkozói igazolványt kiadni, társasvállalkozást a cégnyilvántartásba bejegyezni, továbbá e tevékenységeket folytatni nem lehet.

87/1995. (VII. 14.) Korm. rendelet a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység átmeneti szabályairól
A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 100. §-ának (1) bekezdése h) pontjában kapott felhatalmazás alapján a Kormány a következőket rendeli el:
1. § (1) E rendelet hatálya az egyéni, valamint a társas vállalkozás (a továbbiakban együtt: vállalkozás) keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenységre terjed ki.
(2) A személy- és vagyonvédelmi tevékenység rendőrhatósági engedélyhez [Rtv. 28. § (1) bek.] kötött szolgáltatás, amelynek során a vállalkozó a megrendelőt megillető jogok keretein belül szerződés alapján
a) létesítményt, telephelyet, területet, járművet, más dolgot őriz;
b) rendezvényt biztosít;
c) szállítmányt kísér, őriz, illetve pénz- és értékszállítást végez;
d) személyt véd;
e) személy- és vagyonvédelmi szakképzési, tanácsadási, szakértői szolgáltatást nyújt;
f) vagyonvédelmi műszaki rendszerek tervezését, telepítését, karbantartását végzi.
(5) E rendelet alkalmazásában
a) vállalkozó: a magánnyomozói, illetve a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet folytató egyéni vállalkozó, illetve társas vállalkozás;
b) személy- és vagyonőr: az a természetes személy, aki a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet folytató vállalkozás keretei között a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet személyesen végzi;
2. § (1) Az engedélyt a vállalkozó székhelye szerinti illetékes városi (kerületi) rendőrkapitányság (a továbbiakban: rendőrkapitányság) a vállalkozó kérelmére adja ki határozat formájában.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell:
a) a folytatni kívánt tevékenység megnevezését;
b) azt, hogy a tevékenységet a vállalkozó személyesen, illetőleg segítő családtag vagy alkalmazott foglalkoztatása útján kívánja-e gyakorolni;
c) a vállalkozás formáját, székhelyét, telephelyét;
d) a cégjegyzékszámot, illetve a vállalkozói engedély számát, ha már működő (bejegyzett) vállalkozó nyújt be kérelmet.
(3) A kérelemhez mellékelni kell:
a) a tevékenységet a (2) bekezdés b) pontja szerint folytató természetes személy magánnyomozói, illetve személy- és vagyonőri igazolványának másolatát;
b) a biztosító által elfogadott felelősségbiztosítási szerződési ajánlat másolatát, amelyben a biztosító kockázatviselésének kezdő napja az engedély alapján folytatott tevékenység megkezdésének ideje.
(4) Nem kell a kérelemhez mellékelni a (3) bekezdés b) pontja szerinti ajánlat másolatát, ha a tevékenység kizárólag személy- és vagyonvédelmi szakképzésre irányul.
3. § (1) Személy- és vagyonőri, illetve magánnyomozói tevékenység csak személyre szóló rendőrhatósági igazolvány (a továbbiakban: igazolvány) birtokában végezhető.
(2) Igazolványt írásbeli kérelmére az a büntetlen előéletű, cselekvőképes, nagykorú magyar állampolgár kaphat, aki belföldi lakóhellyel, valamint magánnyomozói vagy személy- és vagyonőri képesítéssel rendelkezik.
(3) Nyomozóhatósági jogkörrel rendelkező szervezet [Be. 16. §-ának (2) és (3) bekezdései] állományának volt tagja részére szolgálati viszonyának megszűnésétől számított két éven belül a magánnyomozói vállalkozói tevékenység folytatásához hatósági engedélyt, magánnyomozói igazolványt a rendőrhatóság nem adhat.
5. § (1) Az igazolványt a kérelmező lakóhelye szerint illetékes rendőrkapitányság adja ki, és az visszavonásig érvényes. A kérelem tartalmát és kellékeit e rendelet 1. melléklete állapítja meg, az igazolványt e rendelet 2. mellékletében meghatározott formában kell kiadni.
(2) Az igazolvány iránti kérelmet el kell utasítani, ha a kérelmező:
a) nem felel meg a 3. § (2) bekezdésében meghatározott feltételeknek;
b) részére a korábban kiadott igazolványt az e rendeletben meghatározott kötelezettségek megszegése miatt két éven belül bevonták.
6. § (1) A rendőrkapitányság a kiadott engedélyekről (2. §), igazolványokról (3. §), a kiadásuk alapjául szolgáló adatok változásáról, az engedély visszavonásáról, illetve az igazolvány bevonásáról nyilvántartást vezet.
(2) A tevékenység megkezdését, szüneteltetését, megszűnését, továbbá a nyilvántartott adatokban bekövetkezett változást a nyilvántartáson történő átvezetés céljából a vállalkozó köteles 8 napon belül bejelenteni az engedélyt, illetve az igazolványt kiadó rendőrkapitánysághoz.
8. § (1) Ha a rendőr a magánnyomozót, illetőleg a személy- és vagyonőrt e foglalkozása gyakorlása során szándékos bűncselekmény vagy e foglalkozása szabályainak megszegésével összefüggő szabálysértés elkövetésén tetten éri, jogosult az igazolványt a helyszínen átvételi elismervény ellenében elvenni, és azt megküldi a kiadó rendőrkapitányságnak. Az igazolvány bevonásáról vagy visszaadásáról szóló döntésig a tevékenység személyes végzésére való jogosultság szünetel.
21. § (1) Az e rendeletben meghatározott hatósági eljárásra és a rendőrhatósági ellenőrzésre az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) A 2. § (1) bekezdése, valamint a 3. § (2) bekezdése szerinti kérelmen a közigazgatási eljárás illetékét is magában foglaló külön rendeletben meghatározott igazgatási szolgáltatási díjat kell illetékbélyegben leróni.
22. § (1) Ez a rendelet 1995. szeptember 1-jén lép hatályba, egyidejűleg hatályát veszti a vagyonvédelmi tevékenységről és a magánnyomozás tilalmáról szóló 24/1987. (VII. 22.) MT rendelet.
(2) A személy- és vagyonvédelmi tevékenységet az e rendelet hatálybalépése előtt jogszerűen végző vállalkozó e rendelet hatálybalépését követően 30 napon belül köteles az illetékes rendőrkapitányságnál bejelenteni tevékenységét a 2. § (3) bekezdésének b) pontjában előírt melléklet, valamint a tevékenységet személyesen végzők személyazonosító adatainak csatolásával.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott kötelezettség elmulasztása esetén a jogellenes tevékenység folytatásának jogkövetkezményeit kell alkalmazni.
23. § (1) E rendelet 2. §-a (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott melléklet csatolása az 1996. december 1-je után benyújtott kérelmek esetén kötelező. E rendelet hatálybalépésekor jogszerűen működő vállalkozó e melléklet benyújtására vonatkozó kötelezettségének 1996. december 31-ig tehet eleget.
(2) A hatálybalépést követően benyújtott engedély iránti kérelemhez a 2. § (3) bekezdésének b) pontjában meghatározott mellékletet csatolni kell, a 2. § (3) bekezdésének a) pontjában meghatározott mellékletet 1996. december 31-ig lehet pótlólag benyújtani.
(3) Aki e rendelet kihirdetésekor személy- és vagyonőri tevékenységet személyesen végez, 1996. december 1-jét követően csak a 3. § (1) bekezdése szerinti igazolvány birtokában jogosult a tevékenység folytatására.
(4) A 20. § (6) bekezdésében foglaltakat 1996. december 31-től kell alkalmazni.
1. melléklet a 87/1995. (VII. 14.) Korm. rendelethez
a) Az R. 3. §-ának (1) bekezdésében meghatározott igazolvány kiadása iránti kérelemnek tartalmaznia kell:
	 1.	 a kérelmező családi és utónevét (nők esetében a leánykori családi és utónevet is), születési helyét, időpontját, anyja leánykori családi és utónevét, állampolgárságát, lakcímét, személyi igazolványának számát;
	 2.	 a gyakorolni kívánt tevékenység megnevezését;
	 3.	 a rendelet 3. §-ának (2) bekezdésében előírt feltételek meglétére vonatkozó nyilatkozatot.
b) A kérelemhez csatolni kell:
	 1.	 az iskolai végzettséget, illetőleg a magánnyomozói vagy személy- és vagyonőri szakképesítést tanúsító okmány közjegyző által hitelesített másolatát;
	 2.	 egy hónapnál nem régebbi keltezésű hatósági erkölcsi bizonyítványt;
	 3.	 két db 4x4 cm-es nagyságú, három hónapnál nem régebbi arcfényképet.

17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet az egyes szabálysértésekről
Jogosulatlan magánnyomozói, illetve személy- és vagyonvédelmi tevékenység
30/A. § (1) Aki magánnyomozói, illetve személy- és vagyonőri tevékenységet
a) a tevékenység végzésére jogosító engedély nélkül végzi, vagy végezteti,
b) a tevékenységet a magánnyomozás vagy személy- és vagyonőrzés személyes végzésére jogosító igazolvány nélkül végzi, vagy
c) a tevékenysége folytatására vonatkozó jogszabályban meghatározott kötelezettségét megszegi, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés elkövetése miatt indult eljárás a rendőrség hatáskörébe tartozik.

1990. évi V. törvény az egyéni vállalkozásról
3. § Egyéni vállalkozás alapítására az a belföldi természetes személy jogosult, aki cselekvőképes, állandó lakhelye van és nincs kizárva az egyéni vállalkozás gyakorlásából.
4. § (1) Egyéni vállalkozást – a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel – bejelentés alapján, vállalkozói igazolvány birtokában lehet gyakorolni.
5. § (1) Nem kaphat vállalkozói igazolványt:
a) akit gazdasági, vagyon elleni vagy a közélet tisztaságát sértő bűncselekmény miatt jogerősen, végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek;
b) akit egyéb szándékos bűncselekmény miatt egy évet meghaladó végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek;
c) akit valamely foglalkozástól eltiltottak, az ítélet hatálya alatt az abban megjelölt tevékenységre;
d) aki egyéb jogszabályban – törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben – meghatározott, a tevékenységre előírt foglalkoztatási tilalom alá esik;
e) aki gazdasági társaságnak korlátlanul felelős tagja;
f) akinek a korábban kiadott vállalkozói igazolványát a 14. § (1) bekezdés c)–d) pontjában foglaltak miatt visszavonták, a tartozás kiegyenlítéséig;
g) akinek adó-, vám- vagy társadalombiztosítási tartozása van.
(2) Az (1) bekezdés a)–b) pontjában szabályozott kizáró okot addig kell figyelembevenni, amíg az elítélt nem mentesült a büntetőítélet hátrányos jogkövetkezményei alól.
6. § (1) A vállalkozói igazolványban fel kell tüntetni az egyéni vállalkozó nevét, székhelyét, telephelyét (telephelyeit, fióktelepeit), tevékenységét, illetve tevékenységi körét, továbbá adószámát.
(2) A vállalkozói igazolványban feltüntetett adatok megváltozását a változástól számított 30 napon belül a jegyzőnek be kell jelenteni. A jegyző az adatok változását az igazolványban feltünteti.
7. § (1) A vállalkozói igazolvány kiadása, visszavonása és az ezzel kapcsolatos igazgatási eljárás a vállalkozó székhelye, ha székhelye nincs, a telephelye szerint illetékes jegyző hatáskörébe tartozik.
(2) A jegyző ellenőrzi az e törvényben előírt feltételek meglétét, továbbá azt, hogy az egyéni vállalkozó tevékenysége megfelel-e az igazolványában foglaltaknak.
8. § (1) Az egyéni vállalkozó tevékenységét csak akkor kezdheti meg, ha a vállalkozói igazolványát megkapta.
(2) Az egyéni vállalkozó tevékenységét a tevékenység folytatására irányadó jogszabály előírásai szerint, ha a tevékenység folytatását jogszabály más hatósági engedélyhez is köti, csak ennek birtokában kezdheti meg és folytathatja.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
2. § (6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.

Megállapított tényállás:
	A panaszos 1996. február elején azzal a kérelemmel fordult a Váci Polgármesteri Hivatalhoz, hogy vagyonvédelmi tevékenység folytatásához vállalkozói igazolványt váltson ki. A polgármesteri hivatalnál azt a tájékoztatást kapta, hogy szándékát a rendőrhatóságnál kell bejelentenie. A kapott útbaigazítás szerint a rendőrségen kitöltötte a megfelelő nyomtatványokat és ezek alapján 1996. február 15-én megkapta a személy- és vagyonőri igazolványt. Ezt követően, 1996. február 23-án az önkormányzattól is megkapta a vállalkozói igazolványt személy- és vagyonvédelmi vállalkozó, kereskedő, ügynök, használtcikk kereskedő tevékenységi körökre. (Az igazolványt ténylegesen 1996. január 31-én állították ki, tehát a panaszos az általa írott dátumnál korábban folyamodott érte.)
	Tevékenységének megkezdése után, 1996. augusztus 1-én a Váci Rendőrkapitányság jogosulatlan személy- és vagyonvédelmi tevékenység szabálysértése miatt 25.000 forint pénzbírsággal sújtotta, mivel nem rendelkezett a tevékenység folytatásához szükséges hatósági engedéllyel. Fellebbezése alapján a Pest Megyei Rendőrfőkapitányság - mint másodfokú szabálysértési hatóság - 1997. január 14-én a pénzbírság összegét 15.000 forintra mérsékelte, de egyebekben az első fokú határozatot törvényesnek és megalapozottnak találta.
	A panaszos véleménye szerint, mivel a tevékenység megkezdése előtt a szakhatóságokhoz fordult, ezért szabálysértési elmarasztalása jogsértő és a hatóságok nem szakszerű együttműködése miatt következett be. A hatósági engedély szükségességéről a helyi rendőrhatóságnál történt kihallgatása során szerzett tudomást, amit az 1996. szeptember 26-án  beadott kérelmére 1996. október 7-én meg is kapott. A polgármesteri hivatalhoz benyujtott panaszára azt a választ kapta, hogy a vállalkozói igazolvány kiadásának megvoltak a törvényes feltételei, ezért a polgármesteri hivatalt nem terheli felelősség a későbbi szabálysértési elmarasztalás miatt. A polgármesteri hivatal jegyzője 1996. szeptember 12-én kelt, 11.753/1996. számú levelében idézi a rendőrségi törvény 28. §-át, amely szerint a vállalkozói igazolvány nem adható ki hatósági engedély nélkül az egyéni és társas vállalkozás keretében folytatandó személy- és vagyonvédelmi tevékenységre.
	A fentiek alapján a következők állapíthatók meg:
- A panaszos korábban a rendőrség hivatásos állományában teljesített szolgálatot. A személy- és vagyonvédelmi igazolvány kiadása iránti kérelem benyújtásakor csatolnia kellett a tevékenység folytatásához szükséges szakképesítését tanúsító okmány közjegyző által hitelesített másolatát, aminek eleget is tett. (87/1995. (VII.14.) Korm. rendelet 1. melléklete) Ezen túlmenően, választott foglalkozásának megkezdéséhez ismernie kellett volna a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet folytató szervezetek és személyek működésének alapvető feltételeit, különösen azt, hogy a tevékenység csak hatósági engedély alapján végezhető. Erre tekintettel nem hivatkozhat a jogszabály nem ismerésére és a hatóságok kioktatási kötelezettségének elmulasztására, ezért vele szemben a szabálysértési eljárás és elmarasztalás jogszerű volt.
- A polgármesteri hivatal - tekintettel a rendőrségi törvény általuk is ismert és hivatkozott 28. §-ára - nem adhatta volna ki a vállalkozási engedélyt a tevékenység folytatására feljogosító hatósági engedély meglétének ellenőrzése nélkül. A személy- és vagyonőri igazolvány birtoklása önmagában nem elegendő a vállalkozói tevékenység folytatásához. A jegyző levele alapján megállapítható, hogy a személy- és vagyonőri igazolványt összetévesztették a személy- és vagyonőri tevékenység folytatásához szükséges hatósági engedéllyel. A vállalkozási engedély kiadásával összefüggő tévedés sem jelentette azonban azt, hogy a panaszos a tevékenységét jogszerűen megkezdhette volna, tekintettel  az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. törvény 8. § (2) bekezdésére, amely szerint jogszabály más hatósági engedélyhez is kötheti egyes tevékenységek végzését.
- A polgármesteri hivatal mulasztása, továbbá az a tény, hogy a polgármesteri hivatal jegyzője ennek ellenére úgy foglalt állást, hogy a vállalkozói igazolvány kiadásának törvényes feltételei megvoltak, arra utal, hogy a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység átmeneti szabályairól szóló hatályos jogszabály gyakorlati alkalmazása a hatóságok számára sem minden esetben egyértelmű. A téves jogértelmezés lehetősége jogbizonytalansághoz vezet.

 Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá:
"A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." (ABH 1992. 59, 65.)
	Mindezek alapján megállapítható, hogy a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység átmeneti szabályairól szóló 87/1995. (VII. 14.) Korm. rendelet közérthetőségének hiánya zavarokat okoz a jogalkalmazásban, ezzel sérti a jogállamiság és a jogbiztonság alkotmányos alapelvét és alkotmányos visszásságot okoz.
Ajánlás:
Tekintettel arra, hogy előkészület alatt áll a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelemről, valamint a magánnyomozói tevékenységről szóló törvényjavaslat, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján ajánlom az előterjesztésért felelős belügyminiszternek, hogy
1. az alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében, a törvény szerkesztésénél küszöböljék ki azokat a közérthetőséget zavaró megfogalmazásokat, amelyek az átmeneti szabályozás során a jogalkalmazóknak és a norma címzettjeinek megértési nehézségeket okoztak,
2. gondoskodjék arról, hogy a törvény hatálybalépéséig az érintett jogalkalmazók egységes értelmezés alapján járjanak el az átmeneti szabályok alkalmazásánál.	

Budapest, 1997. november

Gönczöl Katalin